德州市污染治理的第三方治理思路研究

所謂污染治理的第三方治理，指的是將原本由政府負(fù)責(zé)的環(huán)境治理項(xiàng)目如垃圾處理、污水治理、大氣污染治理等轉(zhuǎn)由第三方即民營(yíng)企業(yè)或民間組織負(fù)責(zé)，政府在其中負(fù)責(zé)監(jiān)管并設(shè)置社會(huì)資本準(zhǔn)入條件，建立相關(guān)的投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制。目前我國(guó)關(guān)于環(huán)境污染第三方治理，從中央到地方出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)和行政舉措。

國(guó)家層面的舉措始于2013年11月黨的十八屆三中全會(huì)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：發(fā)展環(huán)保市場(chǎng)，推行節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。隨后，國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)展改革委、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家能源局制定了多個(gè)指導(dǎo)意見，初步形成了污染治理的第三方治理的法律框架。

山東省對(duì)《山東省環(huán)境保護(hù)條例》《山東省海洋環(huán)境保護(hù)條例》《山東省水污染防治條例》等地方性法規(guī)和《山東省突出環(huán)境問題整改核查考核暫行辦法》等進(jìn)行了修訂，制定出臺(tái)《山東省各級(jí)黨委、政府及有關(guān)部門環(huán)境保護(hù)工作職責(zé)（試行）》《山東省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則（試行）》《山東省劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施方案》。

2017年8月10日至9月10日，中央第三環(huán)境保護(hù)督察組對(duì)山東省開展了為期一個(gè)月的環(huán)境保護(hù)督察。12月26日，中央環(huán)境保護(hù)督察組正式向山東省反饋了督察意見。2018年5月29日，山東省制定并公布了《山東省貫徹落實(shí)中央環(huán)境保護(hù)督察組督察反饋意見整改方案》。從中央環(huán)境保護(hù)督查組的督查意見可以看出，我省目前存在的環(huán)境問題相當(dāng)嚴(yán)重，比如，全省化工企業(yè)入園率僅為20%左右，大量化工項(xiàng)目違規(guī)建設(shè)。目前全省在產(chǎn)的8124家化工企業(yè)中，3389家無立項(xiàng)手續(xù)，5146家無規(guī)劃許可手續(xù)，3259家無土地手續(xù)，1183家無環(huán)評(píng)手續(xù)。減煤工作不到位，國(guó)家2013年明確，山東省到2017年煤炭消費(fèi)量比2012年減少2000萬噸，且2015年與2012年相比實(shí)現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。省發(fā)展改革委2015年7月才出臺(tái)有關(guān)工作方案，各地市隨后陸續(xù)制定落實(shí)方案。此間在沒有減量替代的情況下大量上馬燃煤項(xiàng)目。2015年和2016年全省煤炭消費(fèi)總量分別比2012年增加694萬噸和706萬噸。截至2016年底，全省規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場(chǎng)（小區(qū)）配套建設(shè)廢棄物處理設(shè)施比例僅51.8%，未達(dá)到國(guó)家規(guī)定80%的目標(biāo)要求。德州樂陵市、東營(yíng)市河口區(qū)、濱州市陽信縣、聊城市東阿縣等多個(gè)縣（市、區(qū)）配套建設(shè)廢棄物處理設(shè)施比例均不足10%。2016年，山東省可吸入顆粒物（PM10）、PM2.5平均濃度分別為120微克/立方米、66微克/立方米，在全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）排名分列倒數(shù)第4位和倒數(shù)第5位。濟(jì)南市在2016年度全國(guó)74個(gè)重點(diǎn)城市環(huán)境空氣質(zhì)量排名中位列倒數(shù)第9位，未列入排名的德州、濟(jì)寧、棗莊、淄博、聊城、菏澤、萊蕪等7個(gè)城市PM2.5年均濃度均高于濟(jì)南?！毒┙蚣郊爸苓叺貐^(qū)2017年大氣污染防治工作方案》要求傳輸通道城市于2017年10月底前，每個(gè)城市完成5萬-10萬戶以氣代煤或以電代煤工程。督察發(fā)現(xiàn)，山東省7個(gè)傳輸通道城市“氣代煤”“電代煤”工程建設(shè)進(jìn)度滯后。2017年應(yīng)完成改造409250戶，截至9月19日僅完成改造2萬余戶，18萬余戶正在改造，其余尚未開工。危險(xiǎn)廢物處置能力不足，涉危險(xiǎn)廢物環(huán)境污染案件高發(fā)，2013年以來，僅山東省公安系統(tǒng)就查處1339起涉危險(xiǎn)廢物環(huán)境污染案件。全省生活垃圾處理能力缺口超過1.5萬噸/日，80個(gè)生活垃圾填埋場(chǎng)中，超負(fù)荷運(yùn)行的48個(gè)；37個(gè)生活垃圾焚燒廠中，超負(fù)荷運(yùn)行的10個(gè)。垃圾滲濾液處理能力不足，目前全省垃圾滲濾液暫存量約255萬噸，環(huán)境安全隱患突出。督查組要求德州市新建5座垃圾焚燒廠。

面對(duì)如此嚴(yán)重的環(huán)境問題，我們應(yīng)當(dāng)采取多方面的措施，貫徹預(yù)防為主，防治結(jié)合的方針。根本措施在于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)。但治理問題依然重要。

目前污染治理方面存在很多問題，主要是法規(guī)不健全、技術(shù)水平不高、資金約束較大。面對(duì)這種狀況，建議積極探索污染治理的第三方治理思路。

第一、改變過去“誰污染誰治理”的辦法，改為“誰污染誰付費(fèi)”。由于排污企業(yè)在往往在環(huán)境治理人員、治污技術(shù)、設(shè)備等方面存在諸多局限，從而導(dǎo)致企業(yè)作為污染治理主體其治理效果不盡如人意。專業(yè)化環(huán)境服務(wù)公司擁有專業(yè)化治理手段、技術(shù)、設(shè)備，在治理效果上要優(yōu)于非專業(yè)的污染主體；加之環(huán)境服務(wù)公司面向社會(huì)非特定主體提供治理服務(wù)，可以發(fā)揮治污的規(guī)模效應(yīng)，有利于降低治理成本，進(jìn)一步提高治污效率和效果。

第二、對(duì)社會(huì)資本投入環(huán)境治理領(lǐng)域加以積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)和擴(kuò)大。通過第三方提供服務(wù)的形式，可以拓寬污染治理投融資渠道，激發(fā)社會(huì)資本進(jìn)入環(huán)境治理的積極性。一方面可以緩解政府在環(huán)境公用設(shè)施建設(shè)的資金壓力，另一方面也擴(kuò)大了全社會(huì)的環(huán)境治理投入。使污染方、治理方、政府、公眾四方受益。

第三、將環(huán)境污染第三方治理與推動(dòng)環(huán)境服務(wù)業(yè)發(fā)展聯(lián)合起來，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)由單一產(chǎn)品和設(shè)備制造、工程建設(shè)，向設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理綜合服務(wù)轉(zhuǎn)變；實(shí)現(xiàn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和與環(huán)境相關(guān)的服務(wù)業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、金融業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展，形成國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動(dòng)能。

在推動(dòng)污染治理第三方治理時(shí)，應(yīng)注意以下兩個(gè)問題。

處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，兩者各司其職。污染治理的治本之策是從源頭著手。環(huán)境污染的源頭在于市場(chǎng)失靈，造成了過度生產(chǎn)，進(jìn)而引發(fā)了過量的污染排放。從源頭減少污染排放，根本在于轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)，這就超出了第三方治理的范圍，需要政府采用征收環(huán)境稅、開展排污權(quán)交易等方式進(jìn)行干預(yù)。

處理好產(chǎn)業(yè)與資本的關(guān)系。目前我市的現(xiàn)狀是企業(yè)有節(jié)能減排需求，而市場(chǎng)上符合資質(zhì)或能力要求的服務(wù)類企業(yè)卻短缺。一方面，在節(jié)能減排上有需求的企業(yè)，沒有充足的資金投入到設(shè)備、設(shè)施的建設(shè)中；另一方面，提供節(jié)能減排服務(wù)的企業(yè)大都規(guī)模較小，也無法籌措到足夠的資金，進(jìn)而一度造成了有價(jià)無市的局面。要改變這種兩難困境，政府要發(fā)揮積極作用，要為環(huán)境服務(wù)類企業(yè)營(yíng)造充分的市場(chǎng)空間，對(duì)其給予一定的培育，發(fā)揮出資本市場(chǎng)的放大效應(yīng)。

作者簡(jiǎn)介：

褚文漸（1976-），男，中共德州市委黨校講師，碩士研究生，主要研究方向?yàn)榄h(huán)境法。