直面深層矛盾 深化行政體制改革

麻寶斌

改革開放40年來，我國已經(jīng)先后進(jìn)行了7次行政體制改革，逐步破解了許多影響和制約發(fā)展的重大難題?？傮w上看，前期的行政體制改革具有與時俱進(jìn)、頂層設(shè)計和逐級推進(jìn)的特點，體現(xiàn)出理性主義的鮮明特征。黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出：“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革?！?018年3月13日，十三屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第四次全體會議，聽取國務(wù)院關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的說明，由此拉開了第8次行政體制改革的序幕。全面深化行政體制改革，是促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的必然要求，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，也是建設(shè)服務(wù)型政府和法治政府的重要一步。各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)正確認(rèn)識全面深化行政體制改革所面臨的深層矛盾。

全面深化行政體制改革必須要回應(yīng)法治化與市場化的雙重挑戰(zhàn)。20世紀(jì)80年代以來，信息技術(shù)改變了社會生活和社會結(jié)構(gòu)，改變了人們對管理產(chǎn)品的需求。為此，各國紛紛嘗試市場化取向的改革措施：放松管制、壓平層級、競爭參與，以及重績效而不重手段和過程、政府工作人員擴(kuò)大自由裁量權(quán)以利于靈活應(yīng)變，滿足多樣化服務(wù)需求。我國正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會，從現(xiàn)代工業(yè)社會向后現(xiàn)代信息社會的雙重轉(zhuǎn)型過程中，行政體制改革必然包含法治化與市場化的雙重內(nèi)容。一方面，當(dāng)前的行政管理制度理性設(shè)計不足，行政管理缺乏規(guī)范性，行政執(zhí)行中人治大于法治，專業(yè)化的公務(wù)員隊伍及相適應(yīng)的管理制度并不健全；另一方面，我國的行政改革與全球行政現(xiàn)代化進(jìn)程緊密相連，發(fā)達(dá)國家行政改革的經(jīng)驗成果也深刻影響著我國的行政改革，為改革增添了市場化的元素。也就是說，我國行政改革同時具有雙重目標(biāo)，在構(gòu)建現(xiàn)代法治化行政體制的同時，也要力求用新范式的某些指導(dǎo)思想來克服一些弊端。

全面深化行政體制改革需要更好地平衡相互沖突的多元目標(biāo)。早期的主流行政學(xué)者和行政官員都傾向于把行政機(jī)關(guān)看作是單純的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，把效率看作是行政的出發(fā)點和優(yōu)先價值。這種片面認(rèn)識在近年來國內(nèi)外的理論發(fā)展中得到了一定程度的修正，經(jīng)濟(jì)和效率不再被看作是公共行政的核心價值，更不是唯一價值。人們認(rèn)可了行政的公共性，認(rèn)為行政價值與公民社會的基本價值緊密相系。行政活動的意義很大程度上在于促進(jìn)公民社會所擁有的基本價值，如自由、秩序、正義和公共利益的實現(xiàn)。公共性帶來目標(biāo)的多元性，要求行政人員要在效率、公平、民主、法治和質(zhì)量等目標(biāo)之間進(jìn)行選擇和權(quán)衡。行政決策者必須依據(jù)具體環(huán)境和社會需求合理定位改革目標(biāo)。就我國行政體制改革的目標(biāo)來說，一方面要求建立一個精簡、節(jié)約型政府，成本低、支出少；另一方面又要求為社會提供更多更好的公共服務(wù)。改革并不僅僅要追求有效率的方法，也包含著價值選擇的成分，這個選擇是在社會公正和效率間進(jìn)行的。若不保證基本的社會公正，就會引起社會矛盾的集中和迅速爆發(fā)。為此有必要立足防范權(quán)力濫用而加強(qiáng)制度建設(shè)，這一舉措可以在很大程度上減少腐敗，增進(jìn)社會公正。但制度建設(shè)是有成本的，增強(qiáng)透明度和增加監(jiān)督程序會帶來一定的效率損失。

全面深化行政體制改革要著力化解正式制度與非正式制度變遷不同步的難題。正式制度是人們有意識地創(chuàng)造的一系列約束人們行為的規(guī)則，包括國家的法律、政策、條例等政治規(guī)則、經(jīng)濟(jì)規(guī)則以及各種組織的規(guī)章等。正式制度的形成和運(yùn)作是自上而下、人為強(qiáng)制的結(jié)果。非正式制度是人們在社會生活過程中約定俗成、共同恪守的行為準(zhǔn)則，是人們在長期交往中無意形成的，具有持久生命力并構(gòu)成代代相傳的文化的一部分，其形成和作用是由點到面，自然演化的產(chǎn)物。正式制度與非正式制度相互聯(lián)系、相互制約。如果沒有非正式制度的支持，正式制度將難以實施，即正式制度只有與非正式制度相容時才能發(fā)揮作用。各地政府和政府部門都以服務(wù)型政府為建設(shè)目標(biāo)，但要改變機(jī)關(guān)中積存已久的一些工作作風(fēng)卻絕不是短期內(nèi)就可以奏效的。我國正處于體制轉(zhuǎn)型時期，正式制度的改革與創(chuàng)新會在一定時期內(nèi)與內(nèi)含傳統(tǒng)本性和歷史積淀的非正式制度不相容。比如，我國不少正式制度的制定參考了發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，甚至“移植”了某些制度。這些制度在我國出現(xiàn)了水土不服的問題，或流于形式，或在執(zhí)行中變形，甚至根本無法實施。因此，不僅要認(rèn)識到制度變遷是一個艱難、費(fèi)時間、成本高昂的過程，同時要從思想觀念和文化變革的角度為正式的制度變遷創(chuàng)造條件。

全面深化行政體制改革要解決制度穩(wěn)定性要求與改革變動不居之間的矛盾。變革是當(dāng)今世界唯一不變的主題，變革也是行政組織存在的常態(tài)，但變革若缺乏關(guān)鍵因素上的穩(wěn)定性，則容易滋生混亂、降低績效。對行政體制改革而言，一方面，改革不能動搖組織的根基，一些重大的改革措施要經(jīng)過試驗，積累經(jīng)驗，逐步加以推廣；另一方面，不斷變化的現(xiàn)實環(huán)境和公眾不斷提高的需求要求行政機(jī)構(gòu)要不斷變革機(jī)構(gòu)、職能乃至文化。這就造成了制度穩(wěn)定性要求與不斷變化的改革環(huán)境之間的緊張。制度是人們的行為準(zhǔn)則，人們建立制度是為了減少不確定性，獲得一種比較穩(wěn)定的預(yù)期，并據(jù)以選擇和確定自己的行為。如果制度經(jīng)常變動，就會破壞人們的行為預(yù)期，誘發(fā)機(jī)會主義行為，甚至使整個社會生活因缺乏秩序而陷于混亂。制度或政策的朝令夕改、隨意變動，只會導(dǎo)致各相關(guān)利益主體處于不同的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)之下，形成同一條件、不同規(guī)則、不同結(jié)果的不合理狀況，進(jìn)而造成結(jié)構(gòu)性短期行為；會造成制度體系的結(jié)構(gòu)性紊亂，從而造成制度間的摩擦和沖突以及空白地帶；會導(dǎo)致信賴關(guān)系的破裂，導(dǎo)致制度權(quán)威流失。這實際上也就失去了制度存在的基礎(chǔ)。不僅如此，制度的穩(wěn)定性也是制度的作用得以發(fā)揮、制度的優(yōu)劣得以檢驗的基礎(chǔ)和條件，如果制度喪失了穩(wěn)定性，人們就不可能對其做出正確的評價和判斷，進(jìn)一步的制度選擇也就很難進(jìn)行。這就決定了任何一種制度安排和制度結(jié)構(gòu)都有其相對穩(wěn)定性。要化解變革與穩(wěn)定之間的矛盾，一般性做法是在保持大局穩(wěn)定的前提下，通過局部的、具體的制度改革為整體的、基本制度的變革創(chuàng)造條件。比如，通過制定一些政策性的試行或暫行規(guī)定來為以后正式立法做準(zhǔn)備，待時機(jī)成熟，再由立法機(jī)關(guān)出臺較詳盡的法律。

總之，新一輪行政體制改革所面臨的諸多難題是無法回避、完全消除或立即徹底解決的。沖突與悖論的存在要求各級領(lǐng)導(dǎo)干部首先要正視矛盾及其不確定性，同時要學(xué)會在兩種相反的力量的作用下保持平衡。只有將沖突看作是常見的過程，才能促使人們進(jìn)行系統(tǒng)思考并做出相應(yīng)的選擇；只有通過巧妙平衡由悖論而產(chǎn)生的各種相互矛盾的需求或“張力”，行政體制改革才能取得預(yù)期成效，圓滿完成預(yù)期目標(biāo)。

（作者單位：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）