談PPP模式合作項目范圍泛化問題

王潔

摘 要：“十三五”規(guī)劃提出加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，PPP模式的推廣和應(yīng)用為推動中國公共產(chǎn)品和服務(wù)供給機制的變革起到了重要作用。但目前PPP模式合作項目范圍缺乏相應(yīng)的規(guī)范引導(dǎo)，存在過度泛化問題，使有些項目沒有選擇真正適用于本身的運作模式，違背了供給側(cè)改革的初衷。本文通過問題分析與研究，對PPP模式應(yīng)用范圍的規(guī)定從監(jiān)管和立法兩方面提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：PPP模式 泛化問題 適用范圍

中圖分類號：F832 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）03（c）-178-02

1 不適用于PPP模式的項目分類

1.1 具備成熟的市場化運作條件的項目

具備成熟的市場化運作條件的項目應(yīng)當(dāng)通過價值規(guī)律、競爭與供求規(guī)律、市場經(jīng)濟規(guī)律來提高項目運作的質(zhì)量和效率，從而達到優(yōu)化目的。如果采用復(fù)雜的PPP模式，談判耗費大量時間，且前期費用較高，政府插手反而影響了項目的運作效率和質(zhì)量。在供給側(cè)改革的背景下，應(yīng)該保證項目的品質(zhì)優(yōu)先，讓市場決定資源的合理配置。因此，該類項目應(yīng)選擇其他最優(yōu)的項目運作方式。

1.2 政府具備足夠資金能力運作的項目

當(dāng)政府具備足夠的資金與能力時，PPP項目的融資成本要比當(dāng)?shù)刎斦Y金融資成本和有地方政府背景的平臺公司貸款融資成本高，而且項目合約往往期限較長。因此，從融資成本考慮，政府具有足夠的資金與能力的項目應(yīng)選用其他的運作方式。

1.3 某些盈利能力較差的純公益性項目

某些盈利能力較差的純公益性項目難以吸引社會資本方參與，即使地方政府為吸引社會資本方的參與，將稀缺資源與該類項目捆綁開發(fā)，后續(xù)也存在很大的風(fēng)險及不確定性，往往得不償失，因此該類項目也不適用于PPP模式。

2 PPP模式合作項目范圍泛化原因

2.1 政府為補充財政支出或解決地方存量債務(wù)盲目應(yīng)用PPP模式

PPP模式讓社會資本方參與公共產(chǎn)品或服務(wù)項目，可以提高項目運作效率，降低項目的整體風(fēng)險。地方政府推廣PPP模式可以在一定程度上規(guī)避原來平臺發(fā)債帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險，并且可以直接化解債務(wù)，對于可以通過向使用者收費的方式收回投資成本的項目，可以優(yōu)先采用TOT或BOT的運作方式，對于無法通過向使用者收費的方式收回全部投資成本的項目，可以選擇TOT或BOT模式，除此之外，對于不需要轉(zhuǎn)讓給政府的項目可采用BOO的運作方式。地方政府可以通過轉(zhuǎn)讓已有項目的方式，歸還銀行貸款，以化解市政建設(shè)所發(fā)生的地方政府債務(wù)。而對于新建項目，政府可以通過運用PPP模式來避免形成新的債務(wù)，這些方法同樣可以應(yīng)用于其他公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)等所帶來的政府債務(wù)。但有的地方政府將PPP模式視為救命稻草，使PPP模式無形中成為不當(dāng)融資的工具，導(dǎo)致有些PPP項目實際上是如假包換的，由此導(dǎo)致PPP模式合作項目范圍過度泛化。

2.2 地方政府為追求政績或逃避責(zé)任和義務(wù)強行包裝PPP項目

有的地方政府急于追求業(yè)績，實現(xiàn)抱負，容易滋生急功近利的心理，盲目比拼PPP項目出籠數(shù)量和出籠速度。同時，地方政府可能通過PPP模式，將本來應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)名正言順地推向社會資本方，逃避政府應(yīng)有的責(zé)任與義務(wù)，同時還能按照上級政府要求完成業(yè)績指標(biāo)。以上兩點促使地方政府將一些本不適用于PPP模式的項目被強行包裝成PPP項目，出現(xiàn)了PPP模式合作項目范圍的過度泛化問題。

2.3 PPP模式合作項目范圍缺乏明確的規(guī)定使政企雙方有機可乘

雖然相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了申報PPP項目應(yīng)同時滿足的條件，但對PPP模式合作項目范圍仍然沒有明確的規(guī)定。除此之外，我國各地政府對PPP模式合作項目范圍的界定也不盡相同，對于一些特殊項目，PPP模式并非最優(yōu)項目運作方式，其違背了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的初衷，使生產(chǎn)要素實現(xiàn)最優(yōu)配置，以提升經(jīng)濟增長的質(zhì)量和數(shù)量的要求。由于目前缺乏明確規(guī)定，使PPP模式合作項目范圍的泛化有機可乘。

3 PPP模式合作項目范圍泛化的不良影響

有的地方政府為了刻意追求GDP增長速度，將PPP模式合作項目范圍泛化，并對社會資本方的回報進行過高的承諾，最終損害公共利益。而且PPP項目具備江大的風(fēng)險和不確定性，項目出現(xiàn)虧損，政府要對社會資本方支付保障金，反而增加負債。有的地方政府過度追求數(shù)量，而不重品質(zhì)，違背了供給側(cè)改革的初衷，對于項目的前期論證和評價報告走形式、走過場，缺乏監(jiān)管部門的監(jiān)督，也為項目的實施增加了不穩(wěn)定因素。而對于具備成熟的市場運作條件的項目，沒有通過市場競爭機制提高項目運作的質(zhì)量和效率，而是采用復(fù)雜的PPP模式，導(dǎo)致談判耗時，前期費用較高，沒有發(fā)揮市場對資源配置起決定性作用的優(yōu)勢，影響了項目的運作效率和質(zhì)量。對于政府有足夠能力和資金實施的項目，若運用PPP模式，其融資成本要比當(dāng)?shù)氐呢斦Y金融資成本及有地方政府背景的平臺公司貸款融資成本高，往往得不償失。對于某些盈利能力較差的純公益性項目難以吸引社會資本方參與，即使地方政府為吸引社會資本方的參與，將稀缺資源與該類項目捆綁開發(fā)，后續(xù)也存在很大的風(fēng)險及不確定性，既影響了PPP模式的規(guī)范引導(dǎo)，同時也增加了地方政府的債務(wù)風(fēng)險和不確定性。

綜上所述，PPP模式合作項目范圍泛化不但遠離了供給側(cè)改革的初衷，而且為PPP的發(fā)展帶來不良影響，因此該問題亟待解決。

4 PPP模式合作項目范圍泛化現(xiàn)象整治建議

4.1 從監(jiān)管層面整治PPP模式合作項目范圍泛化現(xiàn)象

由于我國PPP模式發(fā)展尚未成熟，在監(jiān)管方面存在諸多漏洞，為此應(yīng)建立國家層面統(tǒng)一的監(jiān)管機制，實施全過程監(jiān)管，以推動供給側(cè)改革為宗旨，嚴格為項目的質(zhì)量與效率把關(guān)。因此，需要構(gòu)建信息公開透明的網(wǎng)絡(luò)平臺，設(shè)立專家組對PPP項目的合理性和可行性進行審核，并將審核結(jié)果公布于眾，設(shè)立監(jiān)管部門對數(shù)據(jù)進行核實，防止包裝式PPP項目成為漏網(wǎng)之魚。PPP模式合作項目范圍監(jiān)管可以借鑒城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的監(jiān)管體系：一是監(jiān)管機構(gòu)的法律地位應(yīng)當(dāng)明確，通過立法明確監(jiān)管機構(gòu)的法律地位和依法授權(quán)，來保證監(jiān)管機構(gòu)相對獨立性的制度基礎(chǔ)。二是監(jiān)管機構(gòu)與利益主體分離，具有明確相對獨立的經(jīng)費來源，做到公平、公正地制定與實施監(jiān)管政策。三是監(jiān)管機構(gòu)與其他政府行政部門實現(xiàn)監(jiān)管決策的分離，監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管決策應(yīng)能擺脫政府行政部門的干擾，實現(xiàn)政監(jiān)適度分離，具有一定的權(quán)威和有效的監(jiān)管手段，依法獨立行使監(jiān)管職能。

另外，監(jiān)管部門應(yīng)從合理回報、風(fēng)險分擔(dān)機制入手，識別真假PPP項目，對于虛假PPP項目作為反面案例，公布于網(wǎng)絡(luò)信息平臺。PPP即將立法，將有效監(jiān)管與法律法規(guī)并行，從根源上遏制PPP模式合作項目范圍的泛化現(xiàn)象。

4.2 從立法層面整治PPP模式合作項目范圍泛化現(xiàn)象

中國政府暫時尚未出臺針對PPP項目的法律法規(guī)，因此地方政府通常自行定PPP管理辦法，這些管理辦法的法律位階較低，穩(wěn)定性不足，易受到地方政府領(lǐng)導(dǎo)變動的影響。日前，國務(wù)院法制辦、發(fā)改委、財政部發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》，在8月22日前征求各界意見。這是我國目前法律層級最高的PPP條例，總共七章50條，包含合作項目的發(fā)起、合作項目的實施、監(jiān)督管理、爭議解決、法律責(zé)任等，備受業(yè)界關(guān)注的PPP立法獲得實質(zhì)性進展。為避免PPP模式泛化，征求意見稿明確規(guī)定可以采用PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的條件，包括政府負有提供責(zé)任、需求長期穩(wěn)定、適宜由社會資本方承擔(dān)等，并規(guī)定國務(wù)院有關(guān)部門制定可以采用PPP模式的項目指導(dǎo)目錄，并適時調(diào)整。因此，對于PPP模式合作項目范圍泛化現(xiàn)象，在立法層面應(yīng)予以重視。

首先，應(yīng)當(dāng)明確真假PPP項目的界限，設(shè)置專家組對PPP項目的合理性和可行性進行最終審核，并將審核結(jié)果公布于網(wǎng)絡(luò)平臺，依法設(shè)立監(jiān)管部門，對于地方政府強行包裝PPP項目的行為要求整改，予以處罰。其次，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)定地方政府與社會資本方合作的合同文本，設(shè)計完備嚴謹?shù)暮贤瑮l款，明確地方政府與社會資本方的責(zé)權(quán)利。再次，應(yīng)當(dāng)規(guī)范項目融資，削弱PPP模式作為地方政府“融資手段”的沖動，強化示范項目的積極引導(dǎo)作用，遏制PPP模式的過度泛化。最后，由于近日征求意見稿擬用正面清單來解決PPP泛化問題，應(yīng)當(dāng)在清單附錄部分注明PPP模式合作項目范圍的具體適用條件，以規(guī)范PPP模式合作項目范圍。

參考文獻

[1] 于麗.PPP條例征求意見稿回應(yīng)了哪些焦點問題[N].中國財經(jīng)報，2017-07-27.

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