地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系基本問題研究

摘 要 中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系初步建成，我國(guó)立法注重質(zhì)量型立法，卻缺乏完整統(tǒng)一的指標(biāo)體系加以評(píng)估，在有關(guān)基本問題研究上更是模糊不清。在梳理全國(guó)各地立法評(píng)估實(shí)踐后，提出地方立法后評(píng)估需要明晰評(píng)估概念、界定評(píng)估主體，在全面性原則、靈活性原則和可操作性原則指導(dǎo)下建立評(píng)估指標(biāo)要素，以期為我國(guó)地方立法后評(píng)估提供借鑒意義。

關(guān)鍵詞 行政法 地方立法評(píng)估 一級(jí)指標(biāo)

作者簡(jiǎn)介：王侄晴，武漢理工大學(xué)文法學(xué)院法學(xué)專業(yè)研究生。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.176

亞里士多德說過，法治具有兩層含義：一是已成立的法律獲得普遍的服從；二是大家所服從的法律又應(yīng)該是制定得良好的法律?！傲挤ㄉ浦巍笔欠ㄖ蔚谋举|(zhì)，而判斷何者為“良法”的標(biāo)準(zhǔn)是什么呢？2011年，我國(guó)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，立法重點(diǎn)從數(shù)量型發(fā)展向質(zhì)量型發(fā)展轉(zhuǎn)變。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國(guó)，完善立法體制，引入第三方評(píng)估。繼而，修改后的《立法法》以法律條文的形式將我國(guó)國(guó)家立法的評(píng)估制度確立下來，旨在提高立法的科學(xué)合理性、可操作性，增強(qiáng)立法質(zhì)量水準(zhǔn)，為法治中國(guó)建設(shè)提供更多“良法”。

一、 我國(guó)地方立法后評(píng)估概況

立法評(píng)估，根據(jù)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的不同，可以分為立法前評(píng)估和立法后評(píng)估；根據(jù)評(píng)估對(duì)象的不同，可以分為國(guó)家立法評(píng)估和地方立法評(píng)估。我國(guó)《立法法》第39、63條分別規(guī)定了法律案的立法前評(píng)估和法律的立法后評(píng)估。值得注意的是，我國(guó)法律體系除了法律、行政法規(guī)等國(guó)家立法外，還包括大量的地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章等地方層級(jí)的立法，相較于國(guó)家立法而言，地方立法在立法技術(shù)、質(zhì)量等各個(gè)方面均存在較大差距，是我國(guó)立法質(zhì)量評(píng)估的重點(diǎn)。

近年來，全國(guó)各地針對(duì)地方性立法后評(píng)估展開了積極的探索，但在評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)上各有側(cè)重，如2009年，甘肅省以立法條件目的、法制統(tǒng)一、制度設(shè)計(jì)和權(quán)力配置、地方特色、可操作性、技術(shù)規(guī)范、公眾參與以及法規(guī)的現(xiàn)實(shí)適應(yīng)性為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)《甘肅省實(shí)施<人民防空法>辦法》進(jìn)行評(píng)估；2010年《廣東流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》以法規(guī)的貫徹執(zhí)行情況、協(xié)調(diào)性、可操作性、立法技術(shù)、法規(guī)實(shí)施的成本收益為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估；2011年《湖北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》的評(píng)估重點(diǎn)是法規(guī)的合法性、合理性、可行性、可操作性及立法程序、立法技術(shù)、實(shí)施效果。

二、地方立法后評(píng)估概念、評(píng)估主體

（一）地方立法后評(píng)估概念界定

地方立法后評(píng)估，我國(guó)現(xiàn)行的立法實(shí)踐和理論中有不同的稱謂，如“立法效果評(píng)估”、“法律跟蹤問效評(píng)估”、“立法質(zhì)量評(píng)估”、“立法回頭看”等，但學(xué)界對(duì)立法后評(píng)估的內(nèi)涵已經(jīng)有了較統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和理解。如汪全勝認(rèn)為，立法后評(píng)估是在立法實(shí)施一定階段后進(jìn)行的評(píng)估，更多的從實(shí)施的效果來發(fā)現(xiàn)法律自身存在的問題，以判斷該法律法規(guī)是否有修改、完善甚至廢除的必要。候東徳指出，地方立法立法后評(píng)估是在地方性法規(guī)、地方性規(guī)章實(shí)施后，結(jié)合立法的目的、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求等，以一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)地方立法的質(zhì)量、實(shí)施績(jī)效、存在問題和影響因素等進(jìn)行跟蹤調(diào)查和分析評(píng)價(jià)。學(xué)者周旺生、陳偉斌也表達(dá)了類似觀點(diǎn)和看法。

（二）地方立法后評(píng)估的主體

關(guān)于地方立法后評(píng)估的主體，學(xué)界中存在不同的觀點(diǎn)。有學(xué)者認(rèn)為決定、主持、負(fù)責(zé)制定和落實(shí)評(píng)估方案，組織和開展各項(xiàng)評(píng)估工作的即為評(píng)估的主體 ；有學(xué)者提出，地方立法后評(píng)估的主體是指由誰對(duì)已生效實(shí)施一段時(shí)間的地方性立法的價(jià)值、效果、合法性等進(jìn)行評(píng)判并得出結(jié)論性報(bào)告或意見 ；另有學(xué)者認(rèn)為立法后評(píng)估主體是組織、實(shí)施、參與立法后評(píng)估的組織、團(tuán)體或個(gè)人。 這三種立法后評(píng)估主體概念，分別從不同的實(shí)踐認(rèn)知和理論視角論述評(píng)估主體的特征，各有側(cè)重點(diǎn)：第一個(gè)定義強(qiáng)調(diào)的是評(píng)估主體的作用，從決定、制定評(píng)估方案到落實(shí)方案的實(shí)施；第二個(gè)定義突出的是評(píng)估的內(nèi)容，對(duì)地方性立法的價(jià)值、實(shí)施效果等進(jìn)行評(píng)估的是評(píng)估主體；第三個(gè)定義同時(shí)關(guān)注評(píng)估的主體及其作用，相對(duì)具有全面性?？梢?，地方立法后評(píng)估主體還沒有一個(gè)清晰一致的概念，這也就進(jìn)一步導(dǎo)致評(píng)估主體分類的差異。

目前評(píng)估主體分類有“兩類型說” 、“三類型說” 、“四類型說” 等，筆者認(rèn)為，以上分類僅劃分范圍的不同，實(shí)質(zhì)上沒有差異，采取內(nèi)部評(píng)估主體和外部評(píng)估主體的劃分較為適宜。前者包括地方立法的制定、執(zhí)行機(jī)關(guān)及其內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)等；后者指除國(guó)家機(jī)關(guān)系統(tǒng)之外的組織、團(tuán)體、個(gè)人所進(jìn)行的地方立法后評(píng)估活動(dòng)，主要包括高校、科研機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利組織、社會(huì)公眾等。事實(shí)上，評(píng)估主體的確定關(guān)涉不同的價(jià)值取向，價(jià)值取向的背后隱含著不同的價(jià)值判斷、利益選擇，評(píng)估的側(cè)重點(diǎn)、運(yùn)行模式不同，從而對(duì)評(píng)估結(jié)論產(chǎn)生一定的影響。不可否認(rèn)的是，作為地方立法的制定或執(zhí)行主體，內(nèi)部評(píng)估主體對(duì)地方立法的宣貫落實(shí)有著更為全面、深刻的理解，便于掌握評(píng)估所需的第一手資料，能夠及時(shí)、迅速、有效地開展地方立法后評(píng)估活動(dòng)。但是，“任何人不能做自己案件的法官”，這其中也承擔(dān)著評(píng)估主體夾雜部門利益，夸大實(shí)施績(jī)效，“有選擇性”地評(píng)估等風(fēng)險(xiǎn)。相反，外部評(píng)估主體能做到公允客觀，卻可能缺乏一定的專業(yè)性、權(quán)威性。

三、地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系的確立原則

地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系是對(duì)地方立法后立法文本質(zhì)量、立法的經(jīng)濟(jì)影響、社會(huì)影響、文化影響等進(jìn)行評(píng)估所依據(jù)的通用標(biāo)準(zhǔn)體系，是地方立法后開展評(píng)估工作的重要基礎(chǔ)。實(shí)踐中各地評(píng)估采用的標(biāo)準(zhǔn)類型多樣，唯有明確評(píng)估指標(biāo)的確立原則才能在眾多的標(biāo)準(zhǔn)要素中選擇最能科學(xué)、客觀反映地方立法質(zhì)量的指標(biāo)。

（一） 全面性原則

地方立法后評(píng)估指標(biāo)的確立遵循全面性原則。立法是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，牽涉經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等的方方面面，對(duì)地方立法質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，應(yīng)盡可能地反映該地方立法后對(duì)社會(huì)生活、經(jīng)濟(jì)文化等帶來的各方面影響，這就對(duì)立法后評(píng)估指標(biāo)的確立提出了全面性的要求。但值得注意的是，地方立法一般可分為經(jīng)濟(jì)建設(shè)類、文化與社會(huì)事務(wù)類、民主法制和人大建設(shè)類，不同類型地方立法的實(shí)施效益存在差別。 因此，全面性原則并非要求囊括所有評(píng)估指標(biāo)，也不可能窮盡所有評(píng)估指標(biāo)，而是要求該指標(biāo)在最大限度內(nèi)全面、完整地評(píng)估地方立法的實(shí)施效益。

（二）靈活性原則

地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系建設(shè)的目的之一在于構(gòu)建一個(gè)能夠反復(fù)適用、可操作性強(qiáng)，最大限度地反映地方立法質(zhì)量的通用標(biāo)準(zhǔn)體系。因此該體系不應(yīng)當(dāng)是封閉、僵化的，評(píng)估指標(biāo)并非一成不變。在標(biāo)準(zhǔn)體系設(shè)計(jì)上，一方面要確保整個(gè)評(píng)估指標(biāo)體系的穩(wěn)定性、實(shí)用性，另一方面要求該體系兼具靈活、開放性。在具體的地方立法后評(píng)估活動(dòng)中，評(píng)估主體根據(jù)評(píng)估對(duì)象、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估方法等因素，可以針對(duì)部分可變指標(biāo)進(jìn)行取舍、修正和補(bǔ)充，突出該地方立法及評(píng)估結(jié)論的地方特色。

（三）可操作性原則

可操作性原則是對(duì)地方立法后評(píng)估指標(biāo)的確立提出了更高層次的要求，該原則與評(píng)估方法相關(guān)聯(lián)，同時(shí)內(nèi)含可行性。一般認(rèn)為，立法評(píng)估采用定性評(píng)估與定量評(píng)估相結(jié)合的方法，地方立法后評(píng)估重在評(píng)估立法實(shí)施效益，對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等產(chǎn)生的影響。但是，對(duì)上述事物進(jìn)行定量化分析存在一定的難度，不是所有的評(píng)估指標(biāo)都能量化，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，有些指標(biāo)不得不采用定性的方法進(jìn)行評(píng)估。這就要求指標(biāo)的選取考慮到地方立法后評(píng)估活動(dòng)開展的可行性，既要有定量化評(píng)估指標(biāo)，也要有定性化評(píng)估指標(biāo)。

四、地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系的構(gòu)造

目前，我國(guó)地方立法后評(píng)估仍處于有益探索階段，而公共管理學(xué)領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)估理論和實(shí)踐已相對(duì)成熟，傾向于采用維度、基本指標(biāo)、修正指標(biāo)等要素描述指標(biāo)體系的層級(jí)結(jié)構(gòu)。 參考公共部門績(jī)效評(píng)估模式，我國(guó)地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系可以采用子體系、一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)等要素構(gòu)成。

維度是評(píng)估范圍的基本界定，是地方立法后評(píng)估的基礎(chǔ)方向。筆者認(rèn)為，地方立法后評(píng)估的維度主要是兩個(gè)方面：地方立法自身的維度和地方立法對(duì)經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等影響維度，即地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系由立法質(zhì)量文本評(píng)估指標(biāo)子體系和立法實(shí)施效益評(píng)估指標(biāo)子體系構(gòu)成。

地方立法后評(píng)估指標(biāo)子體系下設(shè)定一級(jí)指標(biāo)、二級(jí)指標(biāo)，在情況復(fù)雜時(shí)還可設(shè)定三級(jí)指標(biāo)，反映立法質(zhì)量文本和立法實(shí)施效益情況。具體而言，一級(jí)指標(biāo)抽象概括，理論性較強(qiáng)，數(shù)量相對(duì)較少，一般適用于各類地方性立法，不宜發(fā)生大的變動(dòng)；二級(jí)指標(biāo)是對(duì)一級(jí)指標(biāo)的分解與修正，反映與地方立法關(guān)聯(lián)的各個(gè)具體要素，可以根據(jù)特定評(píng)估對(duì)象的特點(diǎn)加以改動(dòng)。

五、結(jié)語

正如“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，本文對(duì)于地方立法后評(píng)估指標(biāo)體系的建設(shè)僅是提供基本問題的梳理，尚存在諸多不足之處，有待評(píng)估實(shí)踐加之檢驗(yàn)和完善。

注釋：

席濤.立法評(píng)估：評(píng)估什么和如何評(píng)估（上）——以中國(guó)立法評(píng)估為例.政法論壇.2012（5）.

俞榮根.立法后評(píng)估：法律體系形成后的一項(xiàng)重要工作.西南政法大學(xué)學(xué)報(bào).2011（1）.

陳偉斌.地方立法評(píng)估的立法模式與制度構(gòu)建.法學(xué)雜志.2016（6）.

李沫、蔣建湘.立法后評(píng)估的實(shí)踐與反思——以長(zhǎng)沙市地方規(guī)章立法后評(píng)估為視角.中南大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.第18卷第6期.

汪全勝認(rèn)為，立法后評(píng)估主體可以從不同的角度而劃分成不同的類型。從評(píng)估機(jī)構(gòu)的地位上看，可以分為內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估。汪全勝.論立法后評(píng)估主體的建構(gòu).政法論壇.第28卷第5期.

王錫明認(rèn)為，立法后評(píng)估主體根據(jù)啟動(dòng)機(jī)制的不同，可以分為國(guó)家或政府主導(dǎo)型、社會(huì)主導(dǎo)型以及國(guó)家與社會(huì)聯(lián)動(dòng)型三種模式。王錫明.地方立法后評(píng)估程序研究.人大研究.2011（10）.

姜述弢認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)各地方的立法后評(píng)估中主要存在以下幾種類型的評(píng)估主體：一是由地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即地方人大作為地方立法后評(píng)估的主體；二是由行政機(jī)關(guān)即地方人民政府作為地方立法后評(píng)估的主體；三是由地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章的制定機(jī)關(guān)作為地方立法后評(píng)估主體；四是由獨(dú)立的第三方作為地方立法后評(píng)估的主體。姜述弢.地方立法后評(píng)估制度的法治化及對(duì)策.法學(xué)研究.2016（4）.

俞榮根.不同類型地方性法規(guī)立法后評(píng)估指標(biāo)體系研究.現(xiàn)代法學(xué).2013（5）.

卓越.公共部門績(jī)效評(píng)估初探.中國(guó)行政管理.2004（2）；卓越.公共部門績(jī)效評(píng)估.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社.2004.