PPP項(xiàng)目中政府向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司移交資產(chǎn)的方式研究

摘 要 采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）和改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）方式運(yùn)作的PPP項(xiàng)目中，政府向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)所有權(quán)具備國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的表面特征，是否應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式進(jìn)行？本文認(rèn)為，PPP項(xiàng)目中政府向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)所有權(quán)的本質(zhì)是履行行為，不是資產(chǎn)所有權(quán)的買(mǎi)賣(mài)，不屬于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為，因此不需在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式進(jìn)行。

關(guān)鍵詞 存量資產(chǎn) 移交 國(guó)有資產(chǎn) 轉(zhuǎn)讓 履約行為

作者簡(jiǎn)介：李香峰，江蘇鐘山明鏡律師事務(wù)所。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.154

一、問(wèn)題的提出

采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）和改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）方式運(yùn)作的PPP項(xiàng)目中，在社會(huì)資本或項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)、維護(hù)存量資產(chǎn)或增加改擴(kuò)建內(nèi)容之前，政府需要將存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，存量資產(chǎn)的移交是這類(lèi)PPP項(xiàng)目的重要環(huán)節(jié)，是這類(lèi)PPP項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)和移交的前提。PPP項(xiàng)目的范圍限定為政府承擔(dān)提供責(zé)任的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，政府轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司的存量資產(chǎn)屬于國(guó)有資產(chǎn)的范圍。

依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓除按照國(guó)家規(guī)定可以直接協(xié)議轉(zhuǎn)讓的以外，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所公開(kāi)進(jìn)行。受讓方為兩個(gè)以上的，轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)采用公開(kāi)競(jìng)價(jià)的交易方式。

雖然財(cái)金〔2014〕113號(hào)文將存量資產(chǎn)的移交定義為存量資產(chǎn)所有權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)窃赑PP實(shí)踐中，存量資產(chǎn)的移交也存在移交經(jīng)營(yíng)權(quán)（即所有權(quán)不轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑑H轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)的占有權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等）的情形。這里暫不討論轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的情形，在轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)所有權(quán)的PPP項(xiàng)目中，政府向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)的所有權(quán)，具備國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的表面特征，是否應(yīng)當(dāng)遵守《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，即是否應(yīng)當(dāng)在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式進(jìn)行呢？

二、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓

為規(guī)范國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑖?guó)家出臺(tái)了諸多法律法規(guī)，雖然《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》和《關(guān)于企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項(xiàng)的通知》都已廢止，但從《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的規(guī)定中可以看出，防止國(guó)有資產(chǎn)流失是國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)的核心目標(biāo)。所以，國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)遵循等價(jià)有償和公開(kāi)、公平、公正的原則，必須按照先資產(chǎn)評(píng)估后公開(kāi)競(jìng)價(jià)的程序進(jìn)行。之所以會(huì)出現(xiàn)或有的國(guó)有資產(chǎn)流失，是因?yàn)橐坏?guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給受讓方（其他單位或個(gè)人），該國(guó)有資產(chǎn)的屬性便發(fā)生了變化，資產(chǎn)便不再受原產(chǎn)權(quán)單位的監(jiān)督或控制，受讓方可以自由處分其受讓的國(guó)有資產(chǎn)。也就是說(shuō)，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的基本特征是國(guó)有資產(chǎn)的買(mǎi)賣(mài)，出讓方取得對(duì)價(jià)，受讓方取得資產(chǎn)的所有權(quán)，出讓方和受讓方完成資產(chǎn)買(mǎi)賣(mài)后，彼此便不存在其他的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

三、PPP項(xiàng)目中存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓

（一）受讓方

PPP項(xiàng)目中的社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人（但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國(guó)有企業(yè)），社會(huì)資本須通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)性方式依法選定，具體采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商、單一來(lái)源采購(gòu)；項(xiàng)目公司是依法選定的社會(huì)資本與政府出資代表（如有）出資設(shè)立的有限責(zé)任公司。在設(shè)立項(xiàng)目公司的PPP項(xiàng)目中，則政府向項(xiàng)目公司移交存量資產(chǎn)的所有權(quán)；在不設(shè)立項(xiàng)目公司的PPP項(xiàng)目中，則政府向社會(huì)資本移交存量資產(chǎn)的所有權(quán)。

（二）轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)的條件

采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）和改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）方式運(yùn)作的PPP項(xiàng)目中，政府向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)的所有權(quán)并不是孤立的環(huán)節(jié)，是與后續(xù)的運(yùn)營(yíng)和移交或者改建、運(yùn)營(yíng)和移交有機(jī)聯(lián)系在一起的。在PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段，獲得批復(fù)的項(xiàng)目實(shí)施方案便確定了PPP項(xiàng)目的運(yùn)作方式，即確定了存量資產(chǎn)的范圍、政府需要向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)的所有權(quán)、社會(huì)資本的選定方式、社會(huì)資本的資格條件、競(jìng)價(jià)點(diǎn)等；在PPP項(xiàng)目的采購(gòu)階段，資格預(yù)審文件和采購(gòu)文件確定了社會(huì)資本的選定條件和競(jìng)價(jià)辦法，同時(shí)附在采購(gòu)文件中的PPP項(xiàng)目合同也會(huì)明確政府向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)的條款。也就是說(shuō)，PPP項(xiàng)目中存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒉粫?huì)孤立的設(shè)定存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓條件，存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓條件與其他競(jìng)價(jià)點(diǎn)是有機(jī)結(jié)合在一起的。

（三）轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)的時(shí)間

采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）和改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）方式運(yùn)作的PPP項(xiàng)目中，政府向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)，發(fā)生在社會(huì)資本依法選定之后（如果成立項(xiàng)目公司，則在項(xiàng)目公司成立之后）。而且，在轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)之前，政府與社會(huì)資本或項(xiàng)目公司已經(jīng)簽署PPP項(xiàng)目合同。

（四）受讓存量資產(chǎn)后的義務(wù)

社會(huì)資本或項(xiàng)目公司受讓存量資產(chǎn)后，需要運(yùn)營(yíng)或者改建、運(yùn)營(yíng)存量資產(chǎn)，而且這一過(guò)程還受到政府的監(jiān)督，需接受政府對(duì)存量資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)或者改建、運(yùn)營(yíng)的績(jī)效考核。在項(xiàng)目合作期結(jié)束后，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司還須按照約定的移交標(biāo)準(zhǔn)，將存量資產(chǎn)或改建后的資產(chǎn)移交給政府。

四、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與PPP項(xiàng)目中的存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的區(qū)別

雖然《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓與PPP項(xiàng)目中存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)季哂袊?guó)有資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的表面特征，但是，兩者存在諸多區(qū)別：

（一）范圍不同

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓包含所有將國(guó)家對(duì)企業(yè)的出資所形成的權(quán)益轉(zhuǎn)移給其他單位或者個(gè)人的行為（按照國(guó)家規(guī)定無(wú)償劃轉(zhuǎn)國(guó)有資產(chǎn)的除外）；PPP項(xiàng)目中存量資產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓存在于采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）和改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）方式運(yùn)作的PPP項(xiàng)目中，而PPP項(xiàng)目的范圍限定為政府承擔(dān)提供責(zé)任的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)。

（二）受讓方不同

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中國(guó)有資產(chǎn)的受讓方可以是單位，也可以是個(gè)人，在轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)時(shí)，一般不會(huì)對(duì)受讓方設(shè)置資格條件；PPP項(xiàng)目中存量資產(chǎn)的受讓方是社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，社會(huì)資本須符合設(shè)定的資格條件，由政府采用競(jìng)爭(zhēng)性方式依法選定。

（三）轉(zhuǎn)讓條件不同

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中國(guó)有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓條件比較單一，即國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)格；PPP項(xiàng)目中存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)⒉粫?huì)孤立的設(shè)定存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓條件，存量資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓條件與其他競(jìng)價(jià)點(diǎn)是有機(jī)結(jié)合在一起的。而且，在部分PPP項(xiàng)目中，還存在存量資產(chǎn)無(wú)償移交的情形。

（四） 國(guó)有資產(chǎn)受讓后的區(qū)別

《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后，受讓方即取得資產(chǎn)的所有權(quán)，爾后受讓方可以自由處分受讓的資產(chǎn)；PPP項(xiàng)目中的存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓后，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司需要運(yùn)營(yíng)和移交或者改建、運(yùn)營(yíng)和移交存量資產(chǎn)，而且這一過(guò)程還受到政府的監(jiān)督，需接受政府對(duì)存量資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和移交或者改建、運(yùn)營(yíng)和移交的績(jī)效考核。

五、結(jié)論

通過(guò)上面的分析可以看出，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)举|(zhì)是資產(chǎn)所有權(quán)的買(mǎi)賣(mài)；而PPP項(xiàng)目中的存量資產(chǎn)所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓?zhuān)m然具備資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移的表面特征，但其本質(zhì)是履行行為（即履行PPP項(xiàng)目合同的約定），并不是資產(chǎn)所有權(quán)的買(mǎi)賣(mài)。

首先，在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，政府向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司移交存量資產(chǎn)所有權(quán)就已經(jīng)被設(shè)定，然后這也被設(shè)定為采購(gòu)條件明確在采購(gòu)文件之中，最后約定在政府與社會(huì)資本或項(xiàng)目公司簽署的PPP項(xiàng)目合同之中。也就是說(shuō)，政府向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司移交存量資產(chǎn)所有權(quán)是履行PPP項(xiàng)目合同的約定，這也是PPP項(xiàng)目得以運(yùn)行的前提。其次，社會(huì)資本或項(xiàng)目公司獲得存量資產(chǎn)的所有權(quán)后，并不能自由處分存量資產(chǎn)，除須運(yùn)營(yíng)或者改建、運(yùn)營(yíng)存量資產(chǎn)外，還受到政府的監(jiān)督和績(jī)效考核，最后，還要將存量資產(chǎn)移交給政府。這與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)的買(mǎi)賣(mài)存在著本質(zhì)區(qū)別。

綜上，筆者認(rèn)為，PPP項(xiàng)目中政府向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)所有權(quán)，不屬于《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定的國(guó)有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為，不需依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的相關(guān)規(guī)定，在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式進(jìn)行。退一步講，在已經(jīng)選定社會(huì)資本后，如果政府向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓存量資產(chǎn)還須在依法設(shè)立的產(chǎn)權(quán)交易場(chǎng)所采取公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式進(jìn)行的話(huà)，那么如何保證社會(huì)資本或項(xiàng)目公司一定能夠競(jìng)得？如果社會(huì)資本或項(xiàng)目公司未競(jìng)得，已經(jīng)完成的PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)如何處理？

所以，在采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交（TOT）和改建-運(yùn)營(yíng)-移交（ROT）方式運(yùn)作的PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本選定后，政府可以依據(jù)PPP項(xiàng)目合同的約定，直接向社會(huì)資本或項(xiàng)目公司移交存量資產(chǎn)所有權(quán)。