揚子江城市群建設(shè)的幾個重點問題

范朝禮 張道政 儲勝金

關(guān)于揚子江城市群的功能定位問題

揚子江城市群的提出，標(biāo)志著江蘇區(qū)域發(fā)展正實現(xiàn)著由區(qū)域板塊向功能板塊的格局性轉(zhuǎn)變。在明確其定位時，需重視三個視角。

揚子江城市群本身。從全球、全國、長三角、江蘇全省多個層面綜合考量，建議定位為：具有全球影響力的產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新中心和具有國際競爭力的先進(jìn)制造業(yè)基地，長江經(jīng)濟帶踐行新發(fā)展理念的先行區(qū)，長三角城市群中極具人文與水韻魅力的子群和北翼主引擎，全省經(jīng)濟的發(fā)動機和以創(chuàng)新為特質(zhì)的增長極。

與上海的關(guān)系。從20世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，到90年代開發(fā)區(qū)的蓬勃興起，再到新世紀(jì)以來創(chuàng)新型經(jīng)濟的興起，江蘇的發(fā)展都與上海的輻射密切相關(guān)。建議揚子江城市群與上海的關(guān)系更加突出“服務(wù)、融入、分工、承接”：全面服務(wù)上海，為上海提供物質(zhì)要素、腹地支撐、制造業(yè)服務(wù)需求和后花園服務(wù)供給；積極融入上海，強化“接軌上海就是接軌國際”的理念，促進(jìn)要素流動、市場協(xié)作和生態(tài)共保，并在空間布局、資源配置和制度創(chuàng)新中通力合作，利用上海建設(shè)“全球城市”這個大舞臺唱好江蘇戲；堅持錯位分工，產(chǎn)業(yè)上重點發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)新上瞄準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新，與上海建設(shè)國家科學(xué)中心形成拱衛(wèi)和互補格局；積極承接上海超大城市的非核心功能疏解。

與蘇北的關(guān)系。對正在醞釀中的“1+3”功能板塊中的“+”，不能簡單理解為地域的全覆蓋，而應(yīng)突出“1”即揚子江城市群這個發(fā)動機的作用，強調(diào)“1”輻射、帶動、支撐“3”的功能，使其基礎(chǔ)設(shè)施項目向北拓展，科技創(chuàng)新成果向北溢出，創(chuàng)新服務(wù)功能向北延伸，體制機制和公共服務(wù)向北覆蓋，引領(lǐng)和支持蘇北跳出窠臼，探索生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的路子。

關(guān)于整合創(chuàng)新資源增強主引擎動力的問題

創(chuàng)新能力決定著揚子江城市群的生命力，也是面臨的最主要、最緊迫任務(wù)?？偟膩砜?，城市群內(nèi)不缺創(chuàng)新資源，關(guān)鍵在于整合、優(yōu)化并促其發(fā)酵、質(zhì)變，使科教資源潛力顯化為第一生產(chǎn)力。

系統(tǒng)梳理創(chuàng)新優(yōu)勢資源。主要包括以下幾個方面：一是創(chuàng)新型企業(yè)，重點分析龍頭型、旗艦型創(chuàng)新企業(yè)的創(chuàng)新方向，科技型中小企業(yè)中的“獨角獸”數(shù)量和分布。二是高校、科研院所，分門別類梳理近年來有重大發(fā)明創(chuàng)造或創(chuàng)新成果的項目及其創(chuàng)新團(tuán)隊支撐江蘇產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等方面的貢獻(xiàn)度。三是創(chuàng)新人才，梳理城市群及相關(guān)各市人才的數(shù)量、結(jié)構(gòu)和類型，評估引進(jìn)頂尖人才、高端人才的實際效益。四是創(chuàng)新投入，包括政府及企業(yè)的投入總量和結(jié)構(gòu)、當(dāng)?shù)貏?chuàng)投基金項目及運轉(zhuǎn)情況。五是創(chuàng)新平臺，包括重點實驗室、大企業(yè)研發(fā)機構(gòu)、重大科技孵化器、科技公共技術(shù)服務(wù)平臺、各類眾創(chuàng)空間等數(shù)量，以及實際運行情況和創(chuàng)新績效。六是創(chuàng)新成果，重點考察有哪些重大創(chuàng)新成果，哪些領(lǐng)域可能取得重大突破，哪些新技術(shù)可能培育形成新的產(chǎn)業(yè)。七是科技金融，城市群內(nèi)備案創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)數(shù)量、規(guī)模、類型，以及科技金融服務(wù)平臺數(shù)、科技貸款總額、風(fēng)投基金數(shù)等。

共建共享開放創(chuàng)新服務(wù)平臺。首要的是發(fā)揮大平臺的支撐作用。一個是蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)。應(yīng)盡快建立和發(fā)布反映區(qū)域創(chuàng)新狀況的蘇南指數(shù)，使之成為集聚高端要素的風(fēng)向標(biāo)。省級層面可先做好規(guī)劃，引導(dǎo)各地明確戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點，建設(shè)好未來網(wǎng)絡(luò)試驗設(shè)施等重大平臺和納米等產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新中心。以市場化為手段，推進(jìn)國家技術(shù)轉(zhuǎn)移中心等跨地區(qū)綜合性服務(wù)平臺建設(shè)，推廣省技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易市場服務(wù)體系，盤活群內(nèi)技術(shù)創(chuàng)新資源。蘇南“9+1”國家級高新區(qū)，相關(guān)創(chuàng)新政策在不改變示范區(qū)規(guī)劃的情況下，可以探索推廣至南通、揚州、泰州三市高新區(qū)，形成一個更大范圍的創(chuàng)新平臺。另一個是江北新區(qū)。借鑒北京中關(guān)村、上海張江等建設(shè)經(jīng)驗，秉持“小政府、大社會”的理念，以服務(wù)對象需求為導(dǎo)向，大幅簡化政務(wù)服務(wù)，推動管理體制、外貿(mào)、金融、科技、人才等為主要內(nèi)容的改革創(chuàng)新，構(gòu)建與國際接軌的管理體制、運行體制和創(chuàng)新生態(tài)。同時，推動省產(chǎn)業(yè)技術(shù)研究院、省技術(shù)產(chǎn)權(quán)交易市場和企業(yè)、高校院所的研發(fā)機構(gòu)等各類創(chuàng)新平臺向公眾開放，建設(shè)開放性創(chuàng)新服務(wù)平臺。依托具有明顯優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)集群、國家級基地和企業(yè)創(chuàng)新平臺，組建一批跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的制造業(yè)創(chuàng)新中心，為各地特色產(chǎn)業(yè)提供研發(fā)服務(wù)和技術(shù)支撐。

打造特色創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群。揚子江城市群內(nèi)各地的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、創(chuàng)新資源各有優(yōu)勢，具有良好的條件，應(yīng)聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵技術(shù)，實施重大科技攻關(guān)，打造具有核心競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。著眼未來發(fā)展，加強產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同，堅持一個城市突出一到兩個特色創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建協(xié)作分工體系，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)整合性并購，促進(jìn)關(guān)聯(lián)企業(yè)整合、產(chǎn)業(yè)升級、結(jié)構(gòu)調(diào)整，合力做長做強新興產(chǎn)業(yè)鏈。比如，蘇州生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，泰州、連云港等地醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)也有良好基礎(chǔ)，應(yīng)充分互動起來，協(xié)同發(fā)展，形成高端生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)集群。南京的軟件信息服務(wù)業(yè)、無錫的物聯(lián)網(wǎng)、常州的石墨烯、南通的海工裝備、揚州的智能裝備制造、鎮(zhèn)江的航空航天等產(chǎn)業(yè)，都應(yīng)注重整合協(xié)作，以龍頭企業(yè)為主體，形成跨城市的產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群。目前，阿里巴巴、華為、中興等創(chuàng)新企業(yè)在城市群內(nèi)設(shè)有多個分中心，可移植原生企業(yè)的創(chuàng)新做法，在各地建設(shè)如華為小鎮(zhèn)等創(chuàng)新特色載體，依托創(chuàng)新企業(yè)培育移植新型創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)。

培育傳播多元開放創(chuàng)新文化。創(chuàng)新本質(zhì)上根植于文化?！八l(xiāng)澤國”的地理環(huán)境孕育了沿江地區(qū)“崇文重德”“智者樂水”“上善若水”的文化品性，同時也造成一些性格稟賦的缺陷，掣肘創(chuàng)新的發(fā)展。比如，沿江兩岸的江蘇人誠樸守信，卻又注重實用、保守求穩(wěn)；博學(xué)廣納，但過于隱忍謙讓，冒風(fēng)險、打頭陣的勁頭不足；內(nèi)斂務(wù)實，卻又各自為政，區(qū)域發(fā)展的不平衡加劇了沿江兩岸文化發(fā)展的落差和地域文化的“離心”傾向。鑒于此，建議實施創(chuàng)新文化建設(shè)工程，注意發(fā)現(xiàn)、培植和宣揚城市群內(nèi)自古至今的創(chuàng)新典型和成功范例，培植和弘揚代表時代前進(jìn)方向的創(chuàng)新文化。引導(dǎo)全社會淡化“官本位”觀念，強化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新意識，省市可聯(lián)手嘗試先在南京大學(xué)、東南大學(xué)等高校試點，將斯坦福大學(xué)倡導(dǎo)的“畢業(yè)了就去創(chuàng)業(yè)”的理念移植到大學(xué)校園。政府和校方出臺相關(guān)托底扶持政策，鼓勵支持試點高校畢業(yè)生首選走向市場，帶動全社會形成勇于創(chuàng)業(yè)、不懈創(chuàng)新、永不言敗的創(chuàng)新品格和社會氛圍。

關(guān)于培育揚子江城市群創(chuàng)新極的問題

創(chuàng)新活動從來不是平均分布，總是在一些重要的極點上率先發(fā)生。揚子江城市群建設(shè)，應(yīng)突出抓好上海、南京這東西兩端，增強創(chuàng)新極帶動效應(yīng)，推動城市群形成創(chuàng)新共同體。

一方面，挖掘南京資源稟賦優(yōu)勢，提升創(chuàng)新發(fā)展能級，成為由西向東輻射的創(chuàng)新極。南京有群內(nèi)其他城市不可比擬的創(chuàng)新資源、創(chuàng)新基礎(chǔ)和創(chuàng)新優(yōu)勢，應(yīng)引導(dǎo)周邊市縣與南京組團(tuán)發(fā)展，構(gòu)建“大都市—衛(wèi)星城”模式，著力把南京培育成城市群強磁極。一是充分發(fā)掘本地科研成果。建立校地合作對接工作聯(lián)席會議制度，共建大學(xué)科技園、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心、眾創(chuàng)空間（雙創(chuàng)基地）、科技孵化器等創(chuàng)新載體，推進(jìn)技術(shù)交易和本地重大產(chǎn)學(xué)研項目產(chǎn)業(yè)化。二是以南京為龍頭建立產(chǎn)業(yè)科技創(chuàng)新聯(lián)盟。南京應(yīng)拿出“群主”的姿態(tài)，帶頭取消不利于群內(nèi)外開展科技創(chuàng)新合作的壁壘性政策及其他限制，帶動群內(nèi)各市在公共平臺使用、創(chuàng)新資源流動、成果認(rèn)定評估及創(chuàng)投基金設(shè)立等方面，形成有效的科技創(chuàng)新協(xié)作機制。三是把南京建成國家科學(xué)中心。南京江寧的“金軸”區(qū)域集聚了40多所高校、8家省級以上重點實驗室、37家新型研發(fā)機構(gòu)及科技企業(yè)孵化器和一批企業(yè)總部，應(yīng)依托江寧未來網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)新研究院和未來網(wǎng)絡(luò)小鎮(zhèn)，整合高?？蒲性核膭?chuàng)新力量，積極向國家爭取，建設(shè)綜合性國家科學(xué)中心。此舉還可消解南京所承受的來自上海和合肥建設(shè)國家科學(xué)中心的雙重擠壓。四是提升國際合作研發(fā)水平。以原創(chuàng)性產(chǎn)業(yè)新技術(shù)研發(fā)為取向，支持駐寧研究型大學(xué)和科研機構(gòu)進(jìn)行國際前沿性技術(shù)研究，牽頭組織國際大科學(xué)計劃和大科學(xué)工程，建立市域緊缺人才清單，培育一批城市國際小區(qū)、國際學(xué)校、國際醫(yī)院等本土國際化載體，吸引海外人才和國際優(yōu)質(zhì)資源參與重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)科學(xué)研究。五是鼓勵周邊市縣與南京深度合作。目前，寧句合作進(jìn)程加快，但距離一體化以及兩地群眾的期盼還有很大差距，要切實加大力度，可考慮通過實行省直管縣，進(jìn)一步放開現(xiàn)有體制對句容的束縛，推動雙方實現(xiàn)更高層次和更廣領(lǐng)域的合作。省級層面應(yīng)在政策上做出安排，引導(dǎo)儀征等地積極參與江北新區(qū)發(fā)展。

另一方面，支持蘇州和南通深度融入上海發(fā)展，成為承接上海創(chuàng)新溢出的首選之地，以及由東向西傳遞上海輻射的中繼放大站。蘇州、南通是揚子江城市群的重要成員，又是城市群與上海實現(xiàn)融合發(fā)展的直接對接口。建議省里強化規(guī)劃引領(lǐng)和政策引導(dǎo)，支持蘇州、南通深度對接上海，放大上海對揚子江城市群的“真龍頭”作用。蘇州應(yīng)以發(fā)揮地緣、產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新等獨到優(yōu)勢，組織精銳力量，跟蹤上海建設(shè)全球科創(chuàng)中心的動態(tài)信息，瞄準(zhǔn)前沿高端領(lǐng)域，積極爭取在第一時間承擔(dān)和接應(yīng)上海的科技成果就近于蘇州轉(zhuǎn)化，打造自己的創(chuàng)新地標(biāo)。南通擁有相對開闊的腹地資源，具有承接上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的有利條件，應(yīng)按照上海孵化、南通轉(zhuǎn)化的思路，承接上?？萍既瞬刨Y源外溢，帶動本地產(chǎn)業(yè)能級，城市品質(zhì)、公共服務(wù)水平的全面提升。2018年4月，浙江同意嘉興設(shè)立浙江省全面接軌上海示范區(qū)?？紤]到發(fā)展?jié)摿涂臻g融合的可行性，建議借鑒雄安新區(qū)和浙江嘉興的建設(shè)思路與做法，可將南通通州灣設(shè)置為承接上海城市功能疏解的專門載體。

關(guān)于創(chuàng)新體制機制引領(lǐng)群內(nèi)城市跨江融合發(fā)展的問題

推動沿江兩岸城市跨江融合發(fā)展，是揚子江城市群建設(shè)的關(guān)鍵問題，需要新的制度設(shè)計加以保障。

構(gòu)建多元彈性管理協(xié)調(diào)機制。省級層面，建議明確由省長牽頭組成揚子江城市群協(xié)調(diào)小組，負(fù)責(zé)研究解決涉及城市群發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題和影響全局的階段性重要問題。城市群內(nèi)部，建立沿江八市城市聯(lián)盟，定期加強溝通協(xié)調(diào)，每年舉行一次高層峰會或揚子江城市群論壇。社會層面，設(shè)立企業(yè)家顧問委員會，在規(guī)劃制定、決策咨詢、戰(zhàn)略實施等方面充分聽取企業(yè)家的聲音，調(diào)動他們的積極性和參與度。

打造富于競爭力的低成本制度環(huán)境。下好行政審批制度改革“先手棋”，在揚子江城市群率先實行“不見面審批”模式，實現(xiàn)“3550”目標(biāo)。在城市群內(nèi)推進(jìn)集成改革，全省所有國家級和省級改革試點優(yōu)先在城市群里實施，進(jìn)一步激發(fā)市場活力，增強發(fā)展動力。抓住房價這個龍頭，從供需兩端發(fā)力，創(chuàng)新房地產(chǎn)調(diào)控機制，切實穩(wěn)住房價，以此降低商務(wù)成本、生活成本。

建立有利于創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的科技體制。改革高校評價體系，從省屬高校做起，增加對高校和教師創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實績的考核，提升高校對地方創(chuàng)新發(fā)展的貢獻(xiàn)率。開展專利權(quán)立法試點，支持重點高校院所開展科技成果“使用權(quán)、處置權(quán)、收益權(quán)”三權(quán)改革試點，賦予科技人員和研發(fā)團(tuán)隊更多自主權(quán)、收益權(quán)。實施柔性人才引進(jìn)機制，從工作、生活、學(xué)習(xí)、親屬安置、子女就學(xué)等方面出臺有吸引力的引才新舉措。大力發(fā)展科技金融，尤其應(yīng)注重吸引和培育天使基金、風(fēng)險投資等新型金融。

大力推行“綠色新政”。近期突出三項舉措：一是依據(jù)畝均產(chǎn)出推行資源稅改革，對產(chǎn)出效益好、能耗排污少的少收費，反之則多收費，倒逼企業(yè)切實提高資源利用效率。二是推進(jìn)生態(tài)補償機制改革，按照“誰保護(hù)誰得益、誰破壞誰受罰”的原則，探索開發(fā)地區(qū)、生態(tài)保護(hù)地區(qū)之間的生態(tài)補償制度，推進(jìn)排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)交易等制度建設(shè)。三是實置高于國家標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)環(huán)保門檻，設(shè)定禁止開發(fā)的岸線、地段，倒逼低效益、高能耗、高排放的企業(yè)退出。

探索建立跨區(qū)域治理新機制。在智慧、安全、共建、共享等方面先行先試，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供區(qū)域樣本。提高城市群智慧化建設(shè)和管理水平，加快完善人口、法人、信用、地理等基礎(chǔ)信息庫，建立覆蓋城市群的智慧民生服務(wù)平臺、政務(wù)服務(wù)平臺和社會管理平臺。建立食品安全、旅游安全、安全生產(chǎn)和災(zāi)害防治等保障體系，構(gòu)筑城市群治理的安全大網(wǎng)。從公交出行、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)社保做起，推進(jìn)公共服務(wù)一體化，構(gòu)建現(xiàn)代化生活圈。在揚子江城市群全面實施省直管縣體制，弱化設(shè)區(qū)市與下屬縣（市）的傳統(tǒng)行政捆束，為縣（市）松綁，促進(jìn)大都市與周邊衛(wèi)星城同城化發(fā)展。省級層面研究解決江陰—靖江工業(yè)園區(qū)發(fā)展的問題、障礙，進(jìn)一步理順共建園區(qū)的體制機制，釋放跨區(qū)域板塊合作的示范效應(yīng)。

創(chuàng)新城市群發(fā)展考核激勵機制。提高科研成果轉(zhuǎn)化、資源利用效率、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展情況等方面的考核權(quán)重，進(jìn)一步增強揚子江城市群的創(chuàng)新濃度和創(chuàng)新實效，蘇南國家自主創(chuàng)新示范區(qū)應(yīng)注重原創(chuàng)成果的考核。把各市推進(jìn)跨區(qū)域合作情況列入考核范疇，重點考核合作項目的質(zhì)量、數(shù)量、推進(jìn)情況，發(fā)揮考核的雙向激勵作用。

（作者單位：中共江蘇省委研究室）

責(zé)任編輯：戴群英