堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，扎實(shí)推進(jìn)采煤沉陷區(qū)綜合治理

文/潘國海 重慶市南桐釆煤沉陷區(qū)綜合治理項(xiàng)目指揮部 重慶 400800

煤礦產(chǎn)業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)的重要性產(chǎn)業(yè)，在對人民生活質(zhì)量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展均具有重要的影響。長期的煤礦開采工作，會(huì)對地區(qū)生態(tài)環(huán)境和人民生活造成明顯的影響，形成大面積的采煤沉陷區(qū)，導(dǎo)致居民房屋受損，飲水和耕地條件受到破壞，對地區(qū)農(nóng)民的根本利益造成巨大的損傷。煤礦沉陷區(qū)綜合治理工作中，將人民的利益與需求放在首位，利用現(xiàn)代化的治理理念與技術(shù)手段開展治理工作，是保證采煤沉陷區(qū)綜合治理效果的重要條件。

1、南桐采煤沉陷區(qū)受損農(nóng)房綜合治理項(xiàng)目概況

南桐采煤沉陷區(qū)位于重慶市南桐鎮(zhèn)，是在長期煤礦開采條件下造成的受損區(qū)域，當(dāng)?shù)卣?013年初成立采沉區(qū)綜合治理項(xiàng)目專門機(jī)構(gòu)并負(fù)責(zé)對受損區(qū)域采取安置與開發(fā)相結(jié)合建設(shè)模式，區(qū)域規(guī)劃用地面積250.52畝，建筑總面積30.94萬平方米，項(xiàng)目總投資金額約10.2億元。在對受損人民進(jìn)行安置的同時(shí)，發(fā)揮區(qū)域建設(shè)的商業(yè)發(fā)展模式。綜合治理項(xiàng)目除了對30.94萬平方米的房屋建筑主體結(jié)構(gòu)進(jìn)行建設(shè)外，還對交房范圍內(nèi)的道路、景觀等環(huán)境配套工程進(jìn)行建設(shè)，同時(shí)對水電氣公配設(shè)施、通訊設(shè)備、市政設(shè)施等相關(guān)設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，有力地保證了區(qū)域綜合治理的安置作用，為采煤沉陷區(qū)居民的生活提供了良好的保障。

圖一 南桐采煤沉陷區(qū)受損農(nóng)房綜合治理項(xiàng)目集中遷建規(guī)劃圖

2、當(dāng)下采煤沉陷區(qū)綜合治理中出現(xiàn)的問題及原因

王立波[1]在研究中指出采煤沉陷區(qū)綜合治理狀況，根據(jù)地區(qū)環(huán)境的不同會(huì)產(chǎn)生不同的問題，針對性地區(qū)實(shí)際進(jìn)行針對性的分析研究，才能夠制定科學(xué)合理的治理對策。在采煤沉陷區(qū)綜合治理工作中，治理項(xiàng)目進(jìn)展緩慢、生態(tài)重建進(jìn)度遲緩、對社會(huì)因素及人民根本利益的關(guān)注不足等均是采煤沉陷區(qū)綜合治理中存在的主要問題。從項(xiàng)目進(jìn)展情況來看，由于項(xiàng)目的延期實(shí)施，不僅造成了受損的居民無法全部得到安置，同時(shí)也導(dǎo)致土地的利用受到了限制，究其根本原因，其主要可以總結(jié)為三方面：第一是由于受到了沉陷區(qū)農(nóng)民長期居而平靜，勞有獲的傳統(tǒng)因素的影響，導(dǎo)致采煤沉陷區(qū)的治理工作開展受到了影響；第二是由于動(dòng)遷艱難，部分沉陷區(qū)內(nèi)的“釘子戶”由于不配合工作而導(dǎo)致工程無法征程開工；第三是由于資金不足，以人為本發(fā)展理念不充分，讓貨幣補(bǔ)償安置占重頭，配套政策措施跟進(jìn)滯后，導(dǎo)致受損農(nóng)民無法生活保障，其主要與綜合治理的總投資金額等存在一定的相關(guān)性。王強(qiáng)[2]在研究中指出，從生態(tài)重建角度來看，其主要是因?yàn)樗亮魇?yán)重，受到人類日?；顒?dòng)的影響，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境受到了影響，生態(tài)平衡被破壞，過度的水土流失現(xiàn)象會(huì)造成已經(jīng)固定的農(nóng)田地重新流動(dòng)，形成局部治理工作難以開展的干旱坡地。同時(shí)，管理體制不順以及治理規(guī)模限制等也將導(dǎo)致采煤沉陷區(qū)的綜合治理工作開展受到阻礙，從而誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定因素。

3、優(yōu)化采煤沉陷區(qū)綜合治理的途徑

3.1 合理整合資源，為治理工作提供資金基礎(chǔ)

王宏[3]認(rèn)為，資金支持作為采煤沉陷區(qū)綜合治理工作有效開展的先決條件，只有解決資金問題，才能為綜合治理工作的開展奠定良好的基礎(chǔ)。在此過程中，應(yīng)當(dāng)以資源的優(yōu)化和整合為基本原則，在因地制宜的基礎(chǔ)上尋求一種新型的綜合治理模式，積極推進(jìn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及群眾住房保障等方式實(shí)現(xiàn)對采煤沉陷區(qū)發(fā)展制約問題的有效解決。同時(shí)，實(shí)現(xiàn)對政策的有效整合，以改革和創(chuàng)新為基本動(dòng)力，發(fā)揮出各個(gè)城市內(nèi)的綜合改革試點(diǎn)價(jià)值，在政策配套組和的作用下為綜合治理工作的開展提供有效的制度保障，或開展更多的更長周期貸款或綠色債券等優(yōu)惠政策，為治理工作的開展提供穩(wěn)定的資金支持和保障。

王飛等[4]在研究中表示，采煤沉陷區(qū)綜合治理中，工程期限與進(jìn)度是影響綜合治理工作成效的重要因素，強(qiáng)化對不同環(huán)節(jié)及資源的調(diào)度規(guī)劃，是保證工程實(shí)施進(jìn)程的重要條件，也是保證工程資金應(yīng)用效率的重要基礎(chǔ)。針對綜合治理工程周期短、時(shí)間緊、任務(wù)重的實(shí)際情況，在工程施工招標(biāo)時(shí)，要靈活地采取多標(biāo)段平行發(fā)包的模式，強(qiáng)化對工程進(jìn)度的保障作用。而針對施工單位較多的管理困境，要從監(jiān)督、審計(jì)工作著手，強(qiáng)化對工程施工的全程化監(jiān)督管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程施工中的問題，并提出專業(yè)性的處理建議，保證工程的有序、規(guī)范實(shí)施，提升工程項(xiàng)目投資資金的利用率。研究還指出，綜合治理的資金保障工作，需要在國家財(cái)政投資的基礎(chǔ)上，施行政府投資與商業(yè)綜合投資相結(jié)合的模式，引入社會(huì)資本參與建設(shè)，打破傳統(tǒng)的區(qū)域型治理模式，通過對資源的統(tǒng)籌分析規(guī)劃，實(shí)施集中安置房與商業(yè)綜合體相結(jié)合的模式，既能夠解決資金不足的問題，又能夠保證安置工作的有效實(shí)施。

3.2 強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效解決民生問題

劉斌等研究表明[5]基礎(chǔ)設(shè)施是影響采煤沉陷區(qū)綜合治理水平的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)事先對交通、水利以及教育等的綜合統(tǒng)籌，尤其是對于對采煤沉陷區(qū)治理資金瓶頸的制約因素，可以在國家政府部門的積極引導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)政府投資與商業(yè)模式的有效結(jié)合，積極解決采煤沉陷區(qū)居民的用水難等民生問題，加強(qiáng)對于民生設(shè)施有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，解決沉陷區(qū)內(nèi)的人畜飲水問題。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對居民的住房保障，通過對煤礦棚戶區(qū)的改造。

姜富華等研究指出[6]，在采煤沉陷區(qū)綜合治理中堅(jiān)持以人為本的治理思路和以人民為中心規(guī)劃理念，從政策待遇到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面讓安置居民體會(huì)到真正的滿足與幸福，是保證綜合治理工作成效的思想條件。在綜合治理中應(yīng)緊緊圍繞安置戶住得穩(wěn)、生活穩(wěn)的中心思想。同時(shí)結(jié)合地區(qū)發(fā)展實(shí)際以及拆遷戶的生活與發(fā)展需求，在地區(qū)治理規(guī)劃中將地區(qū)特色與拆遷戶再就業(yè)相結(jié)合，保證治理工作更大的民生效果。通過集中建房安置與商業(yè)用房開發(fā)相結(jié)合的治理模式，將商業(yè)門面集中設(shè)計(jì)管理，為安置戶開辦微型企業(yè)奠定基礎(chǔ)，進(jìn)而形成安置、經(jīng)商一體化的治理模式，為農(nóng)民轉(zhuǎn)行與就業(yè)提供保證。在治理規(guī)劃中，除了對基礎(chǔ)住房問題進(jìn)行保證外，還要在規(guī)劃中對醫(yī)養(yǎng)配套設(shè)施和讀報(bào)廳、文化交流平臺(tái)、書法藝術(shù)平臺(tái)、中國孝悌文化平臺(tái)等公共設(shè)施進(jìn)行配套設(shè)計(jì)規(guī)劃，保證安置居民的生活質(zhì)量。同時(shí)，在政府職能及福利政策等方面，政府職能部門要加大與社會(huì)力量的溝通聯(lián)系力度，通過具有實(shí)效性的政府開放政策為農(nóng)民謀求福利。例如，針對綜合治理區(qū)域的土地產(chǎn)權(quán)問題，政府應(yīng)推行土地產(chǎn)權(quán)制度改革政策，將拆遷戶原產(chǎn)權(quán)直接轉(zhuǎn)程換證，不實(shí)施二次征稅制度，讓農(nóng)民真正享受到開放政策的成效。

3.3 增強(qiáng)綜合治理工作的環(huán)保性與效率性

姚宜梅研究指出[7]生態(tài)優(yōu)勢作為目前國家發(fā)展的主要方向，在對采煤沉陷區(qū)進(jìn)行綜合治理的過程中，也應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)綜合治理工作的環(huán)保性和效率性，為采煤沉陷區(qū)的居民提供良好的生態(tài)環(huán)境，積極開展礦山的環(huán)境恢復(fù)和治理工作。比如可以通過開展農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾的政策，為采煤沉陷區(qū)單獨(dú)給予農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)，將相關(guān)的收益資金全部用于采煤沉陷區(qū)的綜合治理當(dāng)中。在此過程中，應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)發(fā)展為基本理念，將生態(tài)環(huán)境的保護(hù)作為治理的核心思想，建立以人民為中心的綜合治理模式。

劉四平[8]在研究中指出，采煤沉陷區(qū)綜合治理的生態(tài)環(huán)保性要從工程投資、設(shè)計(jì)、施工及評價(jià)幾個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)行針對性的調(diào)控管理。在工程環(huán)保設(shè)施投資方面，應(yīng)從水質(zhì)保護(hù)、空氣質(zhì)量保護(hù)、噪聲防護(hù)、人群健康保護(hù)、環(huán)境保護(hù)監(jiān)測監(jiān)理等幾個(gè)方面著手，堅(jiān)持“誰開支、誰治理”，“邊建設(shè)、邊治理”的原則。在工程設(shè)計(jì)階段，應(yīng)對工程區(qū)域的自然環(huán)境資源進(jìn)行綜合調(diào)研分析，將自然因素與社會(huì)因素相結(jié)合進(jìn)行綜合分析。在土地資源方面，對工程所在地的地質(zhì)、地形進(jìn)行細(xì)致的調(diào)研分析，根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況，通過技術(shù)手段與工程管理措施，盡量減少對土地資源的占用，節(jié)省土地資源。同時(shí)調(diào)研工程所在地的水資源分布狀況，保證居民水資源的完整性，避免破壞水域功能。在治理施工過程中，要從植被保護(hù)、水土流失防控及文物古跡保護(hù)幾個(gè)方面保證治理工作的環(huán)保性。工程施工中應(yīng)盡量減少植被破壞的面積，在不得已破壞后，要迅速實(shí)施植樹種草等植被恢復(fù)工作；針對高山丘陵地區(qū)工程施工可能引發(fā)的水土流失狀況，應(yīng)注意實(shí)施加固、草木等防護(hù)措施，避免由于工程施工導(dǎo)致水土流失現(xiàn)象的發(fā)生；在工程施工中若發(fā)現(xiàn)、化石等具有文物價(jià)值的物品，應(yīng)及時(shí)向相關(guān)部門上報(bào)，并做好文物保護(hù)措施。另外，還要注重做好工程施工的環(huán)保評價(jià)工作，在工程施工前期，由專業(yè)的評價(jià)機(jī)構(gòu)對工程施工的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益及環(huán)保效益進(jìn)行綜合評估，保證工程建設(shè)的環(huán)境可行性。

3.4 創(chuàng)建專業(yè)治理隊(duì)伍，強(qiáng)化對治理項(xiàng)目的監(jiān)督管控力度

潘毅琴[9]在研究中指出，采煤沉陷區(qū)綜合治理工作的有效實(shí)施，需要專業(yè)能力與綜合素質(zhì)有所保障的專業(yè)人才來進(jìn)行引導(dǎo)，保證綜合治理團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性與責(zé)任性。綜合治理工作團(tuán)隊(duì)的創(chuàng)建需要綜合考量人才的專業(yè)技能與事業(yè)心等綜合素質(zhì)，既要求治理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)過關(guān)，又要能夠自覺遵守相關(guān)法律法規(guī)，并且能夠堅(jiān)持以人為本、以人民為中心的工作理念。在此基礎(chǔ)上，才能夠?qū)C合治理的制度規(guī)范、工作流程以及部門協(xié)調(diào)工作，進(jìn)行合理有效的管控，保證工程的有序、穩(wěn)定實(shí)施。同時(shí)，綜合治理管理團(tuán)隊(duì)的創(chuàng)建，要保證工程財(cái)務(wù)、規(guī)劃、建設(shè)和日常運(yùn)行等多個(gè)方面的工作，分工協(xié)作地保證工程組織機(jī)構(gòu)的完整性。另外，綜合治理管理團(tuán)隊(duì)還要具備綜合調(diào)研分析的能力，能夠針對其他地區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行科學(xué)分析，保證治理方案的科學(xué)性與完整性。

陳偉[10]在其研究中指出，強(qiáng)化治理工程的全過程監(jiān)督管控工作，是保證工程實(shí)效性，避免治理工作后期出現(xiàn)滯后現(xiàn)象的重要條件。政府及相關(guān)職能部門要建立專業(yè)的項(xiàng)目監(jiān)督管控體系，由專業(yè)人員對工程施工建設(shè)進(jìn)行審計(jì)與監(jiān)督，保證各項(xiàng)工序穩(wěn)定運(yùn)行，工程各方職責(zé)清晰。審計(jì)監(jiān)督部門對工程實(shí)施進(jìn)行全過程的實(shí)時(shí)跟蹤審計(jì)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的問題，避免工程各方推諉等行為造成管理工作混亂，影響工程的實(shí)施。以南桐采煤沉陷區(qū)受損農(nóng)房綜合治理項(xiàng)目為例，工程施工中南北大道排水管網(wǎng)因多次因暴雨發(fā)生阻塞，問題發(fā)生后已經(jīng)明確由原施工單位負(fù)責(zé)進(jìn)行清渣疏通，但建設(shè)單位現(xiàn)場代表不能夠合理規(guī)劃施工現(xiàn)場行為，導(dǎo)致施工方工作受到阻滯。在工程審計(jì)監(jiān)督人員發(fā)現(xiàn)這一現(xiàn)象后，及時(shí)將問題上報(bào)到工程建設(shè)單位，及時(shí)處理了施工現(xiàn)場管理混亂的問題，保證了工程施工的順利性。治理工程監(jiān)督審計(jì)部門工作的有效實(shí)施，是有效杜絕施工不良行為，督促參建各方履行職責(zé)的重要保障，對促進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)范管理具有積極的意義。

結(jié)論：

綜上所述，采煤沉陷區(qū)的產(chǎn)生，是由于地下大面積踩空后巖土內(nèi)部機(jī)制與地表形態(tài)造成破壞引起的，對采煤沉陷區(qū)進(jìn)行綜合治理時(shí)對建設(shè)選址、技術(shù)水平進(jìn)行保證，是保證綜合治理效果的重要條件。通過本文對采煤沉陷區(qū)綜合治理問題和對策的文獻(xiàn)研究和分析，發(fā)現(xiàn)通過采取合理整合資源、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增強(qiáng)綜合治理工作的環(huán)保性與效率性、加強(qiáng)治理隊(duì)伍的專業(yè)性等方式，能夠?qū)Σ擅撼料輩^(qū)綜合治理的質(zhì)量進(jìn)行保障，在治理工作中實(shí)現(xiàn)以人民為中心的理念，促進(jìn)人民生活發(fā)展與資源配置的長效結(jié)合。