公共性表達(dá)：政策議程構(gòu)建中的媒介參與※

●李有學(xué)

從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會，追求“公共性”價值是人類發(fā)展的根本目標(biāo)之一，尤其現(xiàn)代社會條件下，當(dāng)民主成為現(xiàn)代工業(yè)文明的價值符號主宰世界，公共利益至上也成為各國政府進(jìn)行國家治理的核心價值。站在公眾的、公共利益的角度思考問題，開展公共行動已經(jīng)成為一種世界性共識。

一、公共性：媒介參與政策議程構(gòu)建的本真內(nèi)涵

公共政策和大眾傳媒已經(jīng)是現(xiàn)代社會生活中無法繞開的兩個概念，兩者都具有的“公共性”特質(zhì)既完成了社會公共生活的現(xiàn)實(shí)建構(gòu)，也實(shí)現(xiàn)了兩者之間的機(jī)制聯(lián)合，尤其在個體原子化、群體利益不斷分化的現(xiàn)代社會，公共政策與大眾傳媒作為現(xiàn)代化的社會治理機(jī)制擔(dān)負(fù)起更重要的政治的、社會的功能，兩者之間的關(guān)系也越來越密切。公共政策是規(guī)范、塑造和組織社會生活的基本的公共規(guī)則?！肮残浴笔瞧浔举|(zhì)特征，這一特征表明公共政策的合法性基礎(chǔ)在于公共利益的實(shí)現(xiàn)與公眾的同意，因此，公民參與公共政策的制定具有天然的正當(dāng)性。不過在民眾實(shí)質(zhì)上處于無組織的狀態(tài)下，公民參與必須尋找到可替代性的參與渠道和機(jī)制，大眾傳媒作為現(xiàn)代社會的有組織的參與平臺，已經(jīng)成為公民參與的最直接和最有效的參與渠道與參與機(jī)制。在這樣的作用機(jī)制下，民眾可以運(yùn)用媒介話語自由表達(dá)自身的愿望和利益需求，以此影響公共決策，獲得自身利益的實(shí)現(xiàn)。

大眾傳媒自身的“公共性”屬性源自于大眾媒介的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，其為社會公眾提供開放性信息，不拒絕任何人，具有明顯的非排他性。其主要功能在于滿足公眾對外界的知識需求，這種知識需求在大眾媒介那里不存在過渡的消費(fèi)競爭性，是任何人都可以獲取的知識信息。這種非排他性和非競爭性的本質(zhì)在公共選擇理論的考察下，符合公共產(chǎn)品的基本概念和兩個基本條件。因此，“從大眾傳媒的發(fā)展歷史而言傳媒組織是一個公共性的傳播組織，傳媒首先作為一種帶有公共服務(wù)性質(zhì)的產(chǎn)品存在，而且提供公共產(chǎn)品又是其登上歷史舞臺的原始動因。因此可以說，無論在何種社會制度下，實(shí)行何種傳媒體制，對傳媒業(yè)具有公共性的認(rèn)識是一致的?！盵1]

大眾傳媒和公共政策的“公共性”不是抽象的公共性，而是現(xiàn)實(shí)的公共性，是公眾在社會公共生活中能夠切實(shí)體驗(yàn)和感知的，這種“真切感知”或“切實(shí)體驗(yàn)”最明顯的聚集在“公共利益”方面，“公共性”是與公共利益相關(guān)的建制或活動，意味著公眾的公共利益和需求的實(shí)現(xiàn)，同時也意味著任何具有此性質(zhì)的事物必須接受公眾的批判或認(rèn)同才具有合法性，而合法性則是獲取社會公共影響力的權(quán)力基礎(chǔ)。當(dāng)公共政策與大眾傳媒共同具有的“公共性”本質(zhì)在社會公眾的利益與需求那里得到匯聚的時候，意味著社會的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型，以大眾傳媒為中介，國家——傳媒——公眾型構(gòu)了一種新的社會結(jié)構(gòu)，這種社會結(jié)構(gòu)正是哈貝馬斯意義上的“公共領(lǐng)域”[2]。在這樣的公共空間中，傳媒被認(rèn)為是公眾理性的核心載體，是客觀、公正、中立的“信息代理人”或者“社會觀察者”，是代表公共輿論的社會政治力量，這樣的“媒體應(yīng)該把自己理解為一個開明公眾集體所委托的代理人；這個公眾集體的學(xué)習(xí)愿望和批判能力，是傳媒同時既當(dāng)作預(yù)設(shè)、也提出要求、并予以強(qiáng)化的東西；像司法部門一樣，它們應(yīng)該公平地接受公眾的關(guān)切和提議，并根據(jù)這些提議和建議把政治議程置于合法化強(qiáng)制和被強(qiáng)化了的批判之下?！盵3]顯然，大眾傳媒的“公共性”賦予其本身更多的民主功能，一方面，大眾傳媒成為社會內(nèi)部產(chǎn)生的公眾代言人，成為一種公共空間的社會表達(dá)機(jī)制與渠道；另一方面，公共政策的“公共性”需要獲得更多的合法性認(rèn)同，公共政策是政府主導(dǎo)產(chǎn)生的公共產(chǎn)品，而社會公眾是這種公共產(chǎn)品的服務(wù)對象。這樣，角色與功能的轉(zhuǎn)換與賦予就構(gòu)成大眾傳媒積極參與公共決策，促進(jìn)公共政策滿足和實(shí)現(xiàn)公共利益的社會性依據(jù)與基礎(chǔ)。

“公共性”作為媒介參與公共政策構(gòu)建的邏輯內(nèi)核與邏輯起點(diǎn)，表現(xiàn)在兩個層面即政治的社會化和社會的政治化。第一，政治的社會化。通常情況下，政治是相對封閉的，政府按照自身的管理邏輯和政治邏輯運(yùn)行，普羅大眾直接參與國家政治的時間和數(shù)量都比較少，政治成為遠(yuǎn)離社會公眾的“行政黑箱”，而政府決策又在事實(shí)上直接影響著社會公眾，政府與公眾之間的溝通和聯(lián)系需要一個穩(wěn)固、有效、持續(xù)的公共橋梁和聯(lián)系平臺。除了政府自身的政治取向的宣傳平臺外，社會取向的大眾媒體為公共政策的宣傳與散播搭建了平臺，為政府政治和公共政策的社會化提供了有效的渠道。大眾媒介能夠?qū)⒄疀Q策信息及時、全面而準(zhǔn)確的傳播到社會角落，只要是媒介觸及的地方，都能夠完成政府的公共政策宣傳，政策的背景、目的、條件、內(nèi)容、時間等內(nèi)容能夠傳遞給社會公眾，讓公眾在短時間內(nèi)知道政治生活的發(fā)展變化，進(jìn)而影響公民對國家政治的態(tài)度與行動。在這樣的傳播過程中，大眾媒介成為公共政策的有力工具，具有了公共政策的告知、宣傳、溝通功能，實(shí)現(xiàn)了政治社會化的效果。第二，社會的政治化。在總體性社會期間，國家通過單位體制涵化了社會整體，整個社會處于政治化的單一控制狀態(tài)，大眾媒體受到國家的直接控制，社會政治化是國家制度賦予大眾媒體的基本功能之一。大眾媒體作為國家的“喉舌”，安全按照國家的行政命令開展政策宣教，成為意識形態(tài)教育的工具，有效的塑造了公民政治意識、政治觀念和政治態(tài)度。改革開放以后，大眾媒體開始脫離政府的完全掌控，成為市場的主體之一，其“大眾化”的社會取向更加明顯。不過作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，大眾媒體依然是社會政治化的機(jī)制之一，通過大眾媒體對公共政策的宣傳和告知，在國家與社會之間搭建了進(jìn)行政治溝通的交流平臺，成為社會公眾的“意見市場”和“公共論壇”，民眾也在這樣的交流與溝通中被引導(dǎo)進(jìn)入公共政策的間接政治參與過程中，進(jìn)而培養(yǎng)了公民的政治關(guān)注度、政策敏感度、政治參與度等政治意識。當(dāng)全體社會成員開始有意識的關(guān)注和參與公共政策過程，此時的公共領(lǐng)域也就自然形成，社會公眾的政治成熟度也必然提升，這其中大眾媒體為社會的政治化水平的提高提供了不可或缺的社會化溝通機(jī)制和市場化交流載體。

二、公共性表達(dá)：政策議程構(gòu)建中的媒介參與

所謂政策議程是“將政策問題納入政治或政策機(jī)構(gòu)的行動計(jì)劃的過程，它提供了一條政策問題進(jìn)入政策過程的渠道和一些需要給予考慮的事項(xiàng)?！盵4]被政府感知到并認(rèn)為應(yīng)該采取行動解決的社會問題就轉(zhuǎn)變?yōu)檎邌栴}，而將一個政策問題提至政府機(jī)構(gòu)的議程之上是解決這一問題的關(guān)鍵一步，只有將政策問題納入政策議程，才能開啟“政策之窗”。政策議程的建構(gòu)有很多種途徑和方式，從簡化的角度而言，政策議程存在于政府自身的要求、社會公眾的需求、大眾媒體的追求中，這樣就形成了政府議程、公眾議程和傳媒議程三種基本的形式。政府議程是政府根據(jù)自身的理念和考量生發(fā)的，公眾議程是社會公眾根據(jù)自身的利益和需求提請政府關(guān)注并建構(gòu)形成的，傳媒議程是大眾媒體從社會問題出發(fā)通過自身的持續(xù)建構(gòu)促使政府形成的。這樣，政府議程具有內(nèi)輸入的議程建構(gòu)特點(diǎn)，而公眾議程和傳媒議程則是外輸入的議程建構(gòu)，按照三者的不同排列順序，可以形成三種基本的政策議程建構(gòu)模式。從“問題之網(wǎng)”到“政策之窗”，大眾媒介在三種議程模式中都扮演著重要角色，完成了公共性表達(dá)的公共功能（如表）。

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1.政府議程——媒介議程——公眾議程

政策是政府對社會價值做出的權(quán)威性的分配，政府決定著公共政策的價值、標(biāo)準(zhǔn)、條款等內(nèi)容，這是政府議程生產(chǎn)任何公共政策的必經(jīng)之路。以政府議程為開端的政策議程建構(gòu)模式強(qiáng)調(diào)政府的核心作用與權(quán)威價值，政府決定政策問題、政策過程和解決方案。經(jīng)過政府議程所設(shè)置的公共政策無論在專制體制還是民主體制下都必須被引導(dǎo)擴(kuò)散至社會公眾群眾中，成為公眾接受的規(guī)則或者得到社會認(rèn)同才能保證政策的順利執(zhí)行，而媒介在此過程中也獲得了彰顯其效用的機(jī)會。

此時的媒介議程主要是對政府的迎合或配合，事實(shí)上也就是大眾媒體對政府議程的整體性妥協(xié)，以此獲取決策主體和主流價值的認(rèn)可，成為強(qiáng)化主流觀念的權(quán)威載體。大眾媒體按照“和諧統(tǒng)一”的原則宣傳公共政策，將政府議程延伸至社會公眾群體，宣傳或告知公眾有關(guān)政策的標(biāo)準(zhǔn)、條款、范圍等內(nèi)容，進(jìn)而引起相關(guān)利益者的關(guān)注、討論和評判。很多時候大眾媒體會參與其中，以中立的形式完成對主流價值和政策內(nèi)容的傾向性評判，以此謀求主導(dǎo)性的話語地位。在我國改革開放之前的大眾媒體基本上是處于這樣的一種工具狀態(tài)，其主要是作為政府議程的宣教機(jī)制面向社會公眾發(fā)揮作用的，因此其宣教功能明顯強(qiáng)于批判功能，不過卻也在事實(shí)上建構(gòu)了社會公眾的整體的價值觀念。

在此建構(gòu)模式中，媒介議程的另一個功能是配合政府議程，為政府公共政策的制定激發(fā)和吸納民意、民愿和民智，為政策的制定和調(diào)整提供公眾價值。當(dāng)政府議程被媒體作為新聞事件呈示給社會公眾時，必將引起社會各個層面的熱烈討論、爭論甚至非議，各種各樣的觀點(diǎn)、思想都會以不同的形式呈現(xiàn)出來。這樣媒體在事實(shí)上完成了對公眾參與的成功引導(dǎo)和公眾話語的成功激發(fā)，這種互動過程顯然有利于政府對公共政策的重新審視和修正，自然也有利于獲得社會的廣泛認(rèn)同與支持。

2.媒介議程——公眾議程——政府議程

在現(xiàn)代社會，媒介本身就是作為民主社會的主體之一存在，承擔(dān)社會責(zé)任、建構(gòu)政策議題本身就是媒體獲得公共權(quán)威和社會影響力的路徑。以媒體議程為開端的政策議程建構(gòu)模式強(qiáng)調(diào)媒體的議程設(shè)置功能和社會價值建構(gòu)功能，這是一種媒體主動出擊建構(gòu)政策議題的模式?！霸谡咧贫ㄟ^程中，媒體的權(quán)力體現(xiàn)在‘制造’問題，并將這些問題進(jìn)行裝扮，使之變成‘危機(jī)’問題，使人們開始關(guān)注并討論這些問題，最終迫使政府官員不得不采取措施解決這些問題。”[5]大眾媒體一旦發(fā)現(xiàn)某個值得深度挖掘的社會問題，就會緊緊盯住不放，不斷的投入力量，不遺余力的連續(xù)報(bào)道這一社會問題，進(jìn)而獲得更多的關(guān)注和重視，使社會問題成為公共焦點(diǎn)問題，促進(jìn)媒體議程成為公眾議程。

議程設(shè)置理論表明媒體具有影響、引導(dǎo)和建構(gòu)公眾議程的功能，所謂“大眾媒介在教導(dǎo)我們怎么思考上可能并不成功，但在告訴我們思考的內(nèi)容上驚人地成功。”[6]媒體議程的形成主要依賴于媒體對社會問題有選擇的凸顯性報(bào)道。其主要運(yùn)用的形式如頭版頭條深度報(bào)道、夸張標(biāo)題、連續(xù)報(bào)道、大版面、大數(shù)量報(bào)道等，經(jīng)過一番選題規(guī)劃、設(shè)計(jì)、包裝、報(bào)道來“建構(gòu)現(xiàn)實(shí)并引起社會公眾關(guān)注。媒體議程不可避免地受到媒體的政治價值觀、媒體人的個人背景、媒體利益、受眾群體等各種因素的影響，不過很多政策過程表明，媒體議程能夠左右民眾對社會問題的關(guān)注程度，甚至塑造和支配民眾的價值判斷，如此一來，媒體選擇的社會問題也就成為公眾關(guān)注的問題，而公眾關(guān)注的問題自然會成為政府重視并著力解決的公共問題。這樣，由媒介議程開始，經(jīng)由公眾議程，社會問題開始進(jìn)入到政府議程，構(gòu)成政策議程的主要內(nèi)容。當(dāng)媒體是政府“喉舌”的時候，這樣的建構(gòu)模式存在的概率很小，但是當(dāng)大眾媒體成為獨(dú)立的市場主體，在多元化、復(fù)雜化的社會競爭過程中，媒體制造政策問題、建構(gòu)政策議程的可能性也就越來越大。換言之，在現(xiàn)代社會，進(jìn)入媒介議程的社會問題必然會受到政府更多的重視和關(guān)注，其成為公共政策議程的可能性和可行性也就自然增加。

3.公眾議程——媒介議程——政府議程

社會的公共需求是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要來源，公共政策作為政府提供的公共產(chǎn)品必然是以滿足社會需求為存在前提，而社會的需求可以近似的看作是公眾個體需求的綜合。以公眾議程為開端的政策議程建構(gòu)模式強(qiáng)調(diào)公眾的要求與需要，將公眾的視野和利益放在政策議程的開端，這是現(xiàn)代民主社會中，公共政策制定遵循的必由之路。不過公眾議程關(guān)注的各種問題、沖突、危機(jī)、困境等散亂的存在社會范圍內(nèi)，并不會直接受到關(guān)注成為政府議題，甚至?xí)徽幸庾R地“冷藏”，而媒介議程則是形成社會焦點(diǎn)，促進(jìn)公眾議程成為政府議程的有效機(jī)制和渠道。

因?yàn)楣娝季S和利益的差異性和多元性，公眾議程關(guān)注的問題通常會存在混亂、偏激、模糊、粗糙等特點(diǎn)，這樣的公共問題是無法成為政府政策問題并進(jìn)入政策議程的。大眾媒體的專業(yè)能力與社會視野使之能夠?qū)⒐草浾撝械暮诵膯栴}清晰化、明確化、集約化，能夠形成更加深刻和條理性的本質(zhì)認(rèn)知，這樣的篩選和過濾自然能夠提高公眾議程的純度和理性，強(qiáng)化社會公眾的利益訴求，使社會公眾關(guān)注的問題更容易被政府感知和認(rèn)可，并順利進(jìn)入公共政策議程。從某種意義上而言，媒介在此是作為公眾議程進(jìn)入政府議程的“把關(guān)人”和“守門人”存在的。

三、公共性回應(yīng)：媒介參與政策議程構(gòu)建的政府反應(yīng)策略

政府治理的現(xiàn)代化發(fā)展需要增強(qiáng)行政體系的回應(yīng)能力，其中重要途徑是引領(lǐng)并吸納公共政策議程構(gòu)建中的公民參與，一方面引導(dǎo)公民的公共需求表達(dá)，另一方面也需要規(guī)范公民的隨意參與。作為“社會公器”，媒介參與是當(dāng)下比較理想的表達(dá)渠道，這也正是其公共性價值之所在。公共治理理念的全面盛行促進(jìn)了大眾媒體表達(dá)的公共性價值，新的國家治理體系需要大眾媒體作為國家與社會結(jié)構(gòu)性關(guān)系重塑的重要聯(lián)接機(jī)制與溝通渠道存在。因此，回應(yīng)媒介參與政策議程構(gòu)建的公共性表達(dá)，政府至少需要在管理、政治與制度三方面做出策略性反應(yīng)。

1.管理規(guī)范：政治工具和社會公器的價值融合

很多情況下，媒介都是作為國家治理的政治工具存在，媒介參與在一定程度上都具有“喉舌論”的工具性特性，這種公共性表達(dá)完全以國家意志為唯一指向?，F(xiàn)代治理環(huán)境下，媒介被授予更豐富的價值內(nèi)涵，其外延也大大擴(kuò)展，尤其伴隨社會多元化的快速發(fā)展，媒介參與作為社會意志表達(dá)的容器機(jī)制發(fā)揮著越來越重要的作用。

無論是“喉舌論”還是“公器論”都表示媒介的公共性內(nèi)涵在變得越來越豐富，不過作為“喉舌”，媒介有囿于狹隘的困境，作為“公器”，媒介有陷入偏見的窘境。因此從管理意義上，加強(qiáng)規(guī)范性管理試圖實(shí)現(xiàn)媒介的政治工具與社會公器的更好的價值融合。無論何種社會制度之下，媒介自由都具有邊界，節(jié)制與有限是一種必然的規(guī)范。管理規(guī)范的關(guān)鍵在于規(guī)范引導(dǎo)媒介的社會定位與角色。首先，黨報(bào)黨刊需要從單純的“喉舌”功能向“公器”功能轉(zhuǎn)變，在維護(hù)社會正義的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)黨的價值意志。黨報(bào)黨刊應(yīng)該成為黨與社會的溝通橋梁，而不是僅僅基于政府視角向社會的單向度宣傳，黨報(bào)黨刊因?yàn)檎咝员Ｗo(hù)，沒有更多的生存壓力，因此更加片面注重和強(qiáng)調(diào)“喉舌”功能，但是這種片面性卻在實(shí)質(zhì)上正在削弱其“喉舌”功能。其次，社會性大眾媒介則需要更好的成為政府與社會之間的公共信道與協(xié)商平臺。讓政策能夠吸納社會聲音，讓政府能夠得到社會監(jiān)督與認(rèn)識。社會取向的媒介主要在社會性圈層內(nèi)進(jìn)行競爭性生存，經(jīng)常把“公器”權(quán)威作為“武器”進(jìn)行過渡性使用，這種工具理性無形中正在損害其“社會公器”的價值理性。讓“公器”回歸價值理性是規(guī)范管理的主要行動目的。

2.民主協(xié)商：新的信息傳播治理格局

協(xié)商式民主是國家治理現(xiàn)代化的核心內(nèi)涵?，F(xiàn)代社會治理框架內(nèi)，大眾媒介為公民參與公共政策提供了組織化渠道，也為國家治理提供了有效的社會性機(jī)制。因此，從政治意義上而言，回應(yīng)媒介參與政策議程構(gòu)建意味著需要采用民主協(xié)商的方式，重新塑造政府、媒介與公民之間的結(jié)構(gòu)性關(guān)系，形成新的信息傳播治理格局，為公共政策議程構(gòu)建設(shè)置一個更加完善的政策網(wǎng)絡(luò)體系。

在這樣的治理格局中，政府基于合法性需要，通過媒介面向社會提供快速、全面、及時、準(zhǔn)確的公共信息，以更加積極主動的公共行動成為治理中心，引導(dǎo)與控制社會主流思想；公民基于權(quán)利的需求，通過媒介獲取相關(guān)信息、提供公民意見，這有利于現(xiàn)代公共精神的養(yǎng)成，是“人的現(xiàn)代化”的關(guān)鍵步驟；媒介的公共信道功能與公共性價值則在于成為政府與公民間接協(xié)商的溝通機(jī)制，成為治理平臺。在更深刻的社會政治意義上，以媒介為平臺進(jìn)行民主協(xié)商型塑的新的多元信息傳播治理格局也在事實(shí)上促進(jìn)著哈貝馬斯意義上的“公共空間”的形成和“公共辯論”的展開。

3.制度引導(dǎo)：商業(yè)性與公共性的平衡

市場化改革促發(fā)了大眾媒介的商業(yè)性，大眾傳播的復(fù)雜性給大眾媒介帶來了專業(yè)特權(quán)，新的信息傳播技術(shù)激發(fā)了大眾媒介對社會的技術(shù)控制。專業(yè)特權(quán)、商業(yè)壟斷與技術(shù)控制正在培養(yǎng)“媒介的傲慢”。大眾媒介的“大眾聲音”被“精英聲音”取代，中立的價值觀被政治或利潤的壓力遮蔽，公共性的美好期望被功利性的偏好取向替代。這顯然意味著媒介參與公共政策構(gòu)建過程中公共性表達(dá)的混亂、成見與障礙。

制度意義上而言，媒介參與政策議程構(gòu)建的政府回應(yīng)意味著需要在平衡大眾媒介的商業(yè)性與公共性關(guān)系的基礎(chǔ)上加強(qiáng)制度引導(dǎo)。目前比較契合實(shí)際的就是在，遵循市場規(guī)則的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)大眾媒介的正確的公共性表達(dá)，關(guān)鍵是改變單純的行政手段為主的管理方式，形成以相關(guān)媒介制度為核心，以行政監(jiān)管為輔助的新的制度模式，這一方面需要建構(gòu)面向媒介的引導(dǎo)制度，另一方面需要設(shè)立面向媒體人的引導(dǎo)制度，從組織和主體兩方面形成大眾媒介公共性表達(dá)的制度引導(dǎo)機(jī)制。