基于社區(qū)調(diào)查的北京市公平與包容現(xiàn)狀及規(guī)劃對(duì)策分析

王雅捷/WANG Yajie

包容性發(fā)展是基于社會(huì)正義提出的、針對(duì)貧窮和弱勢(shì)群體的發(fā)展策略，是對(duì)社會(huì)公平的補(bǔ)充和發(fā)展，近年來(lái)已經(jīng)逐漸成為多個(gè)城市和地區(qū)的核心發(fā)展目標(biāo)。2016年聯(lián)合國(guó)人居Ⅲ大會(huì)通過了《新城市議程》，將“包容”作為核心理念，將“人人共享的城市”作為核心發(fā)展愿景。2017年黨中央在十九大報(bào)告中提出，“保障全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，不斷促進(jìn)人的全面發(fā)展，全體人民共同富?！?，也明確提出了“包容發(fā)展”的要求。

通過合理配置公共資源和空間、改善環(huán)境和生活條件等規(guī)劃手段，可以有效促進(jìn)社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化方面的包容，彌合城市的分化。但對(duì)于包容性發(fā)展這一理念的內(nèi)涵和落實(shí)，還缺乏系統(tǒng)化的研究和共識(shí)[1]，尤其國(guó)內(nèi)對(duì)于公平與包容的具體標(biāo)準(zhǔn)還有很多爭(zhēng)論，也缺乏貧困與弱勢(shì)群體的詳細(xì)調(diào)查數(shù)據(jù)，因此必須在厘清公平與包容性城市內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，在對(duì)貧困與弱勢(shì)群體的狀況進(jìn)行深入調(diào)查和分析之后，才能提出有效的解決方案。

1 發(fā)展背景及理論辨析

1.1 城市發(fā)展中的挑戰(zhàn)

根據(jù)聯(lián)合國(guó)的預(yù)測(cè)，到2050年將有超過70%的世界人口成為城市居民，而城市中的經(jīng)濟(jì)不平等問題通常遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)整體水平，將面臨更多城市分化、隔離、不平等方面的挑戰(zhàn)[1]?？紤]到未來(lái)人口增長(zhǎng)將主要集中在發(fā)展中國(guó)家的城市和城鎮(zhèn)，因此包括北京在內(nèi)的大城市，更加需要為公平和包容做出努力。

目前全球發(fā)展中國(guó)家仍有1/3的城市居民（約8.63億）生活在類似貧民區(qū)的環(huán)境中，面臨著貧困、標(biāo)準(zhǔn)以下的住房和服務(wù)、就業(yè)不足或非正規(guī)就業(yè)、暴力等問題[2]。雖然近年來(lái)亞洲地區(qū)，尤其是中國(guó)和印度，在減少貧民區(qū)人口方面取得了很大成績(jī)，但由于大量新城市移民淪為貧民區(qū)居民，使其總量還有所上升[2]。

此外，空間的隔離和不平等，也是城市面臨的一個(gè)重要問題：一是有些貧民區(qū)在城市網(wǎng)絡(luò)之外被分隔開來(lái)，這些居民不得不承擔(dān)更高的交通成本和更差的服務(wù)設(shè)施；二是優(yōu)良的公共服務(wù)設(shè)施更多地配置在高檔社區(qū)，無(wú)法為低收入者提供服務(wù)；三是貧民區(qū)更多地處在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)，同時(shí)內(nèi)部衛(wèi)生條件較差，導(dǎo)致地區(qū)居民患病的風(fēng)險(xiǎn)增大[3]。

總的來(lái)看，城市在擴(kuò)張過程中將吸納更多農(nóng)村人口，而其中一些由于自身?xiàng)l件所限將落戶在發(fā)展條件較差、隔離的“貧民區(qū)”中，這將使他們未來(lái)的發(fā)展受到限制。城市政府應(yīng)當(dāng)盡可能地彌合城市的隔離和分化，改善貧民區(qū)的環(huán)境，使每一位城市居民都參與到城市的發(fā)展中來(lái)，實(shí)現(xiàn)包容性發(fā)展。

1.2 公平與包容的概念辨析

公平與包容問題的本質(zhì)是利益和權(quán)力在個(gè)體或群體間的分配，相關(guān)的理念還有正義，這三者之間既密切聯(lián)系，又各有側(cè)重。

“公平”歷來(lái)是城市規(guī)劃的核心準(zhǔn)則之一，強(qiáng)調(diào)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)等利益在全體社會(huì)成員之間合理而平等的分配。對(duì)公平的理解包含多個(gè)角度，涉及到程序公平、機(jī)會(huì)公平、形式平等、實(shí)質(zhì)均等幾方面的含義[4]。

“包容”是在社會(huì)“正義”目標(biāo)下提出的理念，偏重社會(huì)道德與意識(shí)形態(tài)的民意要求，強(qiáng)調(diào)不同人的需求、能力不同，權(quán)益分配結(jié)果也不應(yīng)完全相等。在社會(huì)公平的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)對(duì)貧困、弱勢(shì)、邊緣化的群體給予更多的傾斜和關(guān)注，使其共享發(fā)展成果，與排斥、邊緣化概念相對(duì)。

分析上述理念的相互關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)正義是包容性發(fā)展的思想基礎(chǔ)，而程序公平和機(jī)會(huì)公平則是包容性發(fā)展的基本原則，形式平等、實(shí)質(zhì)均等是衡量包容性發(fā)展結(jié)果的重要標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 公平與包容性發(fā)展的內(nèi)涵

在公平、包容、正義等概念的基礎(chǔ)上，按照“人人共享發(fā)展成果”的要求，分析城市規(guī)劃中涉及到公平與包容的主要內(nèi)容，可以從以下幾個(gè)方面來(lái)理解[1]。

首先，關(guān)注人類福祉（well-being），提供包括水、食物、健康、住房、能源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及安全等個(gè)人發(fā)展的必要條件。

其次，需要提供基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施，并使其具有可達(dá)性和可支付性，這也是城市規(guī)劃中的核心內(nèi)容。尤其是服務(wù)效益與距離有直接關(guān)系的設(shè)施，包括基礎(chǔ)教育、公共交通、醫(yī)療、綠地公園等，更是規(guī)劃學(xué)界研究的重點(diǎn)。

第三，從規(guī)劃對(duì)象上來(lái)看，公平與包容性規(guī)劃聚焦最貧困、脆弱（vulnerable，包括年齡、性別、地域等）、邊緣化（marginalised）和弱勢(shì)（disadvantaged，包括種姓、教派、信仰）群體，更加關(guān)注這些人/人群所享有的生活條件，以及獲得的公共服務(wù)。

第四，強(qiáng)調(diào)政策制定過程中的公眾參與，來(lái)有效體現(xiàn)貧困和弱勢(shì)群體的需求和制約因素，尤其是非歧視性的、機(jī)會(huì)平等的公眾參與。此外，還要考慮上述因素之外的地方（人文）環(huán)境差異，包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等，全部可能形成排斥或反包容的驅(qū)動(dòng)因素。

上述內(nèi)容涉及到評(píng)估、規(guī)劃編制、規(guī)劃決策過程等多個(gè)方面，其中最基礎(chǔ)的是要識(shí)別一個(gè)城市中的貧困與弱勢(shì)群體，并具體地分析他們?cè)趥€(gè)人發(fā)展條件、享受到的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施、以及規(guī)劃決策過程中的參與情況的問題，才能有針對(duì)性地提出促進(jìn)公平和包容的措施。

1 調(diào)研社區(qū)空間分布及基本情況

2 北京市典型社區(qū)社會(huì)公平與包容調(diào)查

2017年，在北京市六環(huán)以內(nèi)的城市集中建設(shè)區(qū)，參考百度大數(shù)據(jù)，側(cè)重低收入、老齡化、外來(lái)人口等目標(biāo)人群，選取8個(gè)典型社區(qū)（圖1），對(duì)其社會(huì)公平與包容發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查。調(diào)研采取問卷調(diào)查、實(shí)地踏勘、社區(qū)訪談相結(jié)合的方式，對(duì)居民的社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性、住房情況、交通出行、對(duì)公共服務(wù)設(shè)施的需求和使用情況、鄰里關(guān)系和基層組織情況，以及對(duì)公平和包容的主觀認(rèn)知進(jìn)行調(diào)查，共獲取有效問卷1030份。此外，還在線隨機(jī)發(fā)放了約1000份問卷，可以作為調(diào)研小區(qū)的對(duì)照組。

2 調(diào)研社區(qū)和線上問卷在收入、年齡、學(xué)歷、戶籍、健康狀況、性別、婚姻狀況方面的比較（占比，%）

2.1 貧困和弱勢(shì)群體識(shí)別

對(duì)8個(gè)社區(qū)調(diào)查人群的戶籍、年齡、收入等社會(huì)屬性進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，并與線上問卷的平均水平進(jìn)行比較，可以發(fā)現(xiàn)，8個(gè)社區(qū)總體呈現(xiàn)家庭年收入較低、老齡化人口較多、學(xué)歷較低，以及外來(lái)人口較多的特征。但在性別、健康狀況、婚姻狀況等方面差別不大（圖2）。例如對(duì)于家庭年總收入，8個(gè)調(diào)研社區(qū)中10萬(wàn)元以上占比達(dá)到60.6%，而線上問卷中10萬(wàn)元以上占比達(dá)到89.4%。從主觀認(rèn)知方面也可以看出，調(diào)研的8個(gè)社區(qū)中有40%～50%的被訪者認(rèn)為自己在收入、就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)地位方面與全社會(huì)相比較低，尤其是收入一項(xiàng)超過半數(shù)，而線上問卷的這一比例均低于20%（圖3）。

通過初步的綜合性分析，篩選出調(diào)研社區(qū)存在弱勢(shì)的群體包括：老年人、低學(xué)歷、低收入，以及外來(lái)人口。

3 調(diào)研社區(qū)和線上問卷在收入、就業(yè)機(jī)會(huì)、社會(huì)地位方面與全社會(huì)相比主觀認(rèn)為較低的比例分析圖（占比， %）

而對(duì)8個(gè)調(diào)研社區(qū)的進(jìn)一步分析，可以發(fā)現(xiàn)一些社區(qū)的貧困和弱勢(shì)群體占比更高，呈現(xiàn)一定的空間分化的特征。在老年人口占比方面，所有社區(qū)60歲以上老年人占比均超過15%，其中首鋼八角、馬泉營(yíng)、大柵欄等社區(qū)則超過20%，而首鋼八角居民區(qū)中70歲以上的老人占比已經(jīng)達(dá)到了13.4%，呈現(xiàn)了重度老齡化的特征（圖4）。

綜合上述分析可以發(fā)現(xiàn)，大柵欄、長(zhǎng)辛店是本市戶籍、低學(xué)歷、低收入、老年人口集中的社區(qū)；華貿(mào)城公租房是本市城鎮(zhèn)戶籍、低學(xué)歷、低收入人口集中的社區(qū)；首鋼八角是本市城鎮(zhèn)戶籍、嚴(yán)重老齡化人口集中的社區(qū)；史各莊是外來(lái)低學(xué)歷、低收入人口集中的社區(qū)。而團(tuán)結(jié)湖、馬泉營(yíng)、瑞海家園3個(gè)社區(qū)居民的收入或受教育狀況較好（圖5）。

在識(shí)別貧困和弱勢(shì)群體的基礎(chǔ)上，根據(jù)社區(qū)調(diào)查結(jié)果，下面重點(diǎn)對(duì)居民滿意度較低的居住條件、公共服務(wù)設(shè)施、公平包容主觀認(rèn)知3個(gè)方面進(jìn)行分析。

4 調(diào)研社區(qū)和線上問卷年齡結(jié)構(gòu)分析

5 調(diào)研社區(qū)及線上問卷老年人、低學(xué)歷、低收入、外來(lái)人口占比分析

2.2 居住條件是公平與包容的首要問題

住房是人類福祉的核心內(nèi)容，在《世界人權(quán)宣言》和《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》中，適足住房是適當(dāng)生活條件權(quán)利的重要部分，在社區(qū)調(diào)查中，其關(guān)注度也是最高的。滿足適足住房的條件包括：可居住性、可承受性、可獲得性、服務(wù)及設(shè)施的可用性、合理安全的位置、土地保有權(quán)保障、以及文化充分性[5]。

從住房面積來(lái)看，除馬泉營(yíng)新農(nóng)村外，人均住房面積均不足25m2，其中長(zhǎng)辛店老街、史各莊不足16m2，大柵欄僅為8.3m2，是2016年北京市城鎮(zhèn)人均住房面積的四分之一[6]。而從不同產(chǎn)權(quán)狀況的住房面積來(lái)看，租房者較購(gòu)房者人均面積普遍更小，尤其是馬泉營(yíng)、大柵欄、長(zhǎng)辛店等社區(qū)差異更加明顯。其中馬泉營(yíng)新村中擁有房屋產(chǎn)權(quán)的（一般為獲得拆遷安置的本地農(nóng)民）家庭人均住房面積超過100m2，而外來(lái)租房者不足13m2（圖6）。

6 調(diào)研社區(qū)人均住房面積及租房者占比分析

從住房基本設(shè)施來(lái)看，部分社區(qū)缺乏獨(dú)立衛(wèi)生間、獨(dú)立廚房、集中供暖等設(shè)施，給居民的生活帶來(lái)很多不便。例如大柵欄社區(qū)有78.4%的被訪者家庭沒有獨(dú)立衛(wèi)生間，有26.4%沒有獨(dú)立廚房，全部沒有集中供暖，對(duì)于行動(dòng)困難的老人造成了極大的不便。位于永定河西岸的長(zhǎng)辛店老街也存在類似的問題，這個(gè)區(qū)域還沒有通燃?xì)?、暖氣，危舊住房較多，私搭亂建嚴(yán)重，居民對(duì)居住條件的滿意度很低（圖7）。

從住房的可支付性來(lái)看，由于所選社區(qū)主要是享受房改政策的老舊社區(qū)、經(jīng)濟(jì)適用住房、公租房/公房、城中村等類型，沒有純商品住房小區(qū)，因此居民在住房方面的支出并不高，只有史各莊和華貿(mào)城公租房?jī)蓚€(gè)社區(qū)，有更多的被訪者將住房列為主要支出。但由于社區(qū)內(nèi)中低收入占比高，這部分人群的抗逆力較差，一旦面臨拆遷改造或住房改革，需要在其他小區(qū)租房或購(gòu)買商品住房時(shí)，就會(huì)面臨可支付性的問題。

從住房使用權(quán)的保障來(lái)看，史各莊等社區(qū)隨時(shí)面臨拆遷的風(fēng)險(xiǎn)，而長(zhǎng)辛店已列入棚戶區(qū)改造計(jì)劃，大柵欄社區(qū)也面臨歷史文化保護(hù)區(qū)如何保護(hù)更新的難題。調(diào)研社區(qū)中約2/3的被訪者為租房居住，其在拆遷過程中的住房權(quán)益缺乏保障。在調(diào)查中，大柵欄、華貿(mào)城公租房社區(qū)分別僅有2.8%和7.4%的租房者認(rèn)為比較容易在周邊找到其他合適住房，首鋼八角居民區(qū)、長(zhǎng)辛店老街社區(qū)這一比例也不足25%。

總的來(lái)看，平房區(qū)和老舊社區(qū)普遍存在住宅面積較小、設(shè)施不足、環(huán)境較差等問題，而史各莊、長(zhǎng)辛店老街等外來(lái)人口租房占比高的社區(qū)則存在住房權(quán)益保障缺失的問題。

2.3 基本公共服務(wù)設(shè)施存在不足和錯(cuò)配

基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施是實(shí)現(xiàn)城市公平與包容的核心內(nèi)容，包括可達(dá)性、可支付性，以及設(shè)施品質(zhì)等方面。除少數(shù)平房社區(qū)缺乏管道燃?xì)?、集中供暖設(shè)施以外，各社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件基本良好，因此本文重點(diǎn)針對(duì)公共服務(wù)設(shè)施進(jìn)行分析。

7 大柵欄社區(qū)（左圖）及長(zhǎng)辛店老街社區(qū)（右圖）院落及住宅現(xiàn)狀

首先，我們發(fā)現(xiàn)各個(gè)社區(qū)的地鐵、公交、公園綠地、基礎(chǔ)教育和醫(yī)院的可達(dá)性存在差異。其中，華貿(mào)城公租房、瑞海家園、大柵欄、馬泉營(yíng)等社區(qū)基礎(chǔ)教育可達(dá)性差，尤其是幼兒園較小學(xué)、中學(xué)可達(dá)性更為不足。距離中心城區(qū)較遠(yuǎn)的華貿(mào)城公租房、馬泉營(yíng)、史各莊等社區(qū)醫(yī)院可達(dá)性較差。除個(gè)別社區(qū)外，地鐵、公交、公園綠地的可達(dá)性普遍較好（圖8）。

8 調(diào)研社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可達(dá)性分析（地鐵站點(diǎn)1000m、公交站點(diǎn)300m、公園綠地300m、幼兒園300m、小學(xué)500m、醫(yī)院1000m覆蓋率）

除服務(wù)設(shè)施的空間可達(dá)性存在差異外，調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，設(shè)施的可支付性和服務(wù)質(zhì)量存在更大差異。以幼兒園為例，由于近年來(lái)幼兒園的建設(shè)以新建商品住房小區(qū)配套為主，且未納入義務(wù)教育體系，因此很多位于城市邊緣的大型社區(qū)公立幼兒園十分缺乏。在調(diào)研社區(qū)中，位于昌平區(qū)回龍觀鎮(zhèn)的北四村周邊沒有公立幼兒園，只有4所民間自辦幼兒園，雖然價(jià)格適宜，但由于未經(jīng)政府部門審批，存在被關(guān)閉的風(fēng)險(xiǎn)（圖9）。同樣處于城市邊緣地區(qū)的馬泉營(yíng)新農(nóng)村社區(qū)內(nèi)有一所規(guī)模較大的公立幼兒園、一所自辦園，社區(qū)內(nèi)及周邊還有3所較高端的民辦幼兒園，其中兩處為國(guó)際學(xué)校。民辦幼兒園雖然辦學(xué)條件和環(huán)境較好，但價(jià)格較高，對(duì)于社區(qū)中的中低收入外來(lái)務(wù)工人員來(lái)說(shuō)可支付性較差。

9 民間自辦幼兒園：北四村啟蒙幼兒園（左圖）及育才幼兒園（右圖）

此外，公共服務(wù)設(shè)施對(duì)滿足弱勢(shì)群體的特定需求還有差距。江海燕等[7]提出，西方對(duì)城市公共服務(wù)設(shè)施空間分布公平性的研究，經(jīng)歷了地域均等、空間公平和社會(huì)公平3個(gè)階段。自20世紀(jì)末開始的“社會(huì)公平”階段，強(qiáng)調(diào)適當(dāng)考慮特殊群體的需求，是由“地的公平”轉(zhuǎn)向“人的公平”。社區(qū)調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)公共服務(wù)設(shè)施的配置，對(duì)老人、兒童等特殊群體的需求響應(yīng)還有待提升。例如首鋼八角居民區(qū)、大柵欄、瑞海家園等老年人口占比更高的社區(qū)，對(duì)公交站點(diǎn)的需求超過了地鐵站的需求，這可能是由于公交出行對(duì)老年人來(lái)說(shuō)更加便利和經(jīng)濟(jì)。但是我們?cè)谝?guī)劃中并沒有對(duì)不同社區(qū)進(jìn)行差異化的公共交通設(shè)計(jì)，其中大柵欄、瑞海家園兩個(gè)社區(qū)的地鐵站點(diǎn)可達(dá)性甚至超過了公交站點(diǎn)的可達(dá)性（圖8），不能滿足社區(qū)老年人的出行要求。此外，有17位被訪者提出最需要政府提供的幫助就是住宅樓加裝電梯，說(shuō)明居住區(qū)的適老設(shè)施建設(shè)還有待完善。

總的來(lái)看，基本公共服務(wù)設(shè)施的均等化還有所欠缺，尤其是城市邊緣社區(qū)的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療等設(shè)施更為不足。此外，公共服務(wù)設(shè)施對(duì)于低收入和弱勢(shì)群體的特殊需求缺乏響應(yīng)，應(yīng)當(dāng)著力提高可支付性，以及適老、適幼設(shè)施的配置。

2.4 政策和社會(huì)環(huán)境是影響公平與包容的重要因素

除了基本生活條件和公共服務(wù)設(shè)施的不公平、不包容之外，各類政策也會(huì)產(chǎn)生重要影響，包括教育、醫(yī)療、社會(huì)福利、住房等政策，都存在排斥、不公平的問題。在某些方面，不僅沒有對(duì)弱勢(shì)、邊緣化的群體予以傾斜和照顧，反而進(jìn)一步加重排斥、使弱者更弱。

以社區(qū)調(diào)查中反映較多的教育問題為例，不僅存在空間分布不均衡、質(zhì)量和可支付性差異，而且在入學(xué)條件上設(shè)置多項(xiàng)條件，主要包括戶籍、房產(chǎn)、就業(yè)單位等方面的限制。越是優(yōu)質(zhì)學(xué)校，條件越為苛刻，存在對(duì)于租房者、外來(lái)人口、私營(yíng)單位就業(yè)者的歧視。社區(qū)調(diào)研的數(shù)據(jù)顯示，北京城鎮(zhèn)戶籍居民的收入相對(duì)較高，是其他戶籍狀況被訪者的2倍左右。類似的，被訪者家庭住房為購(gòu)房的收入也明顯較高，其10萬(wàn)元以上占比為租房家庭的1.4倍。因此，在入學(xué)政策上，對(duì)租房者和非北京城鎮(zhèn)戶籍的居民設(shè)置門檻，就是在這些家庭可支付性本就較差的基礎(chǔ)上，增加了政策性的不公平和不包容，是多重剝奪的體現(xiàn)。在問卷調(diào)查中，有63位被訪者提出了孩子上學(xué)方面的問題，其中17位明確提出應(yīng)當(dāng)減少戶籍、租房等方面的政策限制。

在空間、政策等因素之外，社會(huì)組織和管理因素也會(huì)造成公平與包容方面的問題。在調(diào)研社區(qū)中，位于北苑地區(qū)的華貿(mào)城公租房是2013年新建的配建公租房項(xiàng)目，居民以北京戶籍低收入無(wú)房戶為主。公租房為一棟單獨(dú)封閉管理的高層住宅，戶均面積約為34m2，周邊為華貿(mào)城等商品住房小區(qū)。雖然該公租房小區(qū)的基本公共服務(wù)設(shè)施，與周邊商品住房小區(qū)相同，但由于公租房居民在空間上被隔離開來(lái)，造成其主觀滿意度較低。超過40%的受訪者認(rèn)為小區(qū)服務(wù)設(shè)施與周邊相比更差，遠(yuǎn)高于其他社區(qū)，是平均水平的2.5倍。凸顯了社會(huì)管理中的隔離會(huì)加深不公平、不包容的主觀認(rèn)知，有進(jìn)一步激化社會(huì)矛盾的風(fēng)險(xiǎn)。

3 促進(jìn)社會(huì)公平與包容的規(guī)劃策略

針對(duì)社區(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的個(gè)人發(fā)展基本條件、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的問題，可以從法規(guī)政策、空間規(guī)劃、設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)等方面著手應(yīng)對(duì)，促進(jìn)城市的公平與包容性。

3.1 踐行城市權(quán)，人人擁有公平享用公共服務(wù)和參與城市建設(shè)的權(quán)利

公平與包容性問題的本質(zhì)是權(quán)力和利益的分配，因此從法律上明確“城市權(quán)”（Right to the City）是保障不同人群平等的享受城市權(quán)益的基礎(chǔ)。人居Ⅲ的《新城市議程》中提出國(guó)家和地方政府是實(shí)現(xiàn)市民“城市權(quán)”的最重要力量，建議政府可以將“城市權(quán)”寫入立法、政治聲明或章程中。城市權(quán)不僅包括公平、公正的享有基本公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、住房等的權(quán)力，還強(qiáng)調(diào)每個(gè)市民都擁有積極參與城市建設(shè)、改造與重塑城市的權(quán)力。我國(guó)尚未明確提出“城市權(quán)”“市民權(quán)”等相關(guān)概念，尤其是住房、教育、養(yǎng)老等政策都與戶籍綁定，外來(lái)人口的生存與發(fā)展缺乏制度性的保障。我們?cè)谏鐓^(qū)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，居民的公眾參與狀況普遍較差，超過80%的被訪者沒有參與社區(qū)公共事務(wù)的討論和決策，超過一半的被訪者認(rèn)為社區(qū)不能幫助其解決生活問題，說(shuō)明需要從基本制度層面保障所有居民的基本權(quán)力，促進(jìn)公眾參與和能力建設(shè)。

3.2 關(guān)注新城市貧困群體，推進(jìn)社會(huì)-空間綜合干預(yù)規(guī)劃策略

城市貧困的成因相對(duì)于農(nóng)村地區(qū)更為復(fù)雜，包括收入貧困，能力貧困，權(quán)利貧困，動(dòng)機(jī)貧困與轉(zhuǎn)型貧困等[8]。從社區(qū)調(diào)研的結(jié)果來(lái)看，個(gè)人能力、政策藩籬、企業(yè)改制和住房改革、地區(qū)發(fā)展、文化等因素都是造成貧困和不包容的原因，其發(fā)展結(jié)果也呈現(xiàn)了多要素疊加、結(jié)構(gòu)化的特征，必須要采取社會(huì)-空間綜合干預(yù)的規(guī)劃策略，從多個(gè)角度解決貧困和弱勢(shì)群體面臨的問題。

針對(duì)衰退老城區(qū)，應(yīng)完善租住公房居民的住房權(quán)益，在加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)前提下，鼓勵(lì)住戶修繕、改造住宅，靈活利用空間。鼓勵(lì)居民開辟公用空地活動(dòng)場(chǎng)所，美化環(huán)境，實(shí)現(xiàn)“在地居民商家合作共建、社會(huì)資源共同參與”的主動(dòng)改造。

針對(duì)城中村等外來(lái)低收入人口集中地區(qū)，將改善居住條件，與保護(hù)外來(lái)務(wù)工人員居住權(quán)結(jié)合起來(lái)，針對(duì)外來(lái)務(wù)工人員需求，提供多層次的公共服務(wù)。針對(duì)長(zhǎng)辛店老街這樣更新改造難度大的地區(qū)，應(yīng)出臺(tái)鼓勵(lì)開發(fā)建設(shè)的綜合性政策，包括靈活的土地出讓政策等。

針對(duì)公租房社區(qū)，應(yīng)合理規(guī)劃，實(shí)施保障性住房的梯級(jí)配建，避免差異過大造成的管理難題。避免服務(wù)設(shè)施和管理的隔離，加強(qiáng)設(shè)施共享，促進(jìn)居民之間的交流。完善保障性住房的服務(wù)設(shè)施建設(shè)，改善居住環(huán)境，加強(qiáng)公共交通設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。

3.3 完善設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，滿足特定人群需求

公平與包容的城市環(huán)境不是簡(jiǎn)單追求發(fā)展結(jié)果的平均化，而需要充分尊重每個(gè)個(gè)體的獨(dú)特個(gè)性和需求，為所有人提供多樣化的發(fā)展機(jī)會(huì)，使其充分發(fā)揮自身潛力。因此應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同人群需求，制定差別化的設(shè)計(jì)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，以滿足多元化的城市活動(dòng)需求。

例如城市低收入群體需要低成本的公共服務(wù)，低門檻的就業(yè)渠道，需要避免規(guī)劃設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)提高后的地區(qū)紳士化傾向，造成低收入弱勢(shì)群體被排斥的問題。可以借鑒新加坡將街道攤販游商統(tǒng)一安置在城鎮(zhèn)或社區(qū)的小販中心（hawker centre）的做法，不僅為流動(dòng)攤販提供了固定工作場(chǎng)所，保障其個(gè)人發(fā)展需求，而且為周邊居民提供了衛(wèi)生、實(shí)惠、便利的餐飲服務(wù)。就連CBD的白領(lǐng)，也大量前往小販中心解決午餐問題。因此，地方政府完全可以通過合理的規(guī)劃和管理手段，將非正規(guī)行業(yè)整合到城市結(jié)構(gòu)中，實(shí)現(xiàn)有序發(fā)展的同時(shí)，提供多樣化的服務(wù)。

總的來(lái)看，我們需要在清晰地識(shí)別城市低收入和弱勢(shì)群體的基礎(chǔ)上，著力滿足不同群體的發(fā)展需求，加強(qiáng)法制基礎(chǔ)保障，通過綜合的社會(huì)-空間規(guī)劃政策，提供多樣化的城市功能和服務(wù)，加強(qiáng)公眾參與和共建共享，提升社會(huì)的公平與包容水平?！?/p>