土地制度改革與鄉(xiāng)村發(fā)展變遷

強(qiáng)海洋

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略啟動(dòng)實(shí)施，未來將會(huì)有更多關(guān)于“土地改革”的精彩故事在這片紅色大地上演。

今年是改革開放40周年，與1978年改革之初相比，我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，回顧這40年取得的偉大成就，極為必要。作為改革的發(fā)源地，作為開啟了中國40年波瀾壯闊發(fā)展新篇章的廣大農(nóng)村，更是發(fā)生了前無古人的巨大變革，8億多農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式在這場(chǎng)改革大潮中完全改變。

改革之前：發(fā)展停滯期

某種意義上，四十年的中國改革史，是一部濃縮的土地制度改革的發(fā)展史。

1978年以前，對(duì)于中國絕大多數(shù)農(nóng)民來說，土地一直是他們經(jīng)濟(jì)收入的重要來源，尤其對(duì)那些缺乏非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的農(nóng)民而言，土地甚至是他們收入的唯一來源。

建國后到改革開放這一時(shí)期，我國農(nóng)村一直實(shí)行“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地集體所有制度；自1957年集體化的21年時(shí)間里，我國糧食、棉花的凈征購增長(zhǎng)僅分別為21%和48%，食油收購甚至出現(xiàn)了減少的現(xiàn)象，糧、油均由合作化開始時(shí)的凈出口國變?yōu)閮暨M(jìn)口國，農(nóng)民生產(chǎn)積極性嚴(yán)重不足。

有數(shù)據(jù)顯示，到1978年，我國農(nóng)村居民人均可支配收入僅為133.57元，其中食品支出46.59元，占人均生活消費(fèi)品支出的66.91%，以恩格爾系數(shù)衡量，農(nóng)民處于絕對(duì)貧困狀態(tài)。怎么吃飽肚子，已成為農(nóng)民每天醒來面對(duì)的頭等大事。

改革20年：快速上升期

《易》曰：“窮則變，變則通”。1978年冬，安徽省鳳陽小崗村18戶農(nóng)民秘密簽訂契約，決定將集體耕地承包到戶，實(shí)行大包干，當(dāng)此時(shí)，國家的前途和命運(yùn)與小崗村18戶農(nóng)民一樣，充滿了對(duì)未來奮斗的渴望和對(duì)前途未知的迷茫。

大包干極大的激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，第二年小崗村就實(shí)現(xiàn)了大豐收，第一次向國家交了公糧，還了貸款。此后，以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”命名的中國農(nóng)村改革迅速蔓延全國，并拉開了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的序幕。

1979年9月，中共中央《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》將“不許包產(chǎn)到戶，不許分田單干”改為“不許分田單干”的表述，使廣大農(nóng)民和基層干部看到了制度創(chuàng)新的希望，同年年底，全國包產(chǎn)到戶的比重已經(jīng)達(dá)到9%。1982年的中央一號(hào)文件，明確肯定了包產(chǎn)到戶、包干到戶“不同于合作化以前的小私有的個(gè)體經(jīng)濟(jì)，而是社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的組成部分”，這意味著“雙包”責(zé)任制的合法性得到了官方的正式認(rèn)可。

1982年之后，中共中央歷年一號(hào)文件多次強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)村實(shí)行以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，逐漸取代了舊有的集體統(tǒng)一生產(chǎn)和經(jīng)營，成為了農(nóng)村新的基本經(jīng)營體制。與之相配套的是，土地承包期由1982年確定的5年，到1984年改為延長(zhǎng)15年，直至1993年“11號(hào)文件”要求承包權(quán)在第一個(gè)15年承包期到期后繼續(xù)延長(zhǎng)30年的有關(guān)政策，穩(wěn)定了農(nóng)戶對(duì)土地的預(yù)期。

政策最直觀的表征是：糧食總產(chǎn)量由1978的3萬噸增長(zhǎng)到1998年的5.1萬噸，年均增速達(dá)到了2.7%；農(nóng)民人均純收入由1978年的133.6元增長(zhǎng)到1998年的2162.0元，年均增速達(dá)到了14.9%。

世紀(jì)之交：徘徊蓄勢(shì)期

1998年，正值改革開放20周年。糧食產(chǎn)量的連年豐收，產(chǎn)生了短期供大于求的局面，同年召開的十五屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中認(rèn)為，中國農(nóng)業(yè)已經(jīng)進(jìn)入總體平衡而結(jié)構(gòu)性不足的時(shí)代，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成為農(nóng)業(yè)工作的主旋律。一方面，農(nóng)產(chǎn)品“賣難”現(xiàn)象相繼涌現(xiàn)，政府有限的財(cái)力，使得保障糧食收購的壓力加大，農(nóng)民按保護(hù)價(jià)售糧后拿不到貨款，打“白條”現(xiàn)象嚴(yán)重。另一方面，隨著國家城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的快速推進(jìn)，大量?jī)?yōu)質(zhì)農(nóng)田被占用，加之農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，城鄉(xiāng)收入差距的迅速擴(kuò)大，農(nóng)村土地撂荒、粗放經(jīng)營現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)作物播種面積大幅下降，導(dǎo)致糧食產(chǎn)量大幅下降。

數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)作物播種面積由1998年的23.36億畝降至2003年的22.86億畝，下降了4935萬畝。此外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)出收益明顯高于糧食作物，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中糧食播種面積明顯降低，由1998年的17.1億畝降至2003年的14.9億畝，下降了2.2億畝。中國糧食生產(chǎn)總量由1998年的5.1萬噸下降到2003年的4.3萬噸，年均下降速度為3.4%。與1998年相比，2003年農(nóng)民人均純收入僅2622元，5年時(shí)間僅增加了460元，增速下滑了11%。

直面“三農(nóng)”：恢復(fù)增長(zhǎng)期

受前期糧食供求關(guān)系緊張以及中國糧食需求量持續(xù)增長(zhǎng)的影響，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格徘徊不前、農(nóng)資價(jià)格節(jié)節(jié)攀升、糧食生產(chǎn)下滑、農(nóng)民稅負(fù)很重、基層干群矛盾日益突出的“三農(nóng)問題”引發(fā)強(qiáng)烈的社會(huì)關(guān)注，“農(nóng)民真苦、農(nóng)村真窮、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”成為“三農(nóng)問題”的真實(shí)寫照。

在這個(gè)大的社會(huì)背景下，糧食生產(chǎn)重新得到了政府的重視，自2004年以來，中央連續(xù)15年的1號(hào)文件都集中在“三農(nóng)”問題上，并在此期間先后出臺(tái)了免除農(nóng)業(yè)稅、糧食直補(bǔ)、購買農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、穩(wěn)定和提高糧食收購價(jià)格等一系列扶農(nóng)支農(nóng)政策，大大提高了農(nóng)民種糧積極性，使得中國糧食生產(chǎn)呈現(xiàn)出持續(xù)穩(wěn)定的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。中國糧食總產(chǎn)量由2003年的4.3萬噸增長(zhǎng)到2017年的6.2萬噸，年均增長(zhǎng)速度為2.85%。農(nóng)民人均純收入由2003年的2622元增長(zhǎng)到2017年的13432元，年均增速達(dá)到了13.4%。

兩個(gè)現(xiàn)象：新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)民

據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，2011年中國的城鎮(zhèn)化率首次突破了50%，意味著我國城鎮(zhèn)人口超過了農(nóng)村人口；2017年末中國城鎮(zhèn)常住人口81347萬人，城鎮(zhèn)化率為58.52%。這說明，我國已由農(nóng)業(yè)大國向新型城鎮(zhèn)化大國穩(wěn)步邁進(jìn)。但應(yīng)指出的是，2017年底，我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率僅為42.35%，也就是說還有16個(gè)百分點(diǎn)的農(nóng)民務(wù)工人員還不是完全的城鎮(zhèn)居民，甚至還會(huì)回到農(nóng)村去，這也為新時(shí)期鄉(xiāng)村發(fā)展帶來了新的問題和新的挑戰(zhàn)。

2015年，農(nóng)村居民可支配收入中，非農(nóng)的收入首次超過了家庭經(jīng)營性收入，特別是工資性收入超過了農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，這意味著農(nóng)民收入不再依靠地里“刨食”。從2017年收入構(gòu)成來看，受農(nóng)民工總量和工資水平雙增長(zhǎng)影響，工資性收入保持較快增長(zhǎng)，達(dá)到5498元，比重超過四成，增收貢獻(xiàn)率達(dá)到44.5%；農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新拓展了農(nóng)民增收空間，帶動(dòng)經(jīng)營凈收入增速達(dá)到6%；民生持續(xù)改善、扶貧力度持續(xù)加大，轉(zhuǎn)移凈收入增速達(dá)到11.8%；土地流轉(zhuǎn)收租金、要素入股分紅等模式不斷推廣，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革紅利不斷釋放，財(cái)產(chǎn)凈收入增加到303元，增收貢獻(xiàn)率提高0.8個(gè)百分點(diǎn)。

土涵萬物，地養(yǎng)千祥，有限的土地孕育著無限的希望。按當(dāng)年價(jià)現(xiàn)行農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)衡量，1978年全國農(nóng)村貧困人口規(guī)模7.7億人，貧困發(fā)生率為97.5%；2017年末，全國農(nóng)村貧困人口3046萬人，貧困發(fā)生率3.1%。我堅(jiān)信，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略啟動(dòng)實(shí)施，未來將會(huì)有更多關(guān)于“土地改革”的精彩故事在這片紅色大地上演。

（作者系中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院副研究員）