關(guān)于質(zhì)詢權(quán)常態(tài)化行使之淺析

摘 要：人大質(zhì)詢權(quán)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)的法定形式，是監(jiān)督“一府兩院”和營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)的重要舉措。然而，從1954年將“質(zhì)詢權(quán)”明確納入憲法后，人大質(zhì)詢權(quán)常態(tài)化在實(shí)踐中很大程度上處于停滯狀態(tài)，相關(guān)法律法規(guī)也尚未形成一套完整成熟的體系。人大質(zhì)詢權(quán)的具體實(shí)施在我省的實(shí)踐中也存在著一些問題。本文主要采用了理論和實(shí)踐分析相結(jié)合的方式，從法律制度、政治制度、人大代表素能和社會(huì)文化四個(gè)方面發(fā)現(xiàn)質(zhì)詢權(quán)未能常態(tài)化的原因并提出常態(tài)化的對策，以期使質(zhì)詢權(quán)成為人大常態(tài)化監(jiān)督的手段，進(jìn)一步夯實(shí)人大監(jiān)督實(shí)效。

關(guān)鍵詞：人大質(zhì)詢權(quán)；常態(tài)化；對策

權(quán)利的行使具有很強(qiáng)的帶動(dòng)性，我國從1980年全國人大代表行使質(zhì)詢權(quán)開始，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)也相繼展開了質(zhì)詢工作，但案件數(shù)量卻十分有限。就全國范圍來講，一年中公開報(bào)道的人大質(zhì)詢案件沒有超過十件。據(jù)2012年全國人民法院報(bào)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，30多年來有80%以上的地方各級(jí)人大及其常委會(huì)沒有發(fā)生過一起質(zhì)詢案[1]。在我國4萬多個(gè)地方各級(jí)人大中，質(zhì)詢權(quán)的行使極其少見，沒有充分的彰顯法定的監(jiān)督權(quán)利。人大質(zhì)詢權(quán)長期處于一種虛置的狀態(tài)，常態(tài)化行使能力不足。

一、我省人大實(shí)行質(zhì)詢權(quán)之現(xiàn)狀

1980年全國人大出現(xiàn)代表首次質(zhì)詢后，我省各級(jí)人大及其常委勇于實(shí)踐，1998年的“濰坊市床單廠重大污染問題”質(zhì)詢案件開啟了山東人大質(zhì)詢先例。據(jù)本文統(tǒng)計(jì)，1998年以來，山東省地方各級(jí)人大及其常委會(huì)提出質(zhì)詢案件中，被質(zhì)詢的對象主要是政府及相關(guān)部門，未發(fā)生質(zhì)詢審判機(jī)關(guān)的案件。約86.7%的代表沒有使用過質(zhì)詢權(quán)。盡管山東省人大質(zhì)詢權(quán)在實(shí)踐上取得了一定的成績，有效樹立了人大監(jiān)督權(quán)威，推動(dòng)各級(jí)政府勤政廉潔、高效務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)建設(shè)，很大程度上提高了政府公信力。但客觀分析人大質(zhì)詢權(quán)的實(shí)踐情況，仍然存在著問題：

（一）質(zhì)詢案件數(shù)量少

我省首例人大質(zhì)詢案是1998年濰坊市第十三屆人大常委會(huì)第四次會(huì)議，于金俘等5位議員對濰坊市床單廠重大污染問題提出的質(zhì)詢。從1998年-2018年30年的時(shí)間，我省省一級(jí)人大未發(fā)生過質(zhì)詢案。山東作為人口大省，地域分布不均、經(jīng)濟(jì)差異化相對明顯，社會(huì)矛盾較為復(fù)雜。但質(zhì)詢權(quán)作為人大法定權(quán)利，在日常監(jiān)督中運(yùn)用程度明顯不夠，擱置現(xiàn)象嚴(yán)重，代表參與實(shí)際質(zhì)詢數(shù)量少，質(zhì)詢案件極少。

（二）質(zhì)詢權(quán)形式未能常態(tài)化

主要表現(xiàn)在現(xiàn)行的質(zhì)詢制度下，必須經(jīng)過法定人數(shù)和法定程序提出，就形式而言相對復(fù)雜，時(shí)間上相對比較長，所以質(zhì)詢權(quán)在實(shí)際監(jiān)督過程中的形式未能常態(tài)化發(fā)展；根據(jù)人大代表履行的質(zhì)詢權(quán)的數(shù)量來分析，各級(jí)人大代表在監(jiān)督權(quán)力的形式中，質(zhì)詢權(quán)的使用情況非常稀少，并且呈現(xiàn)地域差異。質(zhì)詢案件主要分布在縣市兩級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中沒有質(zhì)詢案件。人大代表對于質(zhì)詢權(quán)了解不深，直接導(dǎo)致了質(zhì)詢權(quán)形式?jīng)]有實(shí)現(xiàn)常態(tài)化發(fā)展。

二、人大質(zhì)詢權(quán)未能常態(tài)化的原因

（一）法律規(guī)定不明確

在我國1954年和1984年的憲法中，就質(zhì)詢對象問題實(shí)現(xiàn)了反復(fù)討論。就“兩高”是否作為質(zhì)詢對象作出了反復(fù)修改，最終在1984年未將“兩高”列入質(zhì)詢對象[2]；在質(zhì)詢法律的規(guī)定上，法律在質(zhì)詢對象的規(guī)定上在一定程度上已經(jīng)超越了憲法的規(guī)定。針對“兩院”的質(zhì)詢上，出現(xiàn)了違憲之爭，給本來不好行使的質(zhì)詢權(quán)增加了執(zhí)行難度，制約了質(zhì)詢權(quán)的行使。我國在相關(guān)質(zhì)詢規(guī)定上對人大代表和常委會(huì)行使質(zhì)詢權(quán)的具體程序在法律上進(jìn)行了細(xì)化，看似更加嚴(yán)謹(jǐn)，但部分規(guī)定在某種程度上限制了質(zhì)詢權(quán)行使的自由。在質(zhì)詢案的形式上，規(guī)定了質(zhì)詢?nèi)藬?shù)和書面的質(zhì)詢形式，客觀上增加了質(zhì)詢難度；答復(fù)的具體時(shí)間規(guī)定不明確。我國憲法和法律中在質(zhì)詢權(quán)答復(fù)時(shí)間上缺乏明確的對等，對權(quán)利主體在答復(fù)中的定位和作用規(guī)定也不明確。導(dǎo)致了質(zhì)詢案件操作性弱化。

（二）制度本身的阻礙

一是質(zhì)詢體制上存在著缺陷。中國特色社會(huì)主義制度下，在行使人大質(zhì)詢權(quán)時(shí)，常常會(huì)涉及到黨的質(zhì)詢和責(zé)任追究。一方面人大受到黨的領(lǐng)導(dǎo)，但是在法律中沒有明確的規(guī)定質(zhì)詢權(quán)對黨質(zhì)詢內(nèi)容。怎么質(zhì)詢、質(zhì)詢誰的問題成為進(jìn)退兩難的境地，造成了在實(shí)踐中質(zhì)詢積極性不高，提出相關(guān)質(zhì)詢幾率也大幅度降低。二是人大代表的組成結(jié)構(gòu)相對不合理[3]。在各級(jí)人大代表中，“一府兩院”成員較多，在很多地方人大代表中，政府機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位人員占到代表總數(shù)一半以上。政府人員和代表為同一人，既作為監(jiān)督者又充當(dāng)被監(jiān)督者，存在著法理上的矛盾，直接導(dǎo)致質(zhì)詢權(quán)的行使過程中常態(tài)化不足。

（三）社會(huì)文化的影響

新的歷史階段，人大制度仍然在不斷進(jìn)步和完善中，質(zhì)詢制度也在不斷的發(fā)展，但是在一定時(shí)間內(nèi)發(fā)揮的作用不明顯。我國傳統(tǒng)的政治文化中缺乏分權(quán)制約、民主和法制的因素，儒家文化的傳承導(dǎo)致人大代表和常委會(huì)在思想上講究以和為貴，行使質(zhì)詢權(quán)的時(shí)候難免出現(xiàn)“紅臉、出汗”的現(xiàn)狀，拉不開情面的傳統(tǒng)文化客觀上阻礙了人大質(zhì)詢權(quán)的行使。

（四）代表素能的制約

質(zhì)詢權(quán)的行使主體是人大代表及其常委會(huì)的人員，人大代表的素能直接制約著質(zhì)詢權(quán)的行使。主要體現(xiàn)在人大的代表的組成結(jié)構(gòu)、工作環(huán)境和質(zhì)詢意識(shí)模糊制約質(zhì)詢權(quán)的行使。代表們分布在各行各業(yè)屬于兼職制，時(shí)間精力有限對于質(zhì)詢工作的了解相對較少，積極性的高低直接影響權(quán)力的行使。同時(shí)為人大履職的職務(wù)性保障資費(fèi)不足，在提出質(zhì)詢的各種差旅費(fèi)、資料費(fèi)等方面資金保障匱乏，缺少保障質(zhì)詢的持續(xù)財(cái)力支持；人大代表個(gè)人素質(zhì)高低也影響質(zhì)詢效能。

三、人大質(zhì)詢權(quán)常態(tài)化行使的對策

（一）不斷完善憲法和法律中質(zhì)詢的規(guī)定

第一、解決“對象”法律規(guī)定的一致性。采取合適的方式，將“兩院”的質(zhì)詢權(quán)納入憲法中，并明確規(guī)定，避免對“兩院”質(zhì)詢過程中產(chǎn)生法律上的沖突，堅(jiān)定人大及其常委會(huì)質(zhì)詢“兩院”的信念。

第二、增加義務(wù)主體接受質(zhì)詢的規(guī)定。明確規(guī)定質(zhì)詢主體的權(quán)利與義務(wù)，尤其是義務(wù)主體的義務(wù)。質(zhì)詢權(quán)的義務(wù)主體是“一府兩院”，在具體的行政職能中明確自身的權(quán)利，可能會(huì)模糊接受質(zhì)詢的義務(wù)[4]。通過法律的形式從義務(wù)主體的角度上作出相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)義務(wù)主體接受人大質(zhì)詢的意識(shí)，這樣才能在無形之中形成制約監(jiān)督，保障在隨時(shí)接受質(zhì)詢中盡職履責(zé)、依法行政。

第三、規(guī)范質(zhì)詢案件的落實(shí)程度。明確質(zhì)詢案件只要符合法律程序和質(zhì)詢形式及時(shí)生效，不一定非得由主席團(tuán)或者委員會(huì)決定，有效保證質(zhì)詢案在提出后備擱置或者由質(zhì)詢變成“詢問”；規(guī)范受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的答復(fù)程序，讓受質(zhì)詢義務(wù)主體能夠根據(jù)質(zhì)詢流程完成質(zhì)詢答復(fù)，避免擱置或者不了了之的現(xiàn)象發(fā)生；對于質(zhì)詢案件的數(shù)量和時(shí)間做出明確規(guī)定，避免放寬質(zhì)詢條件后質(zhì)詢泛濫。

（二）探索新形勢的質(zhì)詢方式

從我國質(zhì)詢權(quán)開展的現(xiàn)狀分析，影響到質(zhì)詢工作開展的客觀因素是社會(huì)文化的影響。我國傳統(tǒng)的文化一定程度上阻礙了質(zhì)詢權(quán)的開展。本文建議采取電子政務(wù)的形式，獲取民意，根據(jù)民意開展質(zhì)詢監(jiān)督，提升質(zhì)詢效果，促進(jìn)質(zhì)詢權(quán)常態(tài)化發(fā)展。主要做法如下：

打造電子人大，各級(jí)人大單獨(dú)設(shè)立網(wǎng)站，及時(shí)更新網(wǎng)站動(dòng)態(tài)。開通網(wǎng)站信息發(fā)布系統(tǒng)、專題討論欄目和互動(dòng)系統(tǒng)。通過網(wǎng)站構(gòu)建地區(qū)人大代表信息網(wǎng)，讓本區(qū)域的人大代表陽光化發(fā)展；設(shè)立網(wǎng)上意見箱，由常委會(huì)專人負(fù)責(zé)，定期收集群眾意見向常委會(huì)報(bào)告，通過網(wǎng)民意見分析，加強(qiáng)意見整理，提出質(zhì)詢案件。最后，實(shí)行質(zhì)詢議案公開化，將質(zhì)詢案的答復(fù)、處理結(jié)果等通過網(wǎng)絡(luò)直播和網(wǎng)絡(luò)公開的形式向社會(huì)公開，以提升質(zhì)詢案件的效率及處理質(zhì)量。

（三）提升代表的綜合素養(yǎng)

一是通過修改代表法增強(qiáng)代表的履職意識(shí)。在我國法律規(guī)范中，明確的將代表行使質(zhì)詢權(quán)的義務(wù)列入相關(guān)法律法規(guī)中。避免部分代表在行使權(quán)利的時(shí)候忽視質(zhì)詢權(quán)的存在。僅看到了代表的榮譽(yù)，忽視了自身的使命。規(guī)避代表在履行職責(zé)時(shí)方向不明確。將質(zhì)詢權(quán)明文寫入法律中成為代表應(yīng)該主動(dòng)行使的權(quán)力，既有規(guī)定又有保障，不斷增強(qiáng)代表的履職意識(shí)。

二是增強(qiáng)質(zhì)詢權(quán)行使的宣傳。通過多種渠道、立體化和多元化的宣傳手段，讓質(zhì)詢制度是人大監(jiān)督“一府兩院”重要形式的觀念深入人心。明確質(zhì)詢權(quán)時(shí)人大代表人民進(jìn)行監(jiān)督的重要手段，具有自身的優(yōu)勢和特點(diǎn)。質(zhì)詢權(quán)是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的監(jiān)督權(quán)力，應(yīng)當(dāng)根據(jù)時(shí)代發(fā)展的客觀要求和現(xiàn)實(shí)需要，大膽地依法行使。

人大質(zhì)詢權(quán)使用頻率不高的原因是多方面的。隨著社會(huì)的進(jìn)步，我國需要不斷地強(qiáng)化質(zhì)詢權(quán)的行使力度，將人大質(zhì)詢權(quán)落地生根，成為有效監(jiān)督“一府兩院”的治本良方。實(shí)踐中，應(yīng)該根據(jù)時(shí)代發(fā)展的要求和現(xiàn)實(shí)需求，大膽依法的行使并使之常態(tài)化，不斷完善黨和國家的監(jiān)督體系，加快我國法制化進(jìn)程。

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作者簡介

曹露（1978-），女，山東行政學(xué)院副教授。

（作者單位：山東行政學(xué)院）