生態(tài)補(bǔ)償背景下生態(tài)建設(shè)公私合作模式的運(yùn)作機(jī)制

耿翔燕，葛顏祥

(山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 泰安 271018)

生態(tài)補(bǔ)償作為用經(jīng)濟(jì)手段解決生態(tài)保護(hù)問題的有效機(jī)制，近年來受到社會各界的普遍關(guān)注。但以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的補(bǔ)償模式給政府財(cái)政造成巨大壓力，從而導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展慢、生態(tài)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)過低等問題。因此，探索新的融資模式、實(shí)現(xiàn)資金來源的多元化，對生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展尤為緊迫。

公私合作(Public Private Partnership,PPP)模式是為提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，政府與社會資本建立的一種長期的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作組織創(chuàng)新模式[1]。PPP模式自20世紀(jì)80年代以來，被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源、環(huán)境保護(hù)等方面。PPP模式是解決生態(tài)補(bǔ)償資金缺乏問題的有效路徑，將PPP模式應(yīng)用于生態(tài)補(bǔ)償中的生態(tài)建設(shè)中，可實(shí)現(xiàn)建設(shè)資金的長效可持續(xù)性，對推動(dòng)現(xiàn)代財(cái)政體制改革、提高生態(tài)補(bǔ)償運(yùn)行效率具有重要意義。

PPP模式的關(guān)鍵是社會資本的合理回報(bào)。作為生態(tài)補(bǔ)償社會資本的投入者，尋求的是投入資金的穩(wěn)定收益。生態(tài)補(bǔ)償資金可作為PPP項(xiàng)目的收益來源，激勵(lì)社會資本在生態(tài)補(bǔ)償?shù)耐度耄瑥亩纬缮鷳B(tài)補(bǔ)償多渠道投資的良性機(jī)制。

1 PPP內(nèi)涵及研究基礎(chǔ)

公私合作關(guān)系又被稱為公私伙伴關(guān)系、公私合營、公共民營合作機(jī)制等[2]。1982年該模式被首次應(yīng)用于英國的燈塔建造項(xiàng)目，隨后在美國、加拿大等多個(gè)國家推廣試用。世界銀行、亞洲開發(fā)銀行、中國財(cái)政部、發(fā)改委等多個(gè)機(jī)構(gòu)分別從不同視角對PPP的內(nèi)涵進(jìn)行了闡述，目前尚未形成統(tǒng)一的概念解釋。PPP實(shí)質(zhì)就是政府與私人部門各自為滿足公共需求和非單純的商業(yè)利益，通過長期契約形式形成的優(yōu)勢互補(bǔ)的合作伙伴關(guān)系。

學(xué)術(shù)界關(guān)于PPP的研究主要集中在內(nèi)涵辨析[3]、模式選擇[4]和風(fēng)險(xiǎn)分配[5-6]等理論闡釋方面，PPP模式的應(yīng)用尚處于探索階段，多集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[7]、保障性安居工程[8]、養(yǎng)老服務(wù)體系[9]和水利建設(shè)[10]等方面，在生態(tài)環(huán)境建設(shè)等公益性項(xiàng)目的研究較少涉及。生態(tài)補(bǔ)償在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的前提下，鼓勵(lì)采用市場手段進(jìn)行。本文將兩者進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，在深入剖析PPP模式與生態(tài)補(bǔ)償耦合效應(yīng)的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)PPP模式在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目建設(shè)中的運(yùn)作機(jī)制，探討運(yùn)行中需要注意的關(guān)鍵問題，為PPP模式的推廣及生態(tài)補(bǔ)償?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展提供參考。

2 生態(tài)補(bǔ)償與PPP模式的相互耦合

2.1 生態(tài)補(bǔ)償與PPP相互需要

生態(tài)補(bǔ)償過程中，為了保證一定的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，政府需要進(jìn)行大量的生態(tài)環(huán)保設(shè)施建設(shè)，資金需求量較大。據(jù)環(huán)保部規(guī)劃院測算，“十三五”期間，生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)投入會以每年2萬億元的速度遞增。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，政府財(cái)政日趨緊張，以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主的建設(shè)資金短時(shí)間內(nèi)難以彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯油度牒蜋C(jī)會成本。因此生態(tài)補(bǔ)償需要探索市場化的投入方式，引入社會資本來增強(qiáng)資金的可持續(xù)性，保障生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的高效運(yùn)行。

PPP模式自被提出以來，得到各級政府的積極響應(yīng)，但由于政府對市場認(rèn)識不足、項(xiàng)目利潤較低等因素導(dǎo)致多數(shù)項(xiàng)目難以運(yùn)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前入庫的項(xiàng)目中僅有14%簽約落地，庫內(nèi)59.2%的項(xiàng)目仍處于識別階段。生態(tài)補(bǔ)償中的PPP項(xiàng)目雖然回報(bào)率較低，但隨著人們環(huán)保意識的不斷提高，項(xiàng)目所獲得的利潤將逐步提升，而且還會獲得其他領(lǐng)域PPP項(xiàng)目沒有的生態(tài)補(bǔ)償資金。據(jù)政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺統(tǒng)計(jì)，截止到2017年6月，全國PPP總?cè)霂祉?xiàng)目為13132個(gè)，金額為15.85萬億元，涉及能源、交通運(yùn)輸?shù)?9個(gè)一級行業(yè)。其中生態(tài)建設(shè)方面的項(xiàng)目數(shù)為789個(gè)，占入庫總項(xiàng)目數(shù)的6%，相比于上一年同期凈增291個(gè)。此外，能源、市場工程、水利建設(shè)等行業(yè)的部分項(xiàng)目也具有環(huán)境保護(hù)的特征?？梢姡琍PP在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的應(yīng)用數(shù)量在不斷提升。

PPP模式與生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行?lián)合，一方面可實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償資金來源的多元化，解決生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目建設(shè)中政府壟斷下的“政府失靈”問題，提高生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量和效率，更好地滿足環(huán)保需求；另一方面，為社會資本的投資提供了新方向，有利于激活資本存量，提高PPP項(xiàng)目的簽約率和落地，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的良性發(fā)展。

2.2 國家政策相互呼應(yīng)

生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的特殊屬性決定了應(yīng)用PPP模式的必要性和適用性，國家層面也為促進(jìn)兩者的有機(jī)結(jié)合提供了政策引導(dǎo)。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出,要使市場在資源配置中起決定性作用?，F(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域中，流域、森林、草地等多個(gè)領(lǐng)域在探索實(shí)行市場化道路。2015年4月財(cái)政部出臺的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實(shí)施意見》中強(qiáng)調(diào)了PPP模式對提升水污染防治能力和效率的重要性，規(guī)范了PPP項(xiàng)目在水污染防治領(lǐng)域中的操作流程；2016年4月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》中強(qiáng)調(diào)要不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，多渠道籌措資金，引導(dǎo)社會公眾積極參與，不斷提高生態(tài)補(bǔ)償力度。同時(shí)，國家出臺多項(xiàng)政策為PPP模式在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域的發(fā)展提供理論指導(dǎo)。2014年《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制 鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》提出要鼓勵(lì)社會資本積極參與生態(tài)建設(shè)，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資運(yùn)營機(jī)制；2015年《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確了PPP在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的應(yīng)用方式、規(guī)則、權(quán)利和義務(wù)，為PPP在環(huán)保領(lǐng)域的良好運(yùn)行提供保障；2017年5月國務(wù)院辦公廳頒布實(shí)施的《關(guān)于加快推進(jìn)畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用的意見》提出要引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會資本加入，采取PPP模式發(fā)展畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化利用產(chǎn)業(yè)，有效改善農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活環(huán)境。

3 PPP在生態(tài)補(bǔ)償中的運(yùn)作機(jī)制設(shè)計(jì)

PPP模式在生態(tài)補(bǔ)償中的作用主要解決資金的可持續(xù)性問題，運(yùn)行實(shí)施中的重點(diǎn)是明確投資生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的范圍、資金的籌措、利潤回報(bào)模式、項(xiàng)目運(yùn)行模式及合作中雙方的角色定位。生態(tài)補(bǔ)償中的PPP項(xiàng)目具有公益性顯著、技術(shù)要求高、綜合性強(qiáng)等特點(diǎn)，其收益來源中的生態(tài)補(bǔ)償資金是區(qū)別于傳統(tǒng)PPP項(xiàng)目的主要體現(xiàn)。針對生態(tài)補(bǔ)償中PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，需要設(shè)計(jì)一套完整可行的運(yùn)作機(jī)制來保障其作用的發(fā)揮。

3.1 運(yùn)作流程

生態(tài)補(bǔ)償中PPP項(xiàng)目的運(yùn)作依次經(jīng)過項(xiàng)目識別—項(xiàng)目準(zhǔn)備—項(xiàng)目采購—項(xiàng)目執(zhí)行—項(xiàng)目移交等步驟，各個(gè)步驟中又包含多個(gè)小環(huán)節(jié)。運(yùn)作前期通常由政府部門發(fā)起項(xiàng)目招標(biāo)工作，對眾多生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目進(jìn)行篩選，確定備選項(xiàng)目，隨后對項(xiàng)目進(jìn)行定性和定量評價(jià)，科學(xué)評估政府的財(cái)政能力，編制并修改項(xiàng)目實(shí)施方案直至通過相關(guān)部門審核；運(yùn)作中期政府帶頭進(jìn)行資格預(yù)審，邀請各方資本的加入，明確采購流程并與符合資格的社會資本方簽署合作合同，確定運(yùn)作模式和利潤回報(bào)，由政府、社會、金融等機(jī)構(gòu)的資本聯(lián)合出資成立公司進(jìn)行具體實(shí)施；運(yùn)作后期對項(xiàng)目進(jìn)行績效評價(jià)，完成項(xiàng)目的移交。生態(tài)補(bǔ)償中PPP項(xiàng)目是在具體的環(huán)境目標(biāo)下運(yùn)行的，從整體上看，主要由項(xiàng)目主體、資金來源和利潤回報(bào)三大部分組成。

(1)項(xiàng)目主體及資金來源。生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目在公私合作過程中，為了更好地實(shí)現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)，利益相關(guān)方相互協(xié)商后，通常會組建一個(gè)專門的項(xiàng)目公司(SPV)來作為生態(tài)補(bǔ)償PPP項(xiàng)目的責(zé)任主體。該項(xiàng)目公司主要由政府部門、民營部門和銀行財(cái)團(tuán)等共同出資設(shè)立。其中，政府部門投資小比例的環(huán)保資金，用來吸引其他資金的注入，是PPP中合作伙伴關(guān)系的良好體現(xiàn)；民營部門的資金是來自私企投資，這些私企一般是由政府發(fā)起項(xiàng)目后，經(jīng)過可行性研究、招標(biāo)投標(biāo)等環(huán)節(jié)，仔細(xì)篩選出的建設(shè)能力強(qiáng)、管理經(jīng)驗(yàn)豐富的私營企業(yè)；銀行等金融機(jī)構(gòu)的投資是除政府財(cái)政外項(xiàng)目公司資金的重要來源。

(2)利潤回報(bào)。依據(jù)協(xié)議要求，項(xiàng)目公司會參與項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營等方面。生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目一般用于改善環(huán)境、促進(jìn)區(qū)域綠色可持續(xù)發(fā)展，主要為準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和公益性項(xiàng)目。公益性項(xiàng)目以提供公共物品為主，目的是實(shí)現(xiàn)社會效益最大化，直接利潤回報(bào)率幾乎為零，對社會資本的吸引力主要依靠生態(tài)補(bǔ)償資金回報(bào)；準(zhǔn)公益性項(xiàng)目則是在提供公共物品的同時(shí)有一定的營利能力，加之生態(tài)補(bǔ)償資金，是PPP模式最為青睞的領(lǐng)域。PPP模式可以在生態(tài)建設(shè)中的單個(gè)項(xiàng)目上實(shí)施，也可以將準(zhǔn)公益性和公益性項(xiàng)目整合捆綁成項(xiàng)目包進(jìn)行綜合開展。

PPP模式的最終目的是為了獲取可觀的收益回報(bào)。生態(tài)補(bǔ)償中PPP項(xiàng)目的利潤回報(bào)主要來自生態(tài)補(bǔ)償資金、使用者付費(fèi)和政府購買。生態(tài)補(bǔ)償資金是生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目取得正向效果時(shí)，項(xiàng)目投資方依據(jù)其在生態(tài)保護(hù)中的貢獻(xiàn)所獲得的生態(tài)補(bǔ)償資金，其支付依據(jù)是項(xiàng)目對于生態(tài)保護(hù)的貢獻(xiàn)程度，而非項(xiàng)目建設(shè)投資多少，這是促使生態(tài)建設(shè)PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行的關(guān)鍵要素。使用者付費(fèi)主要應(yīng)用于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目中，如流域生態(tài)補(bǔ)償中的污水處理廠的污水處理費(fèi)、水源地生態(tài)補(bǔ)償中的濕地公園項(xiàng)目的門票收入等，其支付依據(jù)是項(xiàng)目提供給消費(fèi)者的生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)的數(shù)量。政府購買又分為政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助兩種形式，其中政府付費(fèi)是針對無法實(shí)行經(jīng)營的公益性項(xiàng)目，采用等額本金或等額本息等方式支付項(xiàng)目的建設(shè)成本，并實(shí)現(xiàn)適當(dāng)?shù)挠?，如流域生態(tài)補(bǔ)償中的河道治理工程等；可行性缺口補(bǔ)助是在生態(tài)補(bǔ)償資金以及使用者付費(fèi)無法滿足收益需求時(shí)而進(jìn)行的政府補(bǔ)貼，如森林生態(tài)補(bǔ)償中的植樹造林工程、草原生態(tài)補(bǔ)償中的退耕還草項(xiàng)目等。此外，PPP項(xiàng)目還可以通過提高社會聲譽(yù)、加強(qiáng)企業(yè)宣傳等潛在效益的方式來增加收益回報(bào)率。

圖1 生態(tài)補(bǔ)償中PPP模式的運(yùn)作流程

在生態(tài)補(bǔ)償PPP項(xiàng)目的運(yùn)作過程中，政府把控著生態(tài)補(bǔ)償中PPP項(xiàng)目的整體進(jìn)度，對項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行有效監(jiān)督，保證了生態(tài)項(xiàng)目的公平與公正，有利于促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償中高質(zhì)量服務(wù)的供給。

3.2 運(yùn)行模式

選擇適宜的模式是生態(tài)補(bǔ)償中PPP項(xiàng)目有效運(yùn)行的關(guān)鍵。從生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼w來看，PPP的運(yùn)行模式可分為兩個(gè)階段：

(1)起步階段。生態(tài)補(bǔ)償在實(shí)行公私合作的初始階段，為了吸引社會資本的加入，可在一些營利性強(qiáng)的單一項(xiàng)目上率先實(shí)行，不斷擴(kuò)大PPP在生態(tài)補(bǔ)償中的影響力。根據(jù)世界銀行(Word Bank)的分類標(biāo)準(zhǔn)，PPP的運(yùn)行模式可分為特許經(jīng)營類、外包類和私有化類三種[11]。生態(tài)補(bǔ)償中的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目公益性較強(qiáng)，多數(shù)項(xiàng)目不適宜采用私有化模式。因此生態(tài)補(bǔ)償中PPP的運(yùn)行主要采用特許經(jīng)營類和外包類模式。

特許經(jīng)營是公私合作中的典型模式。政府賦予私人一定的特許權(quán)，允許其進(jìn)行投資建設(shè)并在規(guī)定期限內(nèi)自我經(jīng)營來獲得投資收益，其收益來源是生態(tài)補(bǔ)償金和使用者付費(fèi)。特許經(jīng)營是一個(gè)統(tǒng)稱，具體包括BOT(建設(shè)—運(yùn)營—移交)、TOT(移交—運(yùn)營—移交)等模式。其中BOT模式適用于準(zhǔn)公益性項(xiàng)目中的新建工程，如水源地生態(tài)補(bǔ)償中的生態(tài)養(yǎng)殖等；TOT則適用于已有的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的擴(kuò)建、新修等，如流域生態(tài)補(bǔ)償中污水處理廠的擴(kuò)建等。

外包是政府投資的項(xiàng)目中由私企參與部分活動(dòng)的公私合作形式。外包分為模塊式外包和整體性外包兩大類，其中模塊式外包包括承擔(dān)項(xiàng)目服務(wù)的外包和對項(xiàng)目進(jìn)行管理的外包。整體性外包具體包括DB(設(shè)計(jì)—建造)、DBO(設(shè)計(jì)—建造—經(jīng)營)、DBM(設(shè)計(jì)—建造—主要維護(hù))、O&M(經(jīng)營與維護(hù))等模式。與特許經(jīng)營收益來源不同，外包模式下社會資本的利潤回報(bào)主要依賴生態(tài)補(bǔ)償資金和政府購買補(bǔ)貼，這種模式由于有政府兜底，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)小，對社會資本的吸引力較強(qiáng)。生態(tài)補(bǔ)償中的生態(tài)堤壩建設(shè)、大型水閘維護(hù)、生態(tài)移民等都可采用該模式。

(2)成熟完善階段。當(dāng)PPP在生態(tài)補(bǔ)償中有了一定應(yīng)用并積累相應(yīng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)后，可由單一的項(xiàng)目模式向多個(gè)項(xiàng)目整合的方向發(fā)展。生態(tài)補(bǔ)償中存在很多低利潤或無利潤的項(xiàng)目，很難吸引社會資本的加入。而投資收益較高的單一項(xiàng)目PPP在合作完成后，面臨著公司四處遷移的巨大成本，導(dǎo)致大量資源浪費(fèi)，不利于社會資本的運(yùn)作。因此，可在完成整體環(huán)境目標(biāo)的基礎(chǔ)上，對生態(tài)補(bǔ)償中的各類項(xiàng)目進(jìn)行組合，以項(xiàng)目包的方式開展公私合作，解決生態(tài)補(bǔ)償中各PPP項(xiàng)目間投資差異大的問題。為此，本文提出采用綜合性的PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金模式，從資金來源、組織方式、各方責(zé)權(quán)和收益回報(bào)等方面構(gòu)建PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)行模式，以幫助生態(tài)補(bǔ)償PPP項(xiàng)目包的順利開展。

綜合性PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金是由政府發(fā)起的，以政府資信和少量投資引導(dǎo)社會資本加入，并給予其一定投資利潤的多方參與的PPP基金模式。為了方便管理運(yùn)營，成立PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金管理公司來負(fù)責(zé)基金的具體實(shí)施。設(shè)立基金管理委員由基金出資各方代表擔(dān)任委員，共同制定方案，商議進(jìn)行各類生態(tài)項(xiàng)目建設(shè)。

PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金中的政府、銀行和民營部門等利益相關(guān)者采用合伙的方式來進(jìn)行基金的出資、運(yùn)營和管理。其中政府主要擔(dān)任風(fēng)險(xiǎn)兜底工作，監(jiān)管基金的使用以及中各項(xiàng)工作的開展，通過提高信用降低PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率。銀行、保險(xiǎn)等金融機(jī)構(gòu)主要擔(dān)任資金提供的角色，在保障項(xiàng)目可行性的基礎(chǔ)上拓寬PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金的融資渠道。民營部門主要負(fù)責(zé)PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金在各類生態(tài)項(xiàng)目中的建設(shè)管理和維護(hù)，保障PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金在生態(tài)補(bǔ)償中的有效實(shí)施。

綜合性PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金的利潤回報(bào)由生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目包整體的收益率決定。通過生態(tài)項(xiàng)目包中差異化運(yùn)行模式的使用，利用生態(tài)補(bǔ)償資金、使用者付費(fèi)、政府資產(chǎn)服務(wù)購買等方式獲取可期收益，同時(shí)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的綠色發(fā)展。如龍塢的善水基金信托項(xiàng)目，托管300畝龍塢水源地匯水竹林，通過減少非點(diǎn)源污染、農(nóng)業(yè)生態(tài)修復(fù)等有效改善了龍塢水源地的水質(zhì)，在此基礎(chǔ)上通過發(fā)展生態(tài)野生竹筍產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游等來獲取可觀收益。

綜合性PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金結(jié)合了各方優(yōu)勢，互補(bǔ)了短缺之處。通過合作，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償中各產(chǎn)業(yè)鏈的有效銜接，對社會資本的發(fā)展和生態(tài)補(bǔ)償整體效益的發(fā)揮有具有促進(jìn)作用。

3.3 政府與企業(yè)的角色定位

(1)政府主導(dǎo)地位。PPP的加入讓原先由政府獨(dú)自承擔(dān)的生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)為政府與市場合作完成，增強(qiáng)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金支持力度，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦婀蚕砗惋L(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。但生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目較強(qiáng)的公益性色彩，決定了生態(tài)補(bǔ)償PPP模式中政府的主導(dǎo)地位。

傳統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償中政府的工作重心為項(xiàng)目建設(shè)，大量的資金投入給政府財(cái)政造成壓力，同時(shí)項(xiàng)目建設(shè)的低效率也引發(fā)諸多問題。PPP模式的引入弱化了政府的建設(shè)職能，增強(qiáng)了其在監(jiān)管、決策方面的作用。政府的監(jiān)管職能主要體現(xiàn)為監(jiān)督私人企業(yè)在項(xiàng)目建設(shè)、完成效果及后期運(yùn)營過程中的行為，防止生態(tài)補(bǔ)償過度商業(yè)化。同時(shí)，政府在決策方面的作用體現(xiàn)在統(tǒng)籌生態(tài)服務(wù)的整體供給，科學(xué)制定生態(tài)項(xiàng)目的發(fā)起原則，公正篩選PPP中的合作企業(yè)，以及合理選擇運(yùn)行模式。生態(tài)項(xiàng)目建成后，如何運(yùn)營也由政府決定，政府可以選擇購回后自營，也可以選擇讓私人企業(yè)運(yùn)營獲取投資收益，但運(yùn)營方式、期限及價(jià)格的制定等都是由政府決定。

(2)企業(yè)負(fù)責(zé)生產(chǎn)建設(shè)。生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)項(xiàng)目PPP模式中的社會資本主要是指具有現(xiàn)代企業(yè)制度的國內(nèi)外企業(yè)，其角色定位為：一是生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的直接生產(chǎn)和供給者。企業(yè)利用自身的先進(jìn)技術(shù)和豐厚資金進(jìn)行生態(tài)項(xiàng)目的具體設(shè)計(jì)、實(shí)施，提高建設(shè)效率，實(shí)現(xiàn)公共資源價(jià)值的最大化；二是生態(tài)項(xiàng)目的運(yùn)營者。企業(yè)可在一定期限內(nèi)對部分生態(tài)項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營和維護(hù)，如BOT、BOO模式等。私人資本追求利潤的本性會驅(qū)使企業(yè)提高管理水平、創(chuàng)新經(jīng)營方式來降低運(yùn)營成本，幫助生態(tài)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)高效運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)項(xiàng)目PPP中的私人企業(yè)不應(yīng)只注重直接的資金收益，還應(yīng)注重企業(yè)聲譽(yù)、社會效益等潛在收益，采用長遠(yuǎn)的投資眼光，發(fā)揮自身優(yōu)勢為PPP在生態(tài)補(bǔ)償中的發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。

PPP是生態(tài)補(bǔ)償中為更好實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境總目標(biāo)的一種工具。以私企為代表的社會資本參與生態(tài)補(bǔ)償過程中的一個(gè)或多個(gè)環(huán)節(jié)，在獲得合理收益后便會撤出，最終還是由政府進(jìn)行管理運(yùn)作，并直接決定著生態(tài)補(bǔ)償?shù)男Ч?。因此生態(tài)補(bǔ)償建設(shè)項(xiàng)目PPP模式的運(yùn)行應(yīng)明確利益各方的定位，遵循“政府主導(dǎo)、私企參與”的原則，有效發(fā)揮政府和私企在對應(yīng)環(huán)節(jié)的作用，使參與的社會資本獲得穩(wěn)定回報(bào)，共同促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償中PPP模式的有序運(yùn)行。

4 生態(tài)補(bǔ)償中PPP順利運(yùn)行的保障措施

為了確保生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目建設(shè)中PPP能夠提供最優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，應(yīng)注意做好風(fēng)險(xiǎn)管理、實(shí)行模式差異化應(yīng)用、完善相關(guān)法律法規(guī)等，為PPP在生態(tài)補(bǔ)償中的順利運(yùn)行提供保障。

4.1 風(fēng)險(xiǎn)管理

在生態(tài)補(bǔ)償背景下，生態(tài)建設(shè)中的PPP項(xiàng)目通過生態(tài)補(bǔ)償資金的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)了社會資本的參與熱情，但項(xiàng)目較長的工期中會面臨眾多風(fēng)險(xiǎn)，如政治風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等。應(yīng)做好風(fēng)險(xiǎn)防控，將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性降至最低，為生態(tài)補(bǔ)償中PPP項(xiàng)目的開展掃除障礙。

一是做好風(fēng)險(xiǎn)評估與分擔(dān)。生態(tài)補(bǔ)償中的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)綜復(fù)雜，公私合作前期應(yīng)進(jìn)行投資風(fēng)險(xiǎn)識別和風(fēng)險(xiǎn)評估，深入考察并識別實(shí)施區(qū)域存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)評估風(fēng)險(xiǎn)損失。建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，根據(jù)PPP中風(fēng)險(xiǎn)類型和利益各方的風(fēng)險(xiǎn)承受能力，將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分擔(dān)。其中政府主要承擔(dān)政治和信用風(fēng)險(xiǎn)，為生態(tài)補(bǔ)償中PPP的發(fā)展提供穩(wěn)定的政策環(huán)境；企業(yè)主要承擔(dān)建造和運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，保證生態(tài)項(xiàng)目按時(shí)按質(zhì)的完成，靈活應(yīng)對社會需求，提高盈利能力；金融風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)則需要PPP中的利益各方共同承擔(dān)。利益各方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)內(nèi)容應(yīng)隨著區(qū)域功能性、社會環(huán)境的改變及時(shí)做出調(diào)整，保證生態(tài)補(bǔ)償PPP中各方的利益均衡，減少風(fēng)險(xiǎn)損失。

二是利益各方要有契約精神。已有的PPP失敗案例多數(shù)是由于其中一方缺少契約精神導(dǎo)致。如長春匯津污水處理廠由于政府不履行合同約定，拖欠企業(yè)的污水處理費(fèi)致使項(xiàng)目失敗。政府和企業(yè)在平等互利的原則下簽訂協(xié)議，應(yīng)嚴(yán)格按照合約內(nèi)容執(zhí)行，對違約者進(jìn)行相應(yīng)的懲罰。政府應(yīng)對生態(tài)補(bǔ)償PPP項(xiàng)目做好監(jiān)管工作，按照合同規(guī)定的期限和利息對社會資本的投資予以補(bǔ)貼，保證企業(yè)能夠提供高質(zhì)量、足數(shù)量的生態(tài)服務(wù)，同時(shí)政府要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使PPP項(xiàng)目能夠得到相應(yīng)的資金補(bǔ)償，政府還要履行承諾，對PPP項(xiàng)目進(jìn)行政府購買補(bǔ)貼。企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)自身管理，在項(xiàng)目建設(shè)期間禁止偷工減料。特許經(jīng)營模式下的企業(yè)要合理收取費(fèi)用，在獲取利潤回報(bào)的同時(shí)注重發(fā)揮項(xiàng)目的社會效益，實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。其他生態(tài)受益主體也要有契約精神，按照消費(fèi)的生態(tài)產(chǎn)品及服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償。

4.2 PPP模式的差別化

生態(tài)補(bǔ)償中開展公私合作時(shí)，應(yīng)準(zhǔn)確把握生態(tài)項(xiàng)目的技術(shù)特征和用途，實(shí)行PPP模式的差異化選擇，提高PPP在生態(tài)補(bǔ)償中的效率，更好地滿足生態(tài)與經(jīng)濟(jì)需求。

生態(tài)補(bǔ)償中生態(tài)建設(shè)PPP模式的差別化主要體現(xiàn)在三方面：一是不同地域之間模式差別化。生態(tài)補(bǔ)償中的PPP項(xiàng)目多數(shù)分布在生態(tài)資源豐富、生態(tài)環(huán)境脆弱的貧困地區(qū)，如流域源頭、西部山區(qū)等，主要采用生態(tài)補(bǔ)償和政府付費(fèi)模式。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償對PPP的需求較少，可采用特許經(jīng)營等模式。二是不同生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)模式的差別化。生態(tài)補(bǔ)償涵蓋流域、森林、草原、農(nóng)田、大氣等多個(gè)領(lǐng)域，不同生態(tài)系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)各異，應(yīng)根據(jù)生態(tài)服務(wù)類別和參與項(xiàng)目建設(shè)的程度選擇對應(yīng)的PPP模式組合。三是同一領(lǐng)域中不同類型項(xiàng)目的模式差別化。以流域生態(tài)補(bǔ)償為例，流域上游為達(dá)到水質(zhì)凈化、水量充足的目標(biāo)，需要進(jìn)行植樹造林、水土保持、生態(tài)漁業(yè)、污水處理設(shè)施建設(shè)等保護(hù)工作，植樹造林、水土保持等公益性項(xiàng)目宜采用生態(tài)補(bǔ)償和政府補(bǔ)貼模式，生態(tài)漁業(yè)、污水處理設(shè)施建設(shè)等宜采用BOT、綜合性PPP生態(tài)產(chǎn)業(yè)基金等模式。

生態(tài)補(bǔ)償中的生態(tài)區(qū)域和生態(tài)服務(wù)多種多樣，通過差異化的PPP模式組合，可以在滿足PPP逐利需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的高效運(yùn)作，提高運(yùn)營效率。

4.3 健全法律法規(guī)體系

生態(tài)建設(shè)中PPP模式的運(yùn)行需要具體的法律支持，否則很容易因?yàn)橐环竭`約而導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。如江蘇某污水處理廠和上海大場水廠就是因?yàn)榉刹唤∪约胺梢?guī)定變更導(dǎo)致項(xiàng)目的可行性、收益率等發(fā)生改變，最終致使項(xiàng)目無法正常運(yùn)行。

近年來，生態(tài)補(bǔ)償和PPP的相關(guān)政策雖然都相互有所提及，但關(guān)于PPP在生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域的具體運(yùn)作缺乏專門的法律法規(guī)保障，致使社會資本對收益回報(bào)無法預(yù)期、對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)完備性以及政府行為存有顧慮，阻礙了生態(tài)補(bǔ)償開展公私合作的進(jìn)程。

中央及各地政府應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的法律法規(guī)和政策文件，為生態(tài)補(bǔ)償PPP模式的發(fā)展構(gòu)建完備的制度框架，如《生態(tài)補(bǔ)償PPP模式管理操作條例》等，對PPP在生態(tài)補(bǔ)償各領(lǐng)域中的運(yùn)行模式、風(fēng)險(xiǎn)管理等予以明確規(guī)定，以法律文件形式保證政策的有效性。此外，相關(guān)法律文件還要從PPP項(xiàng)目的發(fā)起、招投標(biāo)到建設(shè)、運(yùn)營和移交等環(huán)節(jié)的具體操作予以規(guī)范，有效界定生態(tài)補(bǔ)償PPP中政府和企業(yè)的責(zé)任、權(quán)利和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，當(dāng)出現(xiàn)利益沖突時(shí)，能夠按照相應(yīng)的法律條款依法追究責(zé)任，做到“有法可依”。

5 結(jié)語

生態(tài)建設(shè)引入PPP模式是生態(tài)補(bǔ)償市場化改革的重要步驟，也是目前國家大力提倡的生態(tài)戰(zhàn)略之一。生態(tài)補(bǔ)償與PPP的有機(jī)結(jié)合能夠滿足生態(tài)環(huán)境保護(hù)投入的資金需要，也是盤活社會資本存量的良好選擇，有利于實(shí)現(xiàn)二者的共贏。需要提出的是，PPP能夠解決生態(tài)補(bǔ)償中的資金、運(yùn)營管理等問題，但本質(zhì)還是屬于生態(tài)補(bǔ)償中的一種融資模式，是促進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償順利進(jìn)行的一項(xiàng)工具。PPP的引入多是應(yīng)用在生態(tài)項(xiàng)目的建設(shè)過程，生態(tài)補(bǔ)償中居民環(huán)保意識提升等還是需要政府來引導(dǎo)實(shí)現(xiàn)。PPP在生態(tài)補(bǔ)償中的應(yīng)用尚處于初始起步階段，實(shí)踐運(yùn)作中需要注意解決好以下兩大障礙和難題：

(1)提高社會資本的參與度。一方面,生態(tài)補(bǔ)償資金帶動(dòng)了資本參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的積極性，但社會資本的投入度仍需提高。社會公眾對于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識不足，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)難以平衡，應(yīng)該加強(qiáng)引導(dǎo)和宣傳，不斷提高公眾的環(huán)保意識，正確認(rèn)識經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)間的關(guān)系，提高社會資本自發(fā)的參與熱情。另一方面，社會資本參與存在準(zhǔn)入門檻高、融資難的問題，應(yīng)適當(dāng)降低標(biāo)準(zhǔn)，從金融融資等外部條件入手為社會資本參與生態(tài)補(bǔ)償提供便利。

(2)做好頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償中PPP項(xiàng)目的落地率。國家應(yīng)出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，為生態(tài)補(bǔ)償與PPP的有效結(jié)合進(jìn)行引導(dǎo)。規(guī)范PPP在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中的運(yùn)作流程和管理內(nèi)容，明確合作各環(huán)節(jié)的責(zé)任主體，通過政策優(yōu)惠、模式創(chuàng)新等方式提高生態(tài)補(bǔ)償中PPP項(xiàng)目的營利性，協(xié)調(diào)各方利益平衡的同時(shí)實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的改善，從而促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

PPP在國家政策的支持下得到迅速發(fā)展，在廣泛應(yīng)用PPP模式的同時(shí)也應(yīng)看到PPP的局限性，并不是所有的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目都適合采用PPP模式。生態(tài)補(bǔ)償中引入PPP時(shí)，不能盲目套用其他領(lǐng)域的模式，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的具體類型謹(jǐn)慎選擇。