中國政府法治化行政改革實踐完善路徑

高依晴

摘 要：目前，我國仍然面臨制度短缺和法制不健全的問題，現(xiàn)實的法律與政府的自身改革經(jīng)常會出現(xiàn)一定程度的張力。新公共服務(wù)是關(guān)于公共行政在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的理念。也就是說，它重點(diǎn)闡述公共行政與公民的關(guān)系、公共行政與公共治理系統(tǒng)的關(guān)系。而對于新公共服務(wù)來說，法治化是其本質(zhì)要求與路徑選擇，充分發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)、促進(jìn)和保障作用。行政體制改革作為整個改革的重要組成部分，需要借助憲政和法治的精神、原則，借助新公共服務(wù)的思想和原理，晰行政改革權(quán)的相關(guān)問題，加快行政程序制度建設(shè)，重新調(diào)整和配置行政權(quán)力。

關(guān)鍵詞：行政改革 新公共服務(wù) 法治化 政府職能

組織法

一、引言

對于我國來說，改革與法治是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的兩個最為重要的主題。新公共服務(wù)理論思想也是我國改革所追求的價值取向。深化行政體制改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)和發(fā)展社會主義民主政治的必然要求，是全面深化改革的突破口。改革開放以來，我國不斷推進(jìn)行政體制改革并取得了重大進(jìn)展。但隨著改革開放的深入推進(jìn)和經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，我國行政體制改革面臨著許多新的挑戰(zhàn)，與完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)法治中國、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的要求相比，還存在很大差距，需要切實轉(zhuǎn)變改革的方式，科學(xué)選擇改革的路徑，走法治改革之路，以法治思維和法治方式推進(jìn)改革，以法治的理性和權(quán)威性來保障改革的連續(xù)性、穩(wěn)定性，使改革達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

二、中國政府法治化行政改革實踐的必要性

我國的改革已步入攻堅期和深水區(qū)，涉及若干利益上和體制上的深層次問題和矛盾，必須推進(jìn)行政體制改革步入法治化軌道，以法治來凝聚改革共識，以法治引領(lǐng)和規(guī)范改革行為，以法治降低改革的成本和風(fēng)險，以法治鞏固改革成果。

（一）法治化是消除行政體制改革中人治因素影響的必然選擇

人治與法治是兩種不同的治國方式，人治強(qiáng)調(diào)的是個人的意志和權(quán)威，是將個人的意志凌駕于法律之上，國家的一切大事皆由個人或少數(shù)人按照自己的主觀意志來決定的治國方式； 法治強(qiáng)調(diào)的是法律至上，強(qiáng)調(diào)法律的權(quán)威，要求依照公平、正義的法律來治理國家。人治會導(dǎo)致權(quán)力惡性膨脹，異化為社會公害。黨的十九大報告提出： “法治是治國理政的基本方式。”強(qiáng)調(diào)“要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”，并提出“全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家”，到 2020 年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)時，“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障。”行政體制改革的法治化，既是這個大背景下的必然選擇，也是法治國家建設(shè)中的有機(jī)組成部分。通過走法治化的道路，可以有效地消除行政體制改革中人治因素的影響，增強(qiáng)行政體制改革的穩(wěn)定性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

（二）法治化是調(diào)節(jié)行政體制改革中各種利益關(guān)系的有效舉措

行政體制改革的核心對各種權(quán)力及其利益格局的重新調(diào)整改革的過程實際上是利益關(guān)系重新協(xié)調(diào)的過程。利益是人們交往的紐帶，所有社會矛盾和社會沖突的根源均存在于人們的利益關(guān)系之中?！胺勺陨泶碇环N公正、客觀、平衡的精神，在多元的社會利益矛盾和沖突中保持一種中立的品質(zhì)，并創(chuàng)造出一個公平的世界?！睂τ谏鐣D(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、價值取向多元，利益高度分化的當(dāng)下中國來講，沒有什么比法治更能夠凝聚人們的共識。遵循法治原則和精神，對各種類型的利益沖突做出妥當(dāng)協(xié)調(diào)，事關(guān)改革成敗。

（三）法治化是實現(xiàn)改革總目標(biāo)的客觀要求

完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，在新的歷史起點(diǎn)上推動實現(xiàn)這一總目標(biāo)，是深化行政體制改革的重要任務(wù)?？梢?，應(yīng)緊緊圍繞推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)，依法深化行政體制改革，大力加強(qiáng)法治政府建設(shè)，構(gòu)建科學(xué)完善的行政管理的體制、機(jī)制與制度，并以此為切入點(diǎn)推動國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各個方面體制機(jī)制和制度更加科學(xué)、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務(wù)治理制度化、規(guī)范化、程序化、法治化。

三、中國政府法治化行政改革實踐的具體重點(diǎn)

行政改革權(quán)是行政體制改革過程中必須首先解決的一個重大理論與實踐問題。只有解決好行政改革權(quán)的相關(guān)問題，我們才能順利地推動行政改革，并鞏固改革所取得的成果。行政改革權(quán)是關(guān)于行政改革的權(quán)力，特指國家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依法享有的重新界定配置行政權(quán)、調(diào)整行政組織結(jié)構(gòu)和規(guī)模以及完善公務(wù)員制度的權(quán)力。它實際上是一種行政體制改革啟動權(quán)，屬于國家權(quán)力的范疇。

（一）行政改革權(quán)的設(shè)定

行政改革權(quán)的設(shè)定是一個嚴(yán)肅的法律問題，它包括行政改革權(quán)的創(chuàng)設(shè)、分配和調(diào)整等。其設(shè)定主體以及設(shè)定程序等都需由法律加以明確。但是，從目前我國的情況來看，行政改革權(quán)的設(shè)定主體似乎不是單一的，而是多元的。不僅全國各級人大及其常委會有行政改革權(quán)的設(shè)定權(quán)，而且國務(wù)院及其部委和一些地方人民政府都有此種權(quán)力。當(dāng)然，形成這種局面的原因是多方的，但主要是由我國有關(guān)行政改革權(quán)的立法相對較少，根本無法滿足實際的需要，從而給行政機(jī)關(guān)自行設(shè)定一定范圍的行政改革權(quán)留下了缺口造成的。即便如此，我們在實踐中也要堅持法治原則，行政機(jī)關(guān)的這種設(shè)定權(quán)必須有法律的明確授權(quán)，嚴(yán)格遵循行政改革權(quán)法定原則。

（二）行政改革主體

行政改革主體與行政改革權(quán)密切聯(lián)系，行政改革主體是行政改革權(quán)的載體和行使者。在我國，由于行政體制改革向來被認(rèn)為是行政機(jī)關(guān)自己的事，所以大部分行政體制改革權(quán)被授予了行政機(jī)關(guān)，尤其是國務(wù)院。因此，在行政體制改革中，政府既是改革的設(shè)計者和組織者，又是改革的對象。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，國家權(quán)力機(jī)關(guān)在國務(wù)院部委的設(shè)置上有最終的決定權(quán)，但實際上主要還是取決于國務(wù)院所制定的組織方案。而且在實踐中，這些行政改革方案又是由行政機(jī)關(guān)依靠運(yùn)動式的純行政手段推行和完成的。實際上，行政改革權(quán)的行使主體應(yīng)該是多元的，它并不完全屬于行政權(quán)的范疇，重大行政改革仍需要由立法決定。同時，行政改革權(quán)不是中央國家機(jī)關(guān)的專有權(quán)力，地方國家機(jī)關(guān)也可以行使一定的行政改革權(quán)。

（三）行政改革權(quán)的內(nèi)容

行政改革的需要和內(nèi)容決定了行政改革權(quán)的邊界。較之于單個行政機(jī)關(guān)的設(shè)置調(diào)整來說，行政體制改革往往具有整體性。因此，相應(yīng)地，行政改革權(quán)的內(nèi)容至少也有三部分，即行政機(jī)構(gòu)改革權(quán)、行政職能改革權(quán)和行政人事改革權(quán)。然，隨著社會的發(fā)展和行政體制改革的不斷深入，行政改革權(quán)的內(nèi)容也會不斷地擴(kuò)展。就目前現(xiàn)有的這三種行政改革權(quán)來說，雖然它們性質(zhì)不同，但又相輔相成。行政職能改革權(quán)的行使，必然會引起行政機(jī)構(gòu)改革權(quán)的運(yùn)行；而行政人事改革權(quán)運(yùn)用是否得當(dāng)，又會影響前兩種權(quán)力行使的效果。

（四）行政改革權(quán)的行使程序

行政改革權(quán)的行使程序雖然屬于形式方面的問題，但在整個行政改革過程中起著至關(guān)重要的作用。它既是對行政改革權(quán)的保障，也是對行政改革權(quán)的限制。科學(xué)的法定程序，可以最大限度地保障行政改革權(quán)行使的權(quán)威性和合理性。

我國也可以借鑒西方國家行政體制改革的經(jīng)驗和總結(jié)現(xiàn)有的理論研究成果，將改革設(shè)計為三個階段：改革設(shè)計與決策階段；改革執(zhí)行階段；改革監(jiān)督階段。通過法律對行政體制改革的每一階段的主體組成、職權(quán)、工作程序與機(jī)制、責(zé)任等作出明確規(guī)定，實現(xiàn)改革程序的規(guī)范化和法治化。

四、從新公共服務(wù)理論看中國政府法治化行政改革實踐完善路徑

對于我國政府行政體制來說，法治化行政改革迫在眉睫，具體來說有以下這些策略選擇：

（一）善于運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革

法治思維，是按照法治的根本要求、精神實質(zhì)和價值追求，分析、判斷、處理客觀現(xiàn)實問題的思維方法或者思維過程； 法治方式是運(yùn)用法治思維處理和解決問題的行為方式，是法治思維實際作用于人的行為的外在表現(xiàn)。法治思維決定和支配法治方式，法治方式體現(xiàn)和強(qiáng)化法治思維。

（二）處理好立法與改革的關(guān)系，實現(xiàn)二者互動共進(jìn)

在行政體制改革過程中，必須處理好改革和立法的關(guān)系，把立法決策與改革決策有機(jī)結(jié)合起來，把深化改革同完善立法有機(jī)地結(jié)合起來，一方面要深化改革，一方面要守住法治的底線，二者不可偏廢。改革的推行要求對原有的相關(guān)法律予以調(diào)整或者制定新的法律。在改革推進(jìn)的同時伴隨著大量的立法活動?！?/p>

當(dāng)代中國的立法與其他國家特別是西方發(fā)達(dá)國家立法的一個重大區(qū)別是，中國的立法都是改革背景下和改革進(jìn)程中的立法。要借鑒西方行政的經(jīng)驗，結(jié)合我國的國情，堅持以立法引領(lǐng)和規(guī)范改革，以改革促進(jìn)法律的發(fā)展，實現(xiàn)改革與法律的良性互動。

（三）明確政府職能的目標(biāo)與定位

當(dāng)前我國的社會矛盾問題，主要表現(xiàn)在利益分配領(lǐng)域之中，其根源在于自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制與國家干預(yù)機(jī)制之間的失衡。政府的基本功能是維護(hù)社會的公共利益，解決社會公共問題和每個公民的利益息息相關(guān)的事務(wù)，而不是與某個特殊利益集團(tuán)的利益相關(guān)的事務(wù)，它體現(xiàn)為對公民的服務(wù)。制度的最大作用在于提供一種激勵框架，實現(xiàn)社會從人格化交換向非人格化交換的轉(zhuǎn)變。因此，制度建設(shè)對政府職能轉(zhuǎn)變具有深遠(yuǎn)的意義，它在某種意義上更是社會和國家可持續(xù)發(fā)展的社會基礎(chǔ)設(shè)施。

（四）健全政府組織法體系

一直以來，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革幾乎都是處在非常態(tài)的三個改革循環(huán)圈之中：精簡—膨脹—再精簡—再膨脹；合并—分開—再合并—再分開；上收—下放—再上收—再下放。到目前也沒有完全擺脫這種格局。歷屆政府機(jī)構(gòu)改革與依法治國和依法行政的要求都有很大的差距，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不依法進(jìn)行的結(jié)果是嚴(yán)重挫傷法律的尊嚴(yán)。因此，實現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)組織、職能、編制的法定化已是迫在眉睫，確實做到行政機(jī)構(gòu)及內(nèi)設(shè)部門的設(shè)立、撤并、機(jī)構(gòu)職能的確定及人員編制的增減均依法定程序進(jìn)行。

（五）以公開透明和民主參與的方式推進(jìn)改革

行政管理體制改革，在價值目標(biāo)上，必須堅持新公共服務(wù)“以人為本”這一本質(zhì)要求，真正把維護(hù)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉、促進(jìn)人的自由全面發(fā)展作為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。行政體制改革有效回應(yīng)公民需求和公民積極參與改革是一個雙向互動的過程，也是行政體制改革民主化、法治化的具體體現(xiàn)和基本要求。因此，轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，權(quán)力運(yùn)作公開透明，社會公眾有效參與，是當(dāng)下的必然選擇。行政體制改革要以公開透明和民主參與為突破口，特別是要建立健全制度化的信息公開與公眾參與機(jī)制，使社會公眾的主體地位在改革中受到尊重，法定的權(quán)利和利益得到保障和增進(jìn)，才能贏得社會公眾認(rèn)同、支持和配合，才具有力量的源泉，并能在良性互動的基礎(chǔ)上實現(xiàn)改革的預(yù)期目標(biāo)。

五、結(jié)論

法治是治國理政的基本方式，是國家和社會健康有序運(yùn)行的基石。新公共理論可作為改革的思想價值引領(lǐng)法治化改革。我國在新的歷史起點(diǎn)上深化行政體制改革，必須走法治之路，必須充分發(fā)揮法治對改革的引領(lǐng)、促進(jìn)和保障作用，并應(yīng)通過公開透明和民主參與等方式來有效推進(jìn)改革。行政體制改革的正當(dāng)性首先體現(xiàn)為合法性，必須與建設(shè)社會主義民主政治和法治國家相協(xié)調(diào)，偏離法治軌道的改革會誤入歧途。全面深化行政體制改革是一場攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，也是一個艱難的利益博弈過程，在這一過程中，只有將行政體制改革與法治有機(jī)結(jié)合起來，將創(chuàng)新性與合法性有機(jī)統(tǒng)一起來，才能更好地凝聚改革共識，才能從根本上確保改革不斷取得新的進(jìn)展和突破。要以法治為行政體制改革鋪就成功之路，以法治增強(qiáng)行政體制改革的系統(tǒng)性、整體性、穩(wěn)定性和協(xié)調(diào)性，以法治維護(hù)國家的長治久安，以法治保障公民的權(quán)利和自由，以法治實現(xiàn)社會的公平正義，使行政體制改革受到法治的滋養(yǎng)，使深化行政體制改革的過程成為推進(jìn)法治的過程，讓社會公眾分享改革和法治中國建設(shè)的紅利。

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