地方政府債務風險研究

孫亞天

摘 要：從2000年以來地方政府債務已經(jīng)成為世界各國普遍關(guān)注的問題。從世界各國的發(fā)展現(xiàn)實來看，國家及地方政府債務問題確實有可能給經(jīng)濟及社會持續(xù)健康發(fā)展帶來嚴重的不良影響，歐洲債務危機以及美國地方政府破產(chǎn)等事例進一步說明了債務問題對于國家發(fā)展的嚴重影響，而目前我國地方政府的債務問題也已十分突出，嚴重影響了我國經(jīng)濟的平穩(wěn)健康發(fā)展，可以說地方政府債務問題已經(jīng)到了不可不治的地步。

針對我國嚴重的地方政府債務風險問題，本文從我國地方政府債務的產(chǎn)生原因及現(xiàn)狀進行研究，分析了我國地方政府債務風險涉及面廣、債務風險較高、債務結(jié)構(gòu)多元但重點突出、影響重大等特點，介紹了國內(nèi)外化解地方政府債務風險的方法經(jīng)驗，較為深入的探索了新常態(tài)新形勢下我國應對地方政府債務風險問題的方法，能夠?qū)ξ覈牡胤秸畟鶆诊L險防治起到有益的作用，使我國盡早解決地方政府債務風險問題，繼而保持經(jīng)濟、社會的平穩(wěn)健康發(fā)展，更快的實現(xiàn)中國夢！

關(guān)鍵詞：地方政府 債務風險 風險防治

一、引 言

黨的十八大以來，隨著我國經(jīng)濟突飛猛進的發(fā)展和全面深化改革工作的持續(xù)推進我國政府存在的一系列問題也突顯出來，這些經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸直接影響到我國經(jīng)濟及社會的可持續(xù)發(fā)展，其中尤為突出的是我國政府的債務問題，以地方政府最為嚴重，可謂是債臺高筑。地方政府債務風險過高已經(jīng)嚴重影響到我國國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，因而政府的債務風險問題已經(jīng)成為我國經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的重要阻礙必須加以解決。

近幾年關(guān)于我國地方政府債務問題研究的資料比較多，國內(nèi)學術(shù)界對于我國的地方政府債務風險問題也有比較深入的探討和研究。本文主要從我國地方政府債務的產(chǎn)生原因及現(xiàn)狀入手，對我國的地方政府債務風險的現(xiàn)狀進行了闡述，并從我國的地方政府債務風險現(xiàn)狀出發(fā)分析了我國地方政府債務風險所呈現(xiàn)出的特點，進而分三個方面分析了我國地方政府債務風險的形成原因，根據(jù)形成原因指出化解我國地方政府債務風險的方法與對策。

二、我國地方政府債務風險現(xiàn)狀及特點

地方政府債務風險是指地方政府所承擔的債務而無能力按期清償還本付息的可能性以及相應產(chǎn)生的后果，導致政府財政不能正常運轉(zhuǎn)。我國地方政府債務也存在較高的風險，已經(jīng)對我國的經(jīng)濟及社會發(fā)展產(chǎn)生了不良影響。

（一）我國地方政府債務風險的現(xiàn)狀

新形勢下，我國的地方政府債務風險問題開始上升為影響國家經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的絆腳石，引發(fā)了國內(nèi)外專業(yè)機構(gòu)與公眾的較高關(guān)注，對于地方政府債務風險問題的解決，我們應該在采取加強地方政府債務風險管控的基礎(chǔ)上，還要改革和規(guī)范地方政府的償債途徑，這對政府考核機制改革也有著十分重要的作用。截至2016年低，據(jù)審計署公布，地方政府負有償還責任的債務17.2萬億，專項債務余額限額64801.90億元，負有擔保責任的債務2.6656萬億，可能承擔一定救助責任的債務4.3394萬億，地方政府本級政府性債務總額度近18萬億元。目前，地方政府債務規(guī)模達到有史以來最大，雖然仍屬可控范圍，但已經(jīng)成為短期影響我國經(jīng)濟穩(wěn)定增長的主要因素之一，對其進行系統(tǒng)性研究顯得十分迫切。

（二）地方政府債務風險呈現(xiàn)的特點

1.地方政府債務風險涉及面廣

從債務分布的層面上看，我國地方政府債務分布層面比較廣，從省市縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都存在不同種類的債務，從地方政府債務的組成結(jié)構(gòu)上來看，我國地方政府債務組成比較復雜其中既有較為明顯的債務又存在著較多的隱蔽性債務、既有政府常規(guī)性債務也存在擔保性債務，債務種類比較多。

2.地方政府債務風險危險度高

地方政府債務問題之所以會引起社會各界人士關(guān)注，主要原因還是由于我國地方政府債務風險度較高，有的地方政府負債水平已經(jīng)嚴重超過了國務院劃定的地方政府債務紅線。我國地方政府債務風險具體發(fā)展到什么程度了呢？從債務率（債務規(guī)模/財政收入）的角度來說，我國債務率的平均水平已經(jīng)達到120%，但有些省市已經(jīng)遠遠超過這一界限，比較嚴重的省市有：重慶市（190%）、湖南?。?65%）、天津市、陜西省、河北?。ㄈ∈幸堰_150%以上），山西省、上海市、云南省、吉林?。ㄋ氖∈幸堰_140%以上）而中央劃定的我國地方債務紅線為100%，可見這幾個省份的負債率已經(jīng)嚴重超過了國家劃定的債務紅線。

三、我國地方政府債務風險的成因分析

我國地方政府債務風險到達較高水平與其成因有很大的關(guān)系。地方政府債務風險成因多元且十分復雜，既有政府自身的體制及機制問題也受到政府考核制度、換屆制度等其他制度的影響，但主要原因還是我國前期在經(jīng)濟建設(shè)中過度追求GDP，忽視了債務問題。除此之外，政府的固有弊端也是地方政府債務風險偏高的影響因素。

“公共選擇理論認為市場經(jīng)濟下私人選擇活動中適用的理性原則，也適用于政治領(lǐng)域的公共選擇活動。也就是說，政府和政府官員在社會活動和市場交易過程中同樣也扮演著“經(jīng)濟人”的角色?！闭谶M行公共活動中也會追求自身利益，這是政府運行中的固有弊端。

（一）地方政府發(fā)展過程中過分追求GDP，忽視債務問題

1.績效考核形式單一，政府過度追求GDP

由于二十一世紀初期我國中央對地方政府政績的考察比較側(cè)重經(jīng)濟發(fā)展速度以及GDP，這從政策層面造成地方政府績效考核形式單一，也使得各地方政府在發(fā)展建設(shè)中花大力氣在經(jīng)濟發(fā)展速度上，而不重視由其引發(fā)的問題。由于績效考核制度的不完善造成了地方政府唯GDP為中心，為了發(fā)展GDP借貸了大量的債務，并且忽視了債務問題，進而使地方政府債務成為如今各地方經(jīng)濟發(fā)展的重大問題。

2.我國地方政府的換屆制度，影響地方政府債務償還

我國對于地方領(lǐng)導會進行定期換屆，這也是我國地方政府債務比較嚴重的成因之一。由于我國地方政府的主要領(lǐng)導會定期換屆，所以很多往屆政府遺留的債務下屆政府往往采取逃避或者延期解決的方式，這也造成我國地方政府債務中有許多的陳年舊賬，這些債務往往由于時間較長，主題不清，主要負責人員已經(jīng)掉走而新任領(lǐng)導往往又對債務構(gòu)成和原因缺乏了解，并且出于自身利益考慮，因而不愿主動償還往屆政府的債務，使得債務問題層層累積，造成更高的債務風險。

（二）地方政府債務償還能力差，使債務風險增高

1.我國地方政府債務風險還突出表現(xiàn)在債務償還能力差上

當前我國地方政府的債務清償資金主要來源與地方財政資金，其中包括政府稅收、財政預算等，而這些資金數(shù)量有限并且大多數(shù)都需要投入到地方政府日常性支出和投資中去，以維持經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。財政資金的缺口長期存在，中央政府對于地方政府的債務情況又不能全部掌握，造成我國地方政府債務問題難以解決。

2.地方政府收入來源少，償債手段單一

政府稅收減免及審批權(quán)力進一步下放等我國深化改革下新制度的出臺也使得地方政府財政收入有所減少，債務償還存在較大問題。目前我國正處于經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌時期與改革的深水區(qū)，政府職能的范圍界定并不是非常的明確，并且政府的活動也缺乏響應的機制來約束，因此政府的隱形債務有很大的空間，政府的償債能力也在經(jīng)濟深化改革中受到了影響。

（三）政府財政體制滯后，改革緩慢

改革開放之后，我國進行了經(jīng)濟體制改革，將原有的計劃經(jīng)濟體制改為社會主義市場經(jīng)濟，但由于我國在改革開放初期任務巨大經(jīng)濟體制改革并不徹底，造成我國地方政府財政體制滯后，雖然之后我國立法機關(guān)對此進行了多次完善，但新制度還存在著許多的漏洞和不足。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是地方政府投資涵蓋的范圍過寬，不僅包括了公共產(chǎn)品領(lǐng)域內(nèi)的投資，也包括了許多競爭性的商業(yè)投資領(lǐng)域。在商業(yè)領(lǐng)域中，因為計劃經(jīng)濟時期國有企業(yè)的弊端并未徹底改革，造成國有企業(yè)在與民營、外資企業(yè)競爭時缺乏優(yōu)勢，大批國有企業(yè)破產(chǎn)或虧損。二是政府的投資缺乏全面的規(guī)劃和科學的論證，造成了許多面子工程、無效工程。三是融資及償債主體不明，政府的融資很多都是有多部門完成的，資金管理比較分散，造成融資主體與債務責任不明確，債務難以償還。

四、新形勢下我國地方政府債務風險治理的對策

（一）改革以GDP為中心的考核機制，重視債務問題

地方政府的債務問題得以發(fā)展很大原因是由于長期以來我國的政府考核機制存在較大的問題。改革開放以來由于我國以經(jīng)濟發(fā)展為中心，造成績效考核機制注重GDP而不重視為經(jīng)濟發(fā)展而進行的地方政府債務增長，這就使得地方政府為了突顯政績而進行大量的融資，政府花費大量資金在重多的基礎(chǔ)設(shè)施投資上，以刺激地方經(jīng)濟的增長。地方政府的這種做法造成地方政府債務常年累積得不到及時解決。要治理地方政府的債務問題就要解決我國政府長期以來考核機制以GDP為中心的問題，因而考核機制的改革勢在必行。

（二）增強地方政府償債能力，提高政府債務透明度

1.增強地方政府償債能力

要化解我國地方政府債務風險過高的問題，就要增強我國地方政府的債務償還能力。對于各個地方政府借貸的債務，以及由其他單位及公共部門借貸、但地方政府負有償還責任的債務，應當納入到政府的財政預算中進行統(tǒng)一的規(guī)劃。對地方政府長期積累的存?zhèn)?，各地方政府可通過申請發(fā)行地方政府債券的方式進行分期償還，從而達到降低地方政府債務風險的目的。地方政府需要嘗試運用多種途徑償還債務，例如把公共投資取得的部分收益用于償還緊急債務，地方政府要及時償還往期債務，難以償還時可以通過處理政府現(xiàn)有資產(chǎn)的方式償還債務。

2.建立地方政府債務風險的應急預警機制

政府債務也需要和公共危機事件一樣得到政府的高度重視，并且建立高效合理的風險預警機制。一旦地方政府償債困難有可能發(fā)生債務違約的情況時，要及時上報中央政府并啟動地方政府債務應急處置機制由地方政府財政利用應急儲備金及時償還。如果地方政府難以進行債務清償，要提請中央政府進行資金援助，地方政府要啟動債務風險應急處置方案和責任追究機制，并追究相關(guān)人員責任。只有建立高效合理的風險預警機制才能提前預警債務風險，當債務風險到達較高水平時便能及時得到解決。

五、結(jié) 論

地方政府債務風險的增高已經(jīng)成為國際社會普遍關(guān)注的問題，本文通過對我國地方政府債務現(xiàn)狀的調(diào)查和研究，分析了我國地方政府債務的特點以及產(chǎn)生原因，通過對地方政府債務的研究和分析，指出我國地方政府債務存在風險的原因，并分析了地方政府債務風險的程度，并由此對我國解決地方政府債務問題的方法進行了有益的探索。

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作者簡介：指導老師： 丁先存