民族地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府精準扶貧困境探究

沈浩

摘 要：實現(xiàn)民族地區(qū)脫真貧，真脫貧對全面取得脫貧攻堅勝利具有重要意義，而民族地區(qū)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扶貧路上起著巨大的作用，也面臨著更直接的挑戰(zhàn)。本文通過探究涼山彝族自治州M鄉(xiāng)政府在扶貧工作現(xiàn)狀，為當?shù)卣诜鲐毠ぷ髦刑岢隹山梃b的建議，確保扶貧工作更加有為高效。

關(guān)鍵詞：精準扶貧 困境 M鄉(xiāng)政府 涼山彝區(qū)

一、引言

目前，從總體看我國的社會經(jīng)濟建設(shè)取得了巨大的進步，但是也存在著東西發(fā)展不平衡、邊疆民族地區(qū)與內(nèi)地的發(fā)展差距大、城鄉(xiāng)差距大、部分產(chǎn)業(yè)布局不合理，政府社會治理能力有待提高等問題。十九大報告中明確提出了到2020年實現(xiàn)全面脫貧的目標，其中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和區(qū)域振興戰(zhàn)略都有利于實現(xiàn)精準扶貧工程的推進。在市場經(jīng)濟發(fā)不夠成熟的民族地區(qū)，政府是社會建設(shè)和發(fā)展的主力軍，在扶貧一線上基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更是承擔著具體的任務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在精準扶貧中起著極為重要的作用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否突破深度貧困的民族地區(qū)公共管理存在的短板限制，能否探索出適合該地高效扶貧模式，關(guān)系到能否決勝脫貧攻堅戰(zhàn)。

M鄉(xiāng)屬于涼山彝族自治州的鄉(xiāng)級行政區(qū)劃，涼山州是深度貧困的民族地區(qū)三州之一，扶貧力度難，扶貧任務(wù)艱巨，其中M鄉(xiāng)扶貧工作在2017年取得明顯成效。但是扶貧工作開展過程中也遇到不少問題，如貧困戶的認定中部分村民產(chǎn)生不滿情緒、貧困項目資金使用透明度存在疑問、扶貧產(chǎn)業(yè)效果甚微、扶貧項目規(guī)劃不夠科學，扶貧工作過于僵化缺乏主動性等。

二、M鄉(xiāng)扶貧概述

M鄉(xiāng)是四川省涼山彝族自治州下轄的一個鄉(xiāng)級行政單位，面積294.4平方公里，以彝族人口為主，其中有部分漢族，藏族以及蒙古族等，總?cè)丝诩s1萬，轄6個村委會。M鄉(xiāng)的農(nóng)業(yè)主產(chǎn)馬鈴薯、玉米以及蕎麥為主，部分地方發(fā)展有畜牧業(yè)，以馬、牛、羊、豬、禽為主。在改革開放和西部大開發(fā)等政策支持下社會經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大進步，當下精準扶貧和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深化也為M鄉(xiāng)的發(fā)展帶來更多機遇。然而，相比區(qū)域和內(nèi)地發(fā)達地區(qū)，各項社會生產(chǎn)相對內(nèi)地而言差距大，M鄉(xiāng)還屬于貧困地區(qū)。

M鄉(xiāng)的扶貧工作主要集中在改善基礎(chǔ)設(shè)施和提高民生方面。2017年第一個提灌站工程的建設(shè)使用，徹底改變了該鄉(xiāng)大約60戶農(nóng)戶每到耕種時就缺水和旱季農(nóng)作物需要灌溉難的局面；新村公路工程使各村在2015年之后陸續(xù)實施水泥路建設(shè)，改變了每到雨季就造成出行不便的狀況；社區(qū)活動基礎(chǔ)建設(shè)如籃球場、閱讀室等設(shè)施的完善豐富了村民生產(chǎn)生活；加強了鄉(xiāng)村醫(yī)院和村小的財政投入，完善了基本硬件實施；M鄉(xiāng)實施了危房改造項目，從2013年至2017年以來，四川省自啟動彝家新寨建設(shè)工程至今，信用社獨挑“彝家新寨”建設(shè)重擔，共建設(shè)新村4個。[1]以上這些都是立足該鄉(xiāng)實際情況所作的一些改善基礎(chǔ)設(shè)施的工作。此外，在提高民生方面也取得進步。大力推進M鄉(xiāng)新型醫(yī)療保險的參保人數(shù)；改善了適齡兒童就學難的狀況，并大力推進了“營養(yǎng)午餐”和“一村一幼”工程；實施產(chǎn)業(yè)扶貧，種植馬鈴薯和核桃等經(jīng)濟作物。該鄉(xiāng)已成為涼山州馬鈴薯11個重點地區(qū)之一，2009年被評為“四川省優(yōu)勢特色效益”農(nóng)產(chǎn)業(yè)并提出今后要著力抓好政策扶持、園區(qū)建設(shè)、科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，組織保障等產(chǎn)業(yè)化發(fā)展措施，以為馬鈴薯產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供借鑒。[2]。

綜合來看，從2013到2017年，M鄉(xiāng)在精準扶貧工作上做了大量的工作，幫助M鄉(xiāng)廣大村民改善了生活條件提高了生活質(zhì)量，引導更多的村民不斷走向致富之路。但是，M鄉(xiāng)在扶貧過程也遇到各種挑戰(zhàn)，該鄉(xiāng)政府在今后的扶貧工作上的面臨問題需要內(nèi)外兼顧，尋找工作突破口，克服扶貧路上遇到的各種困難。

三、M鄉(xiāng)政府在扶貧工作上存在的挑戰(zhàn)

M鄉(xiāng)屬于深度貧困地區(qū)的民族聚居區(qū)，該地的精準扶貧工作的推進面臨著多方面的困境，社會環(huán)境發(fā)展的特殊性造成了脫貧難度高，任務(wù)重的局面，既要結(jié)合精準扶貧戰(zhàn)略布局的發(fā)展狀況也要立足M鄉(xiāng)現(xiàn)實情況進行系統(tǒng)分析，需理清M鄉(xiāng)打贏扶貧攻堅仗面臨的各種阻力。

（一）M鄉(xiāng)社會環(huán)境

1.傳統(tǒng)落后生產(chǎn)生活觀念根深蒂固

一些彝區(qū)傳統(tǒng)社會劣習慣阻礙了M鄉(xiāng)基層社會經(jīng)濟建設(shè)的開展。如部分居民安于現(xiàn)狀，在產(chǎn)業(yè)脫貧上積極性不高，各項產(chǎn)業(yè)扶貧政策的執(zhí)行力不夠，缺乏科學規(guī)劃，缺乏自主自立的意識，對市場需求不關(guān)心，使得產(chǎn)業(yè)扶貧效果甚微，沒有形成長效機制。此外，受近年彝族傳統(tǒng)喪葬和瘋漲高額彩禮的影響，許多家庭在經(jīng)歷紅白喜事之后就出現(xiàn)了返貧甚至貧困程度變大的情況，給扶貧脫貧帶來了直接性的危害。因此，M鄉(xiāng)也面臨這一阻礙脫貧的大瓶頸。

2.M鄉(xiāng)整體教育水平較低

M鄉(xiāng)的教育水平和教育質(zhì)量相對較低，近些年該鄉(xiāng)的就學人數(shù)都創(chuàng)了歷史新高，其中大學生數(shù)量可觀，但是回鄉(xiāng)服務(wù)幾乎為零，這造成目前該鄉(xiāng)生產(chǎn)建設(shè)的主體以父輩為主，這直接導致了上面所述的落后觀念不易改變的困境。同時由于教育水平的限制，主體生產(chǎn)者的知識水平低下，知識結(jié)構(gòu)的不平衡也增加脫貧工作難度，直接導致M鄉(xiāng)各村的許多產(chǎn)業(yè)扶貧項目培訓上村民的培訓效果欠佳，扶貧工作成效低。

3.M鄉(xiāng)基層社會問題錯綜復雜

以上傳統(tǒng)落后思想觀念的阻礙和教育水平的制約是直接造成了M鄉(xiāng)許多不利基層社會穩(wěn)定發(fā)展和阻礙扶貧工作取得更大成績的因素，這些問題互相交織，彼此影響，增加該鄉(xiāng)的基層治理社會成本。如在涼山州毒品和艾滋病問題越加嚴峻的現(xiàn)實下，該鄉(xiāng)也難逃毒品危害帶來的一系列問題，部分人吸毒販毒直接導致了部分勞動力的枯竭，破壞了家庭完整也影響了M鄉(xiāng)社會風氣，造成舊的陋習未改又添新惡的局面。此外彝區(qū)基層傳統(tǒng)家支組織對成員約束的放松使得偷盜行為的增加、各類矛盾糾紛頻發(fā)引發(fā)家庭甚至家族之間的沖突，解決這些問題又要花費大量的資金和時間成本造成有限資源的浪費，給M鄉(xiāng)專注扶貧實現(xiàn)脫貧帶來了影響因素。

（二）M鄉(xiāng)政府

1.社會公共服務(wù)能力低

該鄉(xiāng)政府在提供公共服務(wù)能力方面短板明顯，公共服務(wù)的水平和質(zhì)量較低，結(jié)構(gòu)不合理，集中表現(xiàn)在M鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基礎(chǔ)精神文化建設(shè)兩個方面。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上如村通公路未形成全面覆蓋。在農(nóng)村危房改造，建設(shè)新農(nóng)村的住房改造上也存在許多情況，首先在整體設(shè)計上缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，使得部分村民并未改善自己的居住條件，反而由于鄉(xiāng)政府在政策執(zhí)行上的不透明、不公正積累下矛盾。在活動廣場，村民圖書室和鄉(xiāng)村夜校建設(shè)投入上不足，只在部分村支部建設(shè)有相關(guān)村民活動場所，且由于大部分村人口的分散居住使用率低。M鄉(xiāng)政府在精神文化服務(wù)方面的提供更是趨于空白，僅在彝歷新年和火把節(jié)等傳統(tǒng)民俗節(jié)日期間會組織各村參加達體舞比賽和籃球賽，但是參與率低，效果不佳。

2.鄉(xiāng)政府官本位行政觀念濃厚

相比內(nèi)地發(fā)達地區(qū)政府行政理念的創(chuàng)新和發(fā)展，民族地區(qū)的政府官僚氣息更為嚴重，官本位觀念的影響更為深刻。M鄉(xiāng)政府從行政人員到體制機制上都缺乏善治思想，許多新興的治理理論并未在政府日常行政中得到踐行，M鄉(xiāng)政府在工作分工上不明確，權(quán)力有重合以及服務(wù)意識淡薄，鄉(xiāng)民辦事情依舊存在臉難看、門難進的現(xiàn)象，這種情況直接導致了該鄉(xiāng)行政效率低下，相關(guān)業(yè)務(wù)辦理關(guān)系不順暢。

3.基層鄉(xiāng)政府人員素質(zhì)較低

M鄉(xiāng)能否實現(xiàn)在2020年實現(xiàn)脫貧，徹底摘除貧困帽其中一線工作人員的服務(wù)是關(guān)鍵。該鄉(xiāng)政府的人員素質(zhì)整體偏低，這種素質(zhì)是多方面的綜合。首先，該鄉(xiāng)人員構(gòu)成不合理，合同工人數(shù)偏多工作動力和創(chuàng)新服務(wù)意識不強。其次，對政府業(yè)務(wù)處理能力低下，追求平穩(wěn)安全而缺乏了主動為民眾排憂解難的工作積極性和進取心。再次，部分人員由于自身的思想建設(shè)存在問題，在精準扶貧各項工程開展過程存在吃拿卡要現(xiàn)象，容易滋生出貪腐問題；最后，其中部分人員由于知識水平的限制對現(xiàn)代管理技術(shù)運用存在不足之處，如網(wǎng)絡(luò)行政和電子政務(wù)等意識和能力都存在提高的空間。

四、M鄉(xiāng)政府突破扶貧困境的路徑選擇

從以上的論述中可以知在深度貧困的民族地區(qū)由于特殊的發(fā)展現(xiàn)實脫貧攻堅工作會更加困難，需要加大各方面的投入，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是極為重要的一個環(huán)節(jié)。一個發(fā)展良好，職能定位明確，有作為的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠為精準扶貧工作注入力量，提供更好的社會服務(wù)，高效完成扶貧工作。因此，受困于各種因素挑戰(zhàn)的M鄉(xiāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，需要建構(gòu)一個從被動到主動突破循環(huán)困境的良性路徑。

（一）加強政府對扶貧從“輸血”到“造血”引導

1.因地制宜發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)

精準扶貧不同于傳統(tǒng)社會救助，即直接為貧困戶提供家庭補助，其重點應(yīng)該放在幫助貧困戶發(fā)展自身生產(chǎn)自救能力，由貧困戶被動接受幫扶的消極形式轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭浍@得生產(chǎn)技能，創(chuàng)造脫貧致富的有利環(huán)境。[3]M鄉(xiāng)政府在帶領(lǐng)該鄉(xiāng)扶貧脫貧工作要充分利用有限資金，珍惜輸血補給的同時更要發(fā)展扶貧產(chǎn)業(yè)，真正實現(xiàn)造血功能的突破，使脫貧攻堅真正落到實處，實現(xiàn)真正的持久良性脫貧。正如上面所述，M鄉(xiāng)馬鈴薯種植和核桃園的建設(shè)都是有利于實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)脫貧的渠道，M鄉(xiāng)政府不僅要給予政策支持更要提供技術(shù)和資金確保產(chǎn)業(yè)能夠?qū)崿F(xiàn)完整的生態(tài)鏈。核桃園翻天覆地的變化是發(fā)生在這兩年，截止2016年，全村人均純收入達4200元，已于當年年底整村脫貧摘帽。該村在全力改善農(nóng)村人居環(huán)境的同時，大力發(fā)展核桃花椒等林下經(jīng)濟，已成為遠近聞名的產(chǎn)業(yè)村。[4]

2.創(chuàng)新扶貧參與渠道和主體

毫無疑問，政府在精準扶貧上是政策貫徹的主體，提供各項服務(wù)的主要方。M鄉(xiāng)政府要明確職責，加大財政對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，完善必要的基礎(chǔ)設(shè)施，同時要有意識引導社會力量參與扶貧工作，實現(xiàn)民族地區(qū)的精準脫貧是全社會共同的責任，2014年國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》中明確表示社會各方力量要共同參與到扶貧脫貧工作中來。M鄉(xiāng)基層政府要轉(zhuǎn)變思路，吸引企業(yè)和其他NGO組織等多方面提供技術(shù)和資金支持，與地區(qū)合作實現(xiàn)經(jīng)濟價值，共同承擔社會責任，實現(xiàn)高效扶貧，科學脫貧。

（二）制定多維度考核指標，創(chuàng)新政府扶貧工作方式

1.政府行政職能和理念的創(chuàng)新

在十九大報告中明確提出了行政改革和職能創(chuàng)新將是今后一段時間我國政府改革工作的重點，在深度貧困的民族地區(qū)政府職能和行政理念的轉(zhuǎn)變也是很現(xiàn)實的問題，要實現(xiàn)政府在扶貧工作中的主導作用必須實現(xiàn)改革和創(chuàng)新。M鄉(xiāng)政府要向服務(wù)行政、有限行政、成本效益，誠信行政和責任行政的方向轉(zhuǎn)變，科學高效引導精準扶貧各項工作的推進，保障資源的充分有效利用。

2.精準識精準幫扶別貧困戶

在涼山彝區(qū)，由于貧困村內(nèi)農(nóng)戶家庭經(jīng)濟較為接近，且面臨的發(fā)展困境較為相似……隨著對貧困戶與非貧困戶可能導致矛盾加劇，非貧困戶累積的不滿越來越嚴重，特別是在彝區(qū)貧困村大規(guī)模實施易地搬遷項目后越來越嚴重，進一步加劇了非貧困戶的不滿情緒，矛盾已非常尖銳。[5]M鄉(xiāng)政府要通過走訪農(nóng)戶，獲得真實的材料來進行貧困戶的精準識別，避免由于識別的失誤而引發(fā)更大社會問題，只有實現(xiàn)了真正的精準識別，才能實現(xiàn)精準脫貧。

3.建立村民參與評議機制

建立具有操作性的村民評議機制，實現(xiàn)扶貧工作能夠在陽光下開展，有問題隨時能夠通過廣大村民的評議找出得失之處。完善駐村干部的幫扶機制。駐村干部工作的得失要定期通過村民委員會進行討論評議，所以駐村干部要做出實事。首先，駐村干部要充分和農(nóng)戶建立起良好幫扶機制，要向農(nóng)戶宣傳相關(guān)脫貧文件和政策精神，引導村民對扶貧工作準確的認識，其次，駐村干部要結(jié)合M鄉(xiāng)各村具體情況，因地制宜的開發(fā)具有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)，帶領(lǐng)村民走向致富之路。

（三）大力培養(yǎng)民族干部

在民族地區(qū)充分培養(yǎng)和優(yōu)化民族干部的構(gòu)成具有重要的作用。立足具體現(xiàn)實需要，充分發(fā)揮民族干部在民族地區(qū)工作的優(yōu)勢，是實現(xiàn)民族地區(qū)社會治理取得重大突破的重要舉措。民族干部在了解當?shù)亟?jīng)濟社會及文化狀況方面具有得天獨厚的優(yōu)勢，與貧困戶的交流障礙較小，方便開展精準扶貧的領(lǐng)導工作。在完善少數(shù)民族干部機制方面要建立公開透明、科學合理的選拔任用、培養(yǎng)教育、考核激勵和監(jiān)督管理體系，為民族干部提供更多的掛職鍛煉、崗位輪換和交流學習的機會、加強民族干部與少數(shù)民族貧困群體的對接，以便于精準扶貧政策的宣傳和實施。[6]M鄉(xiāng)社會經(jīng)濟的發(fā)展與建設(shè)不開基層一線政府人員的努力，因此重視民族地區(qū)干部隊伍素質(zhì)和結(jié)構(gòu)是實現(xiàn)M政府公共治理取得進步的關(guān)鍵。