散議社保扶貧
——四省六市調(diào)研觀感

今年春夏之交，中國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)學(xué)會(huì)圍繞社保扶貧工作，組織了系列專題調(diào)研，先后赴河北滄州、云南昭通和曲靖、山東菏澤、陜西商洛和安康6地市及其所轄十幾個(gè)縣區(qū)，走鄉(xiāng)進(jìn)村，考察平臺(tái)，入戶探訪，詳細(xì)了解社保扶貧政策執(zhí)行、管理服務(wù)、資金安排、社會(huì)反響和基層建議。社保公參與了調(diào)研全過程，收獲頗豐，感受良多。

最深切的感觸是，按照中央統(tǒng)一部署，經(jīng)過幾年勠力奮戰(zhàn)，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)成效顯著，農(nóng)村貧困發(fā)生率大大降低，貧困深度有所減輕。如山東省農(nóng)村人口貧困發(fā)生率從7.2%下降到0.3%以下，其中菏澤市建檔立卡貧困人口從70多萬(wàn)人減少到8萬(wàn)余人。河北滄州農(nóng)村貧困人口從近18萬(wàn)人減少到5萬(wàn)人。云南省已脫貧115萬(wàn)人，今年繼續(xù)脫貧145萬(wàn)人。商洛和安康是陜西省的重點(diǎn)貧困地區(qū)，計(jì)劃明年基本完成幾十萬(wàn)人的脫貧任務(wù)。如果把這些縱向變化的數(shù)據(jù)放到國(guó)際背景中作橫向比較，更容易看清楚其意義。不久前國(guó)際勞工組織(ILO)發(fā)布《2018全球勞動(dòng)力就業(yè)趨勢(shì)報(bào)告》稱：“2017年，極度貧困狀況廣泛存在，涉及到發(fā)展中國(guó)家和新興國(guó)家超過3億勞動(dòng)力。發(fā)展中國(guó)家扶貧工作進(jìn)展太過緩慢，全球勞動(dòng)力市場(chǎng)在減少勞動(dòng)者貧困問題上所做努力甚少?！薄皬V泛存在”“太過緩慢”“所做努力甚少”，這3個(gè)評(píng)價(jià)用語(yǔ)相當(dāng)嚴(yán)厲和痛切，可見全球減貧形勢(shì)堪憂。該《報(bào)告》展示的亞太地區(qū)數(shù)據(jù)是：“2017年勞動(dòng)力人口中有23.4%處于極度貧困或中度貧困，而東亞地區(qū)極度和中度貧困人口比例分別為3%和6%左右?！蓖幰挥?，差距竟如此之大！可以認(rèn)為，在全球減貧乏力的背景下，我國(guó)大力實(shí)施的扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃成效卓然，直接促成東亞地區(qū)貧困率比整個(gè)亞太地區(qū)低一個(gè)數(shù)量級(jí)，為世界減貧作出突出貢獻(xiàn)。這不能不說是我們集中力量辦大事制度優(yōu)勢(shì)的又一例證。

另一個(gè)感受是，在我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作中，社保政策的普及、落實(shí)和創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。通過對(duì)6地市的系列調(diào)研，社保公發(fā)現(xiàn)有4個(gè)高度集中的作用點(diǎn)、著力點(diǎn)，大體反映了各地社保助力扶貧的共性做法：

一是在全面實(shí)施全民參保計(jì)劃中，把“卡戶”（地方對(duì)農(nóng)村建檔立卡貧困戶的簡(jiǎn)稱）作為優(yōu)先和重點(diǎn)對(duì)象。前幾年建立的新農(nóng)保和城鄉(xiāng)居民醫(yī)保奠定了基本社會(huì)保險(xiǎn)全民覆蓋的制度基礎(chǔ)，使“卡戶”能夠同其他群體一樣按時(shí)足額領(lǐng)取基本養(yǎng)老金和享受基本醫(yī)保待遇。兩大制度中規(guī)定的政府出資為困難群體代繳部分或全部社保費(fèi)的政策，在許多地區(qū)的扶貧工作中明確為：對(duì)“卡戶”參加城鄉(xiāng)居保的，按國(guó)家規(guī)定的最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由政府予以部分或全部代繳；參加基本醫(yī)保的，按個(gè)人應(yīng)繳費(fèi)的一定比例予以補(bǔ)貼，并在脫貧后繼續(xù)補(bǔ)貼一段時(shí)間（即脫貧不脫政策），防止再度因病致貧。這些政策發(fā)力精準(zhǔn)，切合實(shí)際，達(dá)到了不讓一人因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難而被排斥在社保制度之外的預(yù)期。前引ILO報(bào)告列舉發(fā)展中國(guó)家和新興國(guó)家的數(shù)字說：“處于退休年齡的人口中接近1/3沒有養(yǎng)老金，而在有養(yǎng)老金的人中有52%無(wú)法獲得足額支付。在達(dá)到法律規(guī)定的領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡的老年人中，只有51.5%的人拿到了養(yǎng)老金；在去除中國(guó)后，這一比例更是下降到45.6%?！睌?shù)字反映了事實(shí)——我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的普及將非發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老金足額支付率提升近6個(gè)百分點(diǎn)！難怪2016年國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)將杰出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)授予我國(guó)政府。

二是針對(duì)“卡戶”的經(jīng)濟(jì)狀況，適度提高基本醫(yī)保待遇。普遍的辦法是適當(dāng)降低起付線，對(duì)特別貧困者甚至取消基層就醫(yī)起付線；適當(dāng)提高醫(yī)?；鹬Ц侗壤?，通常提高5—10個(gè)百分點(diǎn)；抬高封頂線，有的地區(qū)實(shí)行“卡戶”自付費(fèi)用不超過當(dāng)?shù)剞r(nóng)村家庭人均收入的5%或10%的標(biāo)準(zhǔn)。這些政策對(duì)那些因病致貧的“卡戶”尤其管用，明顯減輕了醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)，使許多原本準(zhǔn)備放棄治療的病患家庭重獲希望。社保公走訪的幾個(gè)大病“卡戶”無(wú)不對(duì)此額手稱慶，千恩萬(wàn)謝。

三是多層次保障相互銜接，為“卡戶”提供“一站式”醫(yī)保結(jié)算。各地都將基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)、醫(yī)療救助連為一體，統(tǒng)一結(jié)算，市、縣、鄉(xiāng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)大都設(shè)有“一站式”結(jié)算窗口，“三重保障制度”層層依規(guī)支付，“卡戶”只需支付少量自付費(fèi)用，賬目清晰，群眾滿意；有的地區(qū)政府還在此基礎(chǔ)上推動(dòng)多種資金來(lái)源的社會(huì)慈善，形成“四重醫(yī)保”。

四是部門聯(lián)動(dòng)，精準(zhǔn)識(shí)別，政策對(duì)接。在扶貧攻堅(jiān)中，各地人社部門牢牢抓住“精準(zhǔn)”二字，與扶貧、衛(wèi)生、民政等部門主動(dòng)對(duì)接，一方面確認(rèn)、標(biāo)識(shí)出參保群體中的貧困人口以便精準(zhǔn)施策，一方面也利用社保大數(shù)據(jù)全面、動(dòng)態(tài)的優(yōu)勢(shì)協(xié)助有關(guān)部門甄別“卡戶”，初步實(shí)現(xiàn)了重要民生信息跨部門共享共用的機(jī)制，為今后更大范圍的應(yīng)用奠定了基礎(chǔ)。

再一點(diǎn)感想是，精準(zhǔn)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)正處于關(guān)鍵階段，社保扶貧依然任重道遠(yuǎn)，須再接再厲。圍繞2020年目標(biāo)，有關(guān)部門正在制訂“社保扶貧三年行動(dòng)方案”，十分必要和及時(shí)。在總結(jié)地方成熟經(jīng)驗(yàn)并提升為全國(guó)普遍性政策措施的同時(shí)，要發(fā)現(xiàn)和重視暴露出或潛藏著的新矛盾、新問題，比如“硬骨頭”問題——剩下的貧困人、戶、村脫貧難度更大，可持續(xù)問題——一些地區(qū)扶貧財(cái)力漸顯拮據(jù)；“脫貧難”問題——有些“卡戶”不愿放棄扶貧優(yōu)惠政策等，都需有針對(duì)性舉措。就總體而言，進(jìn)一步推進(jìn)社保扶貧工作，有3點(diǎn)需要特別關(guān)注：

其一，堅(jiān)持?；镜脑瓌t。國(guó)際社會(huì)將基本社會(huì)保障的主要功能定位為減少和防止貧困發(fā)生。從我國(guó)國(guó)情和現(xiàn)階段發(fā)展實(shí)際出發(fā)，社保扶貧更應(yīng)遵循中央強(qiáng)調(diào)的盡力而為、量力而行方針，既要對(duì)“卡戶”適當(dāng)傾斜，又不可吊高胃口。有的地方對(duì)“卡戶”的保障標(biāo)準(zhǔn)偏高，形成與收入水平相似群體的“斷崖效應(yīng)”，引發(fā)抱怨和攀比；有的地區(qū)對(duì)“卡戶”患病就醫(yī)實(shí)行不掛號(hào)、不排隊(duì)優(yōu)先就診，甚至安排專門病床，超出了經(jīng)濟(jì)援助的邊界，引起其他患者的不滿，也容易導(dǎo)致小病大養(yǎng)。這些偏向是應(yīng)當(dāng)避免的。老祖宗早就告誡我們“過猶不及”的道理。社保扶貧要精準(zhǔn)，不僅體現(xiàn)在對(duì)象準(zhǔn)確，也體現(xiàn)在扶助“度”的恰當(dāng)，這樣才能更好體現(xiàn)“雪中送炭”，才能有持續(xù)的保障能力，也才能維護(hù)平衡和諧的社會(huì)關(guān)系。

其二，堅(jiān)持扶貧與扶志、扶智相結(jié)合。在系列調(diào)研中，社保公看到許多人社部門通過組織“卡戶”進(jìn)城務(wù)工、技能培訓(xùn)從而實(shí)現(xiàn)脫貧，有些人脫貧后又返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)鄉(xiāng)親共同致富，事跡生動(dòng)感人。山東菏澤在貧困村興建“扶貧車間”，把外部市場(chǎng)需求與本地貧困勞動(dòng)力供給連接起來(lái)，是一個(gè)成功范例，有普遍推廣價(jià)值。但也發(fā)現(xiàn)，有的貧困戶有幾個(gè)青壯年子女都留守山村、不愿外出，僅靠零散微薄收入度日。這恐怕需要加強(qiáng)宣傳教育工作，把積極就業(yè)政策、積極的社會(huì)保障理念傳遞給群眾，對(duì)沒有任何“自有資源”的貧困人員當(dāng)然要實(shí)行“兜底”保障，而對(duì)有勞動(dòng)能力的“卡戶”主要應(yīng)通過轉(zhuǎn)變觀念、疏通渠道、提升技能，鼓勵(lì)和幫助他們及早脫貧，而不是長(zhǎng)期依靠“優(yōu)惠政策”。

其三，研究社保扶貧的長(zhǎng)期穩(wěn)定政策。減貧、防貧是一項(xiàng)長(zhǎng)期的事業(yè)。對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段社保扶貧工作來(lái)說，有3個(gè)點(diǎn)敏感且關(guān)鍵：一是2020年的時(shí)間節(jié)點(diǎn)。在全力實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)階段性目標(biāo)后，下一步的扶貧目標(biāo)是什么？特別是因病致貧返貧現(xiàn)象仍將長(zhǎng)期存在，有何政策？已脫貧和未脫貧的群眾都很關(guān)注，基層政府也希望預(yù)作準(zhǔn)備。二是標(biāo)準(zhǔn)浮動(dòng)點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)目前確定的人均年收入3000元左右的絕對(duì)貧困線也會(huì)逐步提高。如果按照家庭人均日收入或消費(fèi)1.9美元的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，未來(lái)將有多少“新貧困群體”納入，如何施策？三是政策緩沖點(diǎn)?，F(xiàn)在對(duì)脫貧人員實(shí)行幾年內(nèi)“脫貧不脫政策”的措施是必要的，但終究不可能“兜底”終生。而“脫政策”也將是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，需要精心設(shè)計(jì)，穩(wěn)步實(shí)施。這些問題，既是百姓關(guān)切，也涉及政策平衡和財(cái)力投入，都需要及早著手研究謀劃，作出頂層設(shè)計(jì)，以期做到現(xiàn)行政策與長(zhǎng)期穩(wěn)定制度的有機(jī)銜接。

此外，隨著社保扶貧工作的深入，有必要適時(shí)對(duì)扶貧效果進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。評(píng)估指標(biāo)可分為直接性效果和間接性效果兩大類。前者如通過養(yǎng)老金支付和待遇調(diào)整，切實(shí)提高了“卡戶”的生活水平，幫其脫離了貧困；后者如醫(yī)保扶貧政策介入后，通過減輕“卡戶”的就醫(yī)費(fèi)用負(fù)擔(dān)而阻止或減少了因病致貧返貧現(xiàn)象，發(fā)揮了防患于未然的作用。有規(guī)劃、有部署、有措施、有評(píng)估，有利于更好做到社保精準(zhǔn)扶貧、明白扶貧。