“他山之石，可以為錯(cuò)”
——英國(guó)PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)借鑒

北京市中倫（上海）律師事務(wù)所 周蘭萍 葉華軍 劉詩萌

引言

自20世紀(jì)90年代初，英國(guó)就成為PPP（公私合作）的全球領(lǐng)跑者，PFI和PF2是英國(guó)PPP項(xiàng)目的典型運(yùn)作模式。從1992年英國(guó)政府推行PFI到2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)之前，該模式在英國(guó)公共服務(wù)項(xiàng)目的采購和提供方面發(fā)揮了重要作用。截至2007年，英國(guó)有870個(gè)項(xiàng)目、總價(jià)值655億英鎊，都是通過PFI建設(shè)完工。2008年受全球金融危機(jī)的影響使得英國(guó)PPP項(xiàng)目迅速減少，為了重振本國(guó)市場(chǎng)，英國(guó)在2011年開始著手進(jìn)行全面評(píng)估，并推出了“升級(jí)版”— PF2。英國(guó)政府認(rèn)為，采用PF2有助于降低采購項(xiàng)目成本、控制從招標(biāo)到選定投標(biāo)人的時(shí)間，并可通過簽訂合同提高項(xiàng)目的靈活性。

本文通過對(duì)若干英國(guó)PPP典型案例的分析，總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施過程中常見的問題和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并從不同角度闡述PPP運(yùn)作中需重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)，希冀對(duì)參與PPP項(xiàng)目的各方主體有所裨益。

一、案例的選取

鑒于英國(guó)的PPP項(xiàng)目覆蓋了交通運(yùn)輸、醫(yī)療、教育、公用事業(yè)和公共安全等多個(gè)行業(yè)，本文選取了來自上述領(lǐng)域內(nèi)的11個(gè)存在問題的PPP項(xiàng)目進(jìn)行分析，具體如下表1所示。

表1

二、項(xiàng)目主要風(fēng)險(xiǎn)分析

根據(jù)對(duì)前述所選取案例的梳理，英國(guó)PPP項(xiàng)目中的常見問題及風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)匯總?cè)缦卤?所示。

各具體風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)結(jié)合具體案例分析如下。

（一）融資風(fēng)險(xiǎn)

融資風(fēng)險(xiǎn)是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、資金籌措困難等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中融資結(jié)構(gòu)不合理是最主要的融資風(fēng)險(xiǎn)。

以著名的倫敦地鐵項(xiàng)目 為例，倫敦地鐵作為古老而著名的地鐵系統(tǒng)，承擔(dān)著倫敦市巨大的交通客流量，倫敦政府于2002年12月、2003年4月先后與名為Metronet和Tube Line兩大社會(huì)資本聯(lián)合體簽訂PPP合同，將倫敦地鐵30年的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)分別轉(zhuǎn)讓給由兩大社會(huì)資本聯(lián)合體實(shí)際控制的SSL、BCV和JNP三家項(xiàng)目公司。但該項(xiàng)目卻在運(yùn)營(yíng)不到7年的時(shí)間就宣布破產(chǎn)。究其原因主要是因?yàn)轫?xiàng)目融資安排不合理。倫敦地鐵項(xiàng)目融資結(jié)構(gòu)主要是由股權(quán)融資和債務(wù)融資構(gòu)成，權(quán)益和負(fù)債的比例為1:6，債務(wù)融資比例較高，社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，另外，政府方對(duì)項(xiàng)目提供95%的債務(wù)擔(dān)保責(zé)任，如果項(xiàng)目宣告破產(chǎn)，意味著政府要償還95%的負(fù)債，而社會(huì)資本方的損失并不大。融資安排不合理導(dǎo)致項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理，使得政府方在項(xiàng)目中的角色比較被動(dòng)，監(jiān)管不力。另一方面，倫敦地鐵項(xiàng)目中項(xiàng)目公司只負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的更新和維護(hù)，沒有直接的利潤(rùn)收入，社會(huì)資本方的投資回報(bào)只能通過政府付費(fèi)才能實(shí)現(xiàn)，因此項(xiàng)目公司并沒有降低維修成本的積極性，使得項(xiàng)目公司與政府之間的利益不一致、沖突嚴(yán)重，最終導(dǎo)致了該項(xiàng)目的破產(chǎn)。

（二）公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)

英國(guó)M6收費(fèi)公路項(xiàng)目 是英國(guó)第一條采用使用者付費(fèi)模式的公路PPP項(xiàng)目，特許經(jīng)營(yíng)期長(zhǎng)達(dá)53年。由于M6公路主干道交通擁堵問題嚴(yán)重，需要另修建一條支路（即M6收費(fèi)公路）以解決主干道交通擁堵問題。但由于英國(guó)政府資金不足，所以政府決定采用PPP模式引入社會(huì)資本。該項(xiàng)目是英國(guó)政府自1992年啟動(dòng)PFI模式后的第一條通過PPP模式建設(shè)的公路，根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)合同的約定，在長(zhǎng)達(dá)53年的特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，并采用使用者付費(fèi)機(jī)制。

表2

但是，當(dāng)時(shí)英國(guó)修建的道路大多采用影子收費(fèi)模式，用戶無須直接支付道路使用費(fèi)，而是由政府根據(jù)道路使用情況通過公共資金和交通項(xiàng)目專項(xiàng)資金向項(xiàng)目建設(shè)者付費(fèi)。由于英國(guó)民眾已經(jīng)習(xí)慣了“免費(fèi)”使用道路，所以反對(duì)英國(guó)M6收費(fèi)公路項(xiàng)目中所規(guī)定的直接針對(duì)用戶的收費(fèi)模式。雖然政府于1991年就決定修建M6收費(fèi)公路，但使用者付費(fèi)機(jī)制遭遇當(dāng)?shù)孛癖姷膹?qiáng)烈反對(duì)，導(dǎo)致項(xiàng)目在簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議后延誤了8年才得以實(shí)際啟動(dòng)。

（三）政治風(fēng)險(xiǎn)

英法海峽隧道項(xiàng)目 初始投資預(yù)算為60.23億英鎊，其中10.23億英鎊為股權(quán)資金，由

英國(guó)的海峽隧道集團(tuán)（CTG）和法國(guó)的法蘭西曼徹公司（FM）各出資79%和21%。中標(biāo)之后，CTG和FM分別在英國(guó)和法國(guó)注冊(cè)了Eurotunnel PLG公司和Eurotunnel S.A公司，兩家公司聯(lián)合成立了合伙制公司Eurotunnel General Limited（即歐洲隧道公司），并給予歐洲隧道公司自主運(yùn)營(yíng)權(quán)。TML聯(lián)營(yíng)體作為項(xiàng)目的總承包商，負(fù)責(zé)施工、安裝、測(cè)試和移交運(yùn)行。

英吉利海峽隧道概念的提出，可以追溯到19世紀(jì)初的拿破侖一世時(shí)代。從拿破侖時(shí)代提出到隧道建成通車，經(jīng)過了200多年，其間至少中斷或中途放棄了26次。200年來對(duì)是否建造隧道的決策始終不是取決于科技方面的擔(dān)憂，而是取決于這個(gè)計(jì)劃的政治環(huán)境，特別是英國(guó)方面對(duì)軍事風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂。該項(xiàng)目的決策主要受歐洲一體化進(jìn)程以及英國(guó)與歐洲大陸貿(mào)易的增長(zhǎng)的影響，英吉利海峽隧道概念才真正成為現(xiàn)實(shí)。

（四）成本超支風(fēng)險(xiǎn)

上述英法海峽隧道項(xiàng)目初始計(jì)劃成本是48億英鎊，最后實(shí)際成本大約是105億英鎊。其中，施工成本比預(yù)期增加了近65%，實(shí)際施工成本達(dá)58億英鎊，究其原因是大量的設(shè)計(jì)變更和設(shè)備安裝及列車車輛的成本超支問題；1990年發(fā)布的增股公告顯示，該項(xiàng)目融資成本已經(jīng)從預(yù)計(jì)的9.75億英鎊增加到13.86億英鎊。施工成本及融資成本的大幅度增加都嚴(yán)重影響了項(xiàng)目的整體現(xiàn)金流情況。

（五）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)延遲風(fēng)險(xiǎn)

除了政治風(fēng)險(xiǎn)和成本超支風(fēng)險(xiǎn)，上述英法海峽隧道項(xiàng)目還面臨了巨大的運(yùn)營(yíng)延遲風(fēng)險(xiǎn)。該項(xiàng)目合同中最初約定的隧道正式開通的時(shí)間是1993年5月，但是由于施工工期延誤、英法兩國(guó)政府的運(yùn)營(yíng)許可證書延遲發(fā)放等原因，隧道正式開通時(shí)間延遲至次年的5月，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)延遲導(dǎo)致項(xiàng)目現(xiàn)金流入滯后，給項(xiàng)目公司帶來了巨大的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。

（六）項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)是指政府或其他投資人新建其他項(xiàng)目,導(dǎo)致給該項(xiàng)目帶來實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后往往會(huì)伴隨市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)等一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn),對(duì)項(xiàng)目的影響十分巨大。

上述英法海峽隧道項(xiàng)目的項(xiàng)目公司就承擔(dān)了不可控的項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司（即歐洲隧道公司）的預(yù)期運(yùn)營(yíng)收入主要來自于列車收費(fèi)、鐵路使用費(fèi)及其他副業(yè)收入。兩國(guó)政府在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中承諾2020年之前不興建第二條競(jìng)爭(zhēng)性的固定海峽通道，并給予項(xiàng)目公司自主定價(jià)的權(quán)利。但是，兩國(guó)政府的該項(xiàng)承諾形同虛設(shè)，根本無法實(shí)質(zhì)解決項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，原因在于興建類似英法海峽隧道的固定通道造價(jià)相當(dāng)昂貴，理性的投資人不會(huì)參與第二條海峽隧道的建設(shè)，而真正能帶來項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)的是具有實(shí)際競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系的輪渡和航空公司，輪渡和航空公司大幅度消減票價(jià)引發(fā)了一場(chǎng)價(jià)格大戰(zhàn)，迫使歐洲隧道公司降低票價(jià)，兩國(guó)政府就此問題也未提供足夠支持。

（七）索賠爭(zhēng)議風(fēng)險(xiǎn)

上述英法海峽隧道項(xiàng)目在項(xiàng)目的建設(shè)期內(nèi)，承包商TML聯(lián)營(yíng)體與項(xiàng)目公司之間出現(xiàn)了一些爭(zhēng)議，并提出索賠要求。其中以1991年隧道電氣系統(tǒng)設(shè)備安裝成本為代表，最終以支付承包商TML聯(lián)營(yíng)體預(yù)期付款的利息解決了索賠問題。

另外，項(xiàng)目公司也向英法兩國(guó)政府提出了索賠要求，原因在于政府要求增加安全管理和環(huán)保措施而引起的額外成本的增加，最終雙方約定以延長(zhǎng)特許經(jīng)營(yíng)期限的方式解決該索賠爭(zhēng)議。

（八）實(shí)際收入較預(yù)期收入偏低

英吉利海峽隧道連接鐵路（CTRL）項(xiàng)目是在英吉利海峽隧道和倫敦之間修建高速鐵路的項(xiàng)目。雖然項(xiàng)目在建設(shè)階段很成功，但是在運(yùn)營(yíng)階段，該項(xiàng)目并沒有帶來預(yù)期的效果，原因可能是因?yàn)樯鐣?huì)資本方缺少鐵路網(wǎng)絡(luò)整合運(yùn)作的實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，也可能是因?yàn)镻PP項(xiàng)目由專長(zhǎng)于設(shè)計(jì)和建設(shè)工作的公司承擔(dān)，該公司主要把精力放在了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，而在市場(chǎng)拓展和服務(wù)提供等運(yùn)營(yíng)方面不夠?qū)I(yè)。最終導(dǎo)致該項(xiàng)目建成后，旅客人數(shù)僅為預(yù)測(cè)數(shù)量的一半，實(shí)際收入較預(yù)期收入偏低。

另外，在英國(guó)貝爾法斯特市的巴爾莫勒爾高中項(xiàng)目 中，該學(xué)校在建成并投入使用后5年就關(guān)閉了，原因在于雖然該項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)文件顯示該學(xué)校可容納500名學(xué)生，但實(shí)際學(xué)生人數(shù)嚴(yán)重偏低，如在2007年僅有154名在校學(xué)生。項(xiàng)目實(shí)際收入嚴(yán)重低于預(yù)期，最終導(dǎo)致該項(xiàng)目的失敗。

（九）項(xiàng)目設(shè)計(jì)不合理

在英國(guó)達(dá)勒姆北部大學(xué)醫(yī)院建設(shè)項(xiàng)目 中，醫(yī)院樓的設(shè)計(jì)有嚴(yán)重的設(shè)計(jì)缺陷，導(dǎo)致該醫(yī)院樓投入使用后對(duì)使用者造成了諸多嚴(yán)重的不便，包括：呼吸病房室溫過高、發(fā)電機(jī)無法正常運(yùn)行;病理部門的天花板被污水淹沒;水閘的設(shè)計(jì)導(dǎo)致醫(yī)院工作人員必須要經(jīng)過病房區(qū)域清理臟衣物和垃圾，導(dǎo)致極大的不便;藥房建在了停尸房旁邊，而且藥房沒有等候區(qū);廚房室溫過高、令人難以忍受;救護(hù)車道過于狹小;醫(yī)院的大部分地方都沒有飲用水。

（十）競(jìng)爭(zhēng)性不足

英國(guó)普利茅斯醫(yī)院NHS基金會(huì)的德里福德醫(yī)院項(xiàng)目 中，該項(xiàng)目的投資額為3億英鎊，但由于3個(gè)競(jìng)標(biāo)者中2個(gè)競(jìng)標(biāo)者放棄投標(biāo)，考慮到在僅有一個(gè)競(jìng)標(biāo)者的情況下無法保證物有所值，政府方?jīng)Q定將該項(xiàng)目取消。

（十一）物有所值評(píng)價(jià)不合理

諾里奇和諾?？舜髮W(xué)醫(yī)院項(xiàng)目 以PPP模式進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)情況分析是基于住院人數(shù)將減少、8%的病人數(shù)量將轉(zhuǎn)移到社區(qū)醫(yī)院中的假設(shè)而得出的，但該假設(shè)事實(shí)上是不存在的。另外，本項(xiàng)目可采取PPP模式實(shí)施的結(jié)論是對(duì)公共部門采購效率低下的夸大估計(jì)的結(jié)果，在進(jìn)行物有所值評(píng)價(jià)時(shí)用于比較PPP模式還是公共采購模式更具有財(cái)務(wù)可行性的公共部門比較值PSC，是基于公共采購模式中成本超支34%的假設(shè)計(jì)算出來的。事實(shí)上，國(guó)家審計(jì)署報(bào)告顯示，公共部門的成本超支率平均只在6.3%至8.4%之間。

（十二）私營(yíng)投資人財(cái)務(wù)困難風(fēng)險(xiǎn)

在英國(guó)法夫郡公共學(xué)校PPP項(xiàng)目 中，由于社會(huì)投資人（Jarvis公司）面臨嚴(yán)重的財(cái)務(wù)問題，導(dǎo)致項(xiàng)目嚴(yán)重延期。法夫郡議會(huì)決定取消1.76億英鎊的PPP學(xué)校計(jì)劃，并開始與其他投標(biāo)人重新進(jìn)行談判。

（十三）管理不善風(fēng)險(xiǎn)

在Parc監(jiān)獄PPP項(xiàng)目 中所面臨的是勞資關(guān)系緊張的風(fēng)險(xiǎn)。監(jiān)獄部長(zhǎng)喬伊斯·奎恩表示，由于該項(xiàng)目前期的設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致該監(jiān)獄缺少足夠的訪客設(shè)施，訪客設(shè)施的缺乏導(dǎo)致監(jiān)獄警衛(wèi)人員與囚犯之間沖突不斷。該監(jiān)獄在正式投入使用之前就已經(jīng)發(fā)生了八次暴亂及兩次囚犯自殺事件。據(jù)監(jiān)獄改革信托基金會(huì)提供的消息，監(jiān)獄開放五個(gè)月后，由于“員工流動(dòng)率出乎意料地高”，警衛(wèi)人員減少了30人，最終一部分囚犯不得不被轉(zhuǎn)移到公共監(jiān)獄。

（十四）缺乏靈活性安排

另外，有些項(xiàng)目合同由于缺乏靈活性安排，無法與變化的公共服務(wù)需求相匹配。例如，在謝菲爾德市廢物處理項(xiàng)目 中，政府方（即謝菲爾德市議會(huì)）決定終止與威立雅（Veolia）的廢物處理合同就是一個(gè)由于缺少靈活性安排而終止（重新談判）的案例：“議會(huì)無法確信和威立雅簽訂的綜合廢物管理合約（IWMC）可以節(jié)約成本，實(shí)現(xiàn)最初的預(yù)算。因此，廢物合同審查小組被授權(quán)考慮是否存在當(dāng)前合同的備選方案，既可以有效地降低廢物管理服務(wù)成本，同時(shí)又能為未來提供更具靈活性和可持續(xù)性的服務(wù)留有空間?！?/p>

三、英國(guó)PPP案例的啟示

（一）對(duì)政府方的啟示

1、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)

實(shí)踐中，很多PPP從業(yè)人員錯(cuò)誤地認(rèn)為“采用PPP模式就是要把盡量多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本方”（主要是政府方官員的觀點(diǎn)）和“承擔(dān)更多的風(fēng)險(xiǎn)就可以獲得更多的回報(bào)，從而把承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)看成是獲得高額回報(bào)的機(jī)會(huì)”（主要是社會(huì)資本方的觀點(diǎn)）。但事實(shí)上，讓社會(huì)資本方承擔(dān)其無法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生又缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制能力，勢(shì)必降低公共服務(wù)供給效率，增加成本，并且嚴(yán)重時(shí)可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。因此，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)，例如項(xiàng)目延期所導(dǎo)致的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)變更風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)（英國(guó)M6收費(fèi)公路項(xiàng)目）、法律變更風(fēng)險(xiǎn)由政府方承擔(dān)（英國(guó)布拉德福德市學(xué)校建設(shè)項(xiàng)目）。政府方在設(shè)計(jì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循客觀規(guī)律和公平原則，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配進(jìn)行科學(xué)合理安排。

2、加強(qiáng)與民眾溝通，防范公眾反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)

在英國(guó)M6收費(fèi)公路中，民眾對(duì)使用者付費(fèi)機(jī)制的抵觸使M6收費(fèi)公路遭到了強(qiáng)烈反對(duì)，導(dǎo)致項(xiàng)目延誤時(shí)間長(zhǎng)達(dá)8年。可見，對(duì)公眾加強(qiáng)宣傳，爭(zhēng)取社會(huì)理解，也是PPP項(xiàng)目得以成功實(shí)施的關(guān)鍵因素之一。在此過程中，政府方應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目信息和政務(wù)服務(wù)信息公開工作，提升PPP管理透明度，提高社會(huì)公眾對(duì)PPP項(xiàng)目的信任度。

3、政府方應(yīng)就審批等行政事項(xiàng)給予社會(huì)資本方支持

在英法海峽隧道項(xiàng)目中，由于英法兩國(guó)的運(yùn)營(yíng)許可證書發(fā)放延期的問題導(dǎo)致該項(xiàng)目施工工期延誤，使得該項(xiàng)目延期一年才正式投入運(yùn)營(yíng)。運(yùn)營(yíng)延遲導(dǎo)致項(xiàng)目公司的現(xiàn)金流滯后，降低項(xiàng)目公司的資金周轉(zhuǎn)效率并帶來極大的融資風(fēng)險(xiǎn)。

為防范此種風(fēng)險(xiǎn)，政府方應(yīng)積極履行項(xiàng)目合同中約定的政府方義務(wù)，為PPP項(xiàng)目的相關(guān)行政審批事項(xiàng)給予支持，如項(xiàng)目立項(xiàng)審批手續(xù)、用地獲取手續(xù)等，同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)在政府各職能部門之間的溝通協(xié)調(diào)，切實(shí)保障項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（二）對(duì)社會(huì)資本方的啟示

1、應(yīng)采用多種融資工具及再融資手段以降低項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)

在項(xiàng)目的建設(shè)期，考慮到投資人退出及投資人提高資金使用效率的需要，除在項(xiàng)目建設(shè)期開展項(xiàng)目貸款融資外，還可以在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段考慮資產(chǎn)證券化、項(xiàng)目收益?zhèn)?、融資租賃、REITs等多種再融資手段，以盤活項(xiàng)目固定資產(chǎn)，提高投資人的資金周轉(zhuǎn)效率，防范項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)，防范出現(xiàn)類似倫敦地鐵項(xiàng)目中由于融資結(jié)構(gòu)不合理等原因所導(dǎo)致的融資風(fēng)險(xiǎn)。

2、加強(qiáng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段管理

PPP項(xiàng)目有著規(guī)模大、周期長(zhǎng)、專業(yè)性強(qiáng)等特點(diǎn)，這就決定了PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)管理工作的專業(yè)性和復(fù)雜性。雖然在整個(gè)PPP項(xiàng)目中設(shè)計(jì)成本占整個(gè)投資成本的較少比例，但設(shè)計(jì)質(zhì)量的好壞直接影響PPP項(xiàng)目后續(xù)的實(shí)施及能否成功落地。設(shè)計(jì)階段如果出現(xiàn)問題或較大偏差，會(huì)導(dǎo)致成本超支風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際收入低于預(yù)期收入，甚至最終導(dǎo)致項(xiàng)目的失敗。因此，加強(qiáng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)階段管理是社會(huì)資本必須充分關(guān)注的工作內(nèi)容之一。

3、加強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段管理

由于PPP項(xiàng)目中的運(yùn)營(yíng)商多是由建筑施工領(lǐng)域的社會(huì)資本兼營(yíng)或轉(zhuǎn)型承擔(dān)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)，所以他們對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)工程的管理和成本控制、工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的控制輕車熟路，但是缺乏項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段的經(jīng)驗(yàn)。例如英吉利海峽隧道連接鐵路（CTRL）項(xiàng)目中的項(xiàng)目公司在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域方面較為專業(yè)，但在運(yùn)營(yíng)方面缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致該項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段出現(xiàn)收入無法覆蓋前期成本投入的問題。

4、關(guān)注項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)

在PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方還需注意項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，例如在英法海峽隧道項(xiàng)目中，政府給予社會(huì)資本方的承諾“不在修建第二條類似隧道”似乎規(guī)避了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，但項(xiàng)目公司真正的競(jìng)爭(zhēng)是來自于航空公司及輪渡公司。因此，社會(huì)資本在進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資決策時(shí)，一方面要提前對(duì)項(xiàng)目可能存在的競(jìng)爭(zhēng)性風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分調(diào)查，另一方面也應(yīng)當(dāng)注意在合同中對(duì)于項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)安排進(jìn)行明確的約定。

（三）對(duì)融資方的啟示

PPP模式是一種典型的項(xiàng)目融資，在有限追索的情形下，一般由項(xiàng)目的穩(wěn)定收入來源作為融資的基礎(chǔ)。因此，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目的收益來源和現(xiàn)金流情況，并充分考慮項(xiàng)目成本增加、成本超支等風(fēng)險(xiǎn)可能對(duì)融資方帶來的潛在影響。此外，融資方可以考慮在融資合同中設(shè)置合理的介入權(quán)安排，以降低自身的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）其他啟示

首先，在前期確定項(xiàng)目是否采取PPP模式實(shí)施時(shí)，應(yīng)充分論證項(xiàng)目是否“物有所值”，如果項(xiàng)目不能實(shí)現(xiàn)“物有所值”，應(yīng)及時(shí)改變項(xiàng)目的實(shí)施模式，以實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金和公共資源的合理配置。其次，合同各方應(yīng)重視項(xiàng)目合同，清楚界定各方權(quán)利義務(wù)，防范法律爭(zhēng)議風(fēng)險(xiǎn)。此外，應(yīng)增加合同的靈活機(jī)制以應(yīng)對(duì)未來如技術(shù)更新等問題所帶來的影響。

四、結(jié)語

在投資PPP項(xiàng)目，特別是國(guó)際PPP項(xiàng)目時(shí)，由于大型項(xiàng)目涉及設(shè)計(jì)、施工、投融資、財(cái)務(wù)、稅務(wù)、法律等多領(lǐng)域和多學(xué)科，隱性風(fēng)險(xiǎn)多、項(xiàng)目關(guān)系復(fù)雜，這就需要包括工程咨詢、工程管理、投融資顧問類咨詢機(jī)構(gòu)的幫助和支持。建議政府和投資方在投資決策階段，即應(yīng)當(dāng)聘請(qǐng)相關(guān)專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目提供專業(yè)意見，有效防范各類風(fēng)險(xiǎn)，降低項(xiàng)目實(shí)施成本，確保項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)的順利推進(jìn)。

1 周蕾.走向破產(chǎn)的英國(guó)倫敦地鐵：中國(guó)地鐵未來發(fā)展之鑒[J].國(guó)際工程與勞務(wù)，2014（6）：14-16.

2 U.S. Department of Transportation. Case Studies of Transportation Public-Private Partnerships around the World. 2007.3-7至3-11.

3 吳之明.英吉利海峽隧道工程的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與21世紀(jì)工程—臺(tái)灣海峽隧道構(gòu)想［J］.科技導(dǎo)報(bào)，1997，（2）：12-16.

4 European Commission. Resource Book on PPP case Studies. 2004. P119-123.

5 Ontario Health Coalition. Flawed Failed Abandoned 100P3s Canadian and International Evidence.2005. P77.

6 Ontario Health Coalition. Flawed Failed Abandoned 100P3s Canadian and International Evidence.2005. P44.

7 Ontario Health Coalition. Flawed Failed Abandoned 100P3s Canadian and International Evidence.2005. P64.

8 Ontario Health Coalition. Flawed Failed Abandoned 100P3s Canadian and International Evidence.2005. P87.

9 Ontario Health Coalition. Flawed Failed Abandoned 100P3s Canadian and International Evidence.2005. P46.

10 Ontario Health Coalition. Flawed Failed Abandoned 100P3s Canadian and International Evidence.2005. P67.

11 Ontario Health Coalition. Flawed Failed Abandoned 100P3s Canadian and International Evidence.2005. P55.