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    “官走政息”困局:貽誤地方發(fā)展機(jī)遇

    2015-09-10 07:22:44李松
    決策探索 2015年9期
    關(guān)鍵詞:任期官員決策

    李松

    要破解“官走政息”困局,在當(dāng)前依法治國(guó)的大背景下,就必須以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),將其納入法治軌道來(lái)解決。

    記者最近在一些地方調(diào)研發(fā)現(xiàn),有的地方政府和部門(mén),在官員離任或因腐敗落馬后,繼任者一上任,即使前任的正確決策也會(huì)被偃旗息鼓,或在建項(xiàng)目被悄然叫停,成為爛尾工程。

    這與全面推進(jìn)依法治國(guó),加快國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,確保政令連續(xù)、決策連貫的基本要求是不相符的。

    “官員調(diào)動(dòng)是正常的人事變動(dòng)。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法治與發(fā)展研究中心主任麻國(guó)安教授認(rèn)為,“每個(gè)官員到新崗位,都希望施政有為、名垂青史,這可以理解。但前提是,須擔(dān)負(fù)‘承上啟下’的職責(zé)?!?/p>

    在麻國(guó)安職看來(lái),要杜絕“官走政息”現(xiàn)象,在當(dāng)前依法治國(guó)的大背景下,就必須以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn),將其納入法治軌道來(lái)解決。

    大破大立的“潛規(guī)則”

    長(zhǎng)期以來(lái),“官走政息”以各種形式在一些地方輪番上演,以致前后任官員工作銜接出現(xiàn)“斷裂”現(xiàn)象。

    2014年10月,全國(guó)叫停663個(gè)“形象工程”“政績(jī)工程”。其中,申維辰任太原市委書(shū)記期間主持的龍?zhí)镀瑓^(qū)改造工程再被提及。早在2010年,申維辰調(diào)職離晉,于2014年因涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法落馬。然而時(shí)過(guò)境遷,有報(bào)道稱(chēng)這一項(xiàng)目當(dāng)前仍處于“半拉子”狀態(tài),有市民仍不停投訴上訪。

    此前的2013年春節(jié)期間,山西大同市市長(zhǎng)耿彥波調(diào)任太原,引發(fā)市民挽留。市民挽留,是對(duì)其工作的肯定。但也有市民向媒體坦言,挽留耿彥波,最主要是擔(dān)心“官走政息”——耿彥波調(diào)任太原時(shí),大同古城復(fù)建進(jìn)展只到一半多,還未完工。

    在汕頭大學(xué)法學(xué)院公共管理系副教授鄢圣華看來(lái),市民對(duì)耿彥波調(diào)離的復(fù)雜心態(tài),既隱含著對(duì)“半截子”工程的憂慮,也飽含著對(duì)官員的期待?!爸挥凶x懂這種民生焦慮,并積極回應(yīng)民意關(guān)切,才會(huì)不負(fù)眾望。”

    但現(xiàn)實(shí)中,有些新官上任后想到的,并非是如何延續(xù)前任惠政,內(nèi)心最先考慮的問(wèn)題是:“如果完成前任‘未竟的事業(yè)’,干出政績(jī)來(lái)到底歸誰(shuí)呢?”如此一來(lái),“新官不理舊賬”便成為不少繼任者的常選項(xiàng)。

    “‘官走政息’頑疾成為不少官員心照不宣的官場(chǎng)‘潛規(guī)則’?!眹?guó)家行政學(xué)院研究員、中國(guó)行政體制改革研究會(huì)研究部主任胡仙芝說(shuō)。

    “一些官員只從自身任期來(lái)考量,熱衷于‘不破不立,大破大立’,而較少考慮當(dāng)?shù)匕l(fā)展的歷史性、延續(xù)性和老百姓的實(shí)際需求?!焙芍フf(shuō)。

    貽誤地方發(fā)展機(jī)遇

    早在改革開(kāi)放之初,鄧小平就深刻指出:“制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行,制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵?。”鄧小平的講話思想,對(duì)于今天理解“官走政息”仍具有現(xiàn)實(shí)意義。

    從以往情況來(lái)看,“官走政息”現(xiàn)象的產(chǎn)生,與有些官員的思想、作風(fēng)密切相關(guān),但制度執(zhí)行中出現(xiàn)偏差,卻是更深層次的原因。

    官員任期,在制度上有著嚴(yán)格限制和要求?!吨腥A人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十八條規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府每屆任期五年?!?014年最新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》則明確:“地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)成員原則上應(yīng)當(dāng)任滿一屆?!?/p>

    “當(dāng)前不少地方,不僅縣上‘一把手’調(diào)動(dòng)頻繁,鄉(xiāng)鎮(zhèn)班子更顯突出,往往不滿一屆,領(lǐng)導(dǎo)就換了‘新面孔’。”胡仙芝說(shuō),“不少地方的老百姓對(duì)此反映強(qiáng)烈?!?/p>

    干事業(yè)謀發(fā)展并非一日之功。習(xí)近平總書(shū)記2013年11月26日在山東菏澤調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào):“一張藍(lán)圖繪就后,就要一任接著一任干。過(guò)去確定的東西,正確的,就要堅(jiān)持下去。當(dāng)然隨著認(rèn)識(shí)加深,不正確、考慮不到位的,也要與時(shí)俱進(jìn)。關(guān)鍵是實(shí)干苦干,穩(wěn)扎穩(wěn)打,最后總會(huì)出成效。”

    “一個(gè)偉大的目標(biāo),需要一代又一代的共產(chǎn)黨人持續(xù)努力才能完成。一個(gè)地方的發(fā)展也是如此,需要靠幾任、十幾任官員不懈努力才能有所成效?!焙芍フf(shuō),“特別是一些邊遠(yuǎn)和貧困地區(qū),更是如此?!?/p>

    “持之以恒,久久為功。創(chuàng)新不是標(biāo)新立異,繼承也不是墨守陳規(guī)?!焙芍フf(shuō),“社會(huì)要進(jìn)步,國(guó)家要發(fā)展,這就需要官員任勞任怨地干,在前任基礎(chǔ)上承前啟后,薪火相傳,以保持工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性。”

    在胡仙芝看來(lái),有些官員在任期內(nèi)埋頭苦干,可能還等不到收獲就離開(kāi)了;有些官員按前任的思路繼續(xù)接力,可能無(wú)法凸顯自己,這實(shí)屬正?,F(xiàn)象?!盀榇诵枰M(jìn)更多法治思維,對(duì)這種現(xiàn)象進(jìn)行科學(xué)分析和正確評(píng)價(jià)。”

    “問(wèn)責(zé)機(jī)制的缺失,更讓一些官員決策無(wú)所顧忌?!甭閲?guó)安說(shuō),“不少官員決策失誤后,不但不承擔(dān)責(zé)任,還在領(lǐng)導(dǎo)崗位上習(xí)慣性‘拍腦袋’決策,而后拍屁股走人,甚至一路高升到異地做官?!?/p>

    以“法治”破除困局

    就中國(guó)實(shí)際,如何讓官員做到“一任接著一任干”?一個(gè)前提是,地方發(fā)展要“一張藍(lán)圖繪到底”,規(guī)劃方案形成后,可通過(guò)法律程序固定下來(lái),在建設(shè)過(guò)程中,要服從規(guī)劃,任何單位和個(gè)人都不能自行其是。

    但必須承認(rèn),事物發(fā)展是一個(gè)螺旋上升的過(guò)程,如果之前已有規(guī)劃不符合當(dāng)前實(shí)際,也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)地“糾偏”。但要嚴(yán)格執(zhí)行公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等決策法定程序,確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過(guò)程公開(kāi)、責(zé)任明確,杜絕少數(shù)人“有權(quán)就任性”。

    要徹底破解“官走政息”困局,在如今依法治國(guó)的大背景下,還須以法治思維從以下四方面發(fā)力。

    首先,改革官員考核機(jī)制,穩(wěn)定官員任期。中共十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出,改革政績(jī)考核機(jī)制,著力解決“形象工程”“政績(jī)工程”以及不作為、亂作為等問(wèn)題。

    “一些地方的黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo),隨意調(diào)整選任制官員的職務(wù)。這種頻繁的調(diào)動(dòng)有悖人大選舉產(chǎn)生政府組成人員的初衷,不利于選民監(jiān)督政府。選舉產(chǎn)生的政府組成人員只有任期內(nèi)做得好,下一次選舉才可能再次當(dāng)選。但現(xiàn)在隨意調(diào)動(dòng),他們就容易不負(fù)責(zé)任,或滋生‘政績(jī)沖動(dòng)癥’。”鄢圣華說(shuō)。

    “要加強(qiáng)政策宣傳,使各級(jí)黨委及組織部門(mén)增強(qiáng)任期觀念,使公眾了解官員任期規(guī)定,有效實(shí)施任期監(jiān)督?!臂呈トA建議,“要加大檢查落實(shí)力度,督促各地嚴(yán)格執(zhí)行保持任期穩(wěn)定的各項(xiàng)規(guī)定?!?/p>

    其次,實(shí)行任期制與項(xiàng)目制相結(jié)合,強(qiáng)化執(zhí)行力和落實(shí)力建設(shè)。胡仙芝建議,在這方面,可把一定項(xiàng)目作為考核項(xiàng)目和任期相結(jié)合,不僅要看到該官員任期的工作體現(xiàn),還要考察他在項(xiàng)目執(zhí)行和管理中的表現(xiàn)。要評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)展和效果的情況,作為執(zhí)行力和落實(shí)力的考核內(nèi)容。

    “當(dāng)然,也不能簡(jiǎn)單地采取限制項(xiàng)目期等同于任期的辦法?!焙芍ミM(jìn)一步解釋?zhuān)叭绻硞€(gè)工程沒(méi)竣工,官員就不能調(diào)動(dòng),這樣會(huì)讓干實(shí)事的官員吃虧,而慵懶散的官員反倒有‘說(shuō)走就走’的瀟灑,這對(duì)整個(gè)官場(chǎng)起不到正向激勵(lì)的作用,反而會(huì)加劇懶政、慵政現(xiàn)象的發(fā)生。”

    “要穩(wěn)定官員任期,即使特殊情況需要變動(dòng),也須把其在任上所推行的工作掛鉤。比如將官員任職當(dāng)初制定的目標(biāo)和政策完成比例,以及效果如何,作為調(diào)任前考察的內(nèi)容之,倒逼官員兌現(xiàn)承諾?!焙芍フf(shuō)。

    “要把‘新官理舊賬’作為官員上任的基本要求?!焙芍フJ(rèn)為,只要是經(jīng)過(guò)當(dāng)?shù)攸h委、政府及人大定下的決策,只要符合公眾長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,沒(méi)有經(jīng)過(guò)糾錯(cuò)措施,不管是哪一任的發(fā)展思路、發(fā)展規(guī)劃和政策措施,就應(yīng)該堅(jiān)持貫徹和監(jiān)督落實(shí)。這里,制度設(shè)計(jì)很關(guān)鍵,這需要區(qū)分好集體意志還是個(gè)人行為,需要區(qū)分哪些“賬”是該由前任“買(mǎi)單”,哪些“舊賬”應(yīng)由“新官”處理。

    再次,切實(shí)增強(qiáng)公眾話語(yǔ)權(quán)?!坝袡?quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督”是現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)基本原則?!霸诟母铿F(xiàn)行官員政績(jī)考核機(jī)制的同時(shí),要增加公眾對(duì)官員績(jī)效考核評(píng)價(jià)的話語(yǔ)權(quán)?!焙芍フf(shuō)。

    同時(shí),胡仙芝還建議,應(yīng)努力創(chuàng)建公眾裁決和彈劾地方官員工作制度,真正“把人民滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)”體現(xiàn)到地方官員晉升命運(yùn)的關(guān)鍵制度中來(lái),使得官員清楚自己的權(quán)力來(lái)源,進(jìn)一步端正權(quán)力觀。

    最后,完善官員終身問(wèn)責(zé)制。十八屆三中全會(huì)提出“完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制”,十八屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》則明確要“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。

    這些制度目前還沒(méi)有具體條文規(guī)定,亟待繼續(xù)細(xì)化,包括追究的渠道、追究的主體等問(wèn)題。

    “中央最近發(fā)文推行權(quán)力清單制度,為地方政府部門(mén)的權(quán)力設(shè)定界限、劃定紅線,要求把權(quán)力的運(yùn)行程序、環(huán)節(jié)、期限等晾曬出來(lái),供社會(huì)監(jiān)督。這將會(huì)一定程度遏制‘權(quán)力任性’,減少‘官走政息’現(xiàn)象?!甭閲?guó)安說(shuō)。

    “凡有公權(quán)處,皆有問(wèn)責(zé)人?!甭閲?guó)安說(shuō),官員任職有期限,但責(zé)任追究沒(méi)期限?!耙坏┎閷?shí)官員決策存在重大失誤,無(wú)論其離職時(shí)間長(zhǎng)短,不管身在何處,是否退休,都應(yīng)一追到底?!?/p>

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