首部中國(guó)國(guó)家中心城市發(fā)展報(bào)告發(fā)布 國(guó)家中心城市的“中心地位”顯山露水

文｜本刊記者 郝宏偉

2018年1月26日，由上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院、北京交通大學(xué)中國(guó)城市研究中心聯(lián)合主辦的“2018交通大學(xué)城市科學(xué)新年論壇暨教育部中國(guó)都市化進(jìn)程報(bào)告發(fā)布會(huì)”在上海交通大學(xué)徐匯校區(qū)舉辦。

在本次會(huì)議上，教育部《中國(guó)都市化進(jìn)程年度報(bào)告》課題組、上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院發(fā)布了《2017國(guó)家中心城市發(fā)展報(bào)告》，報(bào)告顯示，目前已有的8個(gè)國(guó)家中心城市綜合評(píng)估排名依次是：北京、上海、廣州、重慶、天津、武漢、成都和鄭州。報(bào)告得出的結(jié)論是，國(guó)家中心城市在國(guó)家區(qū)域和城鎮(zhèn)發(fā)展中的“中心地位”初步形成并仍在快速發(fā)展。

上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng) 劉士林

全國(guó)城鎮(zhèn)體系的“塔尖”進(jìn)入調(diào)整和重構(gòu)期

在新中國(guó)以來的城市建制體系中，直轄市和省會(huì)（首府）城市是最為常見的兩種“塔尖”城市。進(jìn)入新世紀(jì)，在新的國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略需要下，全國(guó)城鎮(zhèn)體系的“塔尖”再次進(jìn)入調(diào)整和重構(gòu)期。

教育部《中國(guó)都市化進(jìn)程年度報(bào)告》課題組負(fù)責(zé)人、上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉士林介紹說，2005年“國(guó)家中心城市”理念的提出，使北京、上海等在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、科技文化創(chuàng)新、交通通訊及生態(tài)治理等方面承擔(dān)起更加重大的職責(zé)和使命。

國(guó)家中心城市主要有兩種產(chǎn)生方式，一是2010年2月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出建設(shè)五大（北京、天津、上海、廣州、重慶）國(guó)家中心城市的規(guī)劃。二是2016年至2017年，國(guó)家發(fā)展改革委先后在相關(guān)區(qū)域規(guī)劃中把成都、武漢和鄭州納入國(guó)家中心城市建設(shè)序列。目前，國(guó)家中心城市已有北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、鄭州8個(gè)，這是“全國(guó)城鎮(zhèn)體系”一次新的提拔和排隊(duì)。國(guó)家中心城市不僅在觀念上改變了我國(guó)城市的范疇體系和分類框架，也在深層次上重構(gòu)著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的基本思路和發(fā)展道路。

國(guó)家中心城市的總體發(fā)展現(xiàn)狀評(píng)估

上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院以國(guó)家中心城市理論研究為基礎(chǔ)，結(jié)合我國(guó)區(qū)域發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局的需要，自主研發(fā)了包括3個(gè)一級(jí)指標(biāo)、9個(gè)二級(jí)指標(biāo)和32個(gè)三級(jí)指標(biāo)的《國(guó)家中心城市綜合評(píng)估指標(biāo)框架體系》，同時(shí)自主建設(shè)了《國(guó)家中心城市綜合評(píng)估數(shù)據(jù)庫(kù)》，依據(jù)2015年8個(gè)國(guó)家中心城市的基本數(shù)據(jù)情況，得出我國(guó)國(guó)家中心城市的總體發(fā)展現(xiàn)狀與趨勢(shì)。

從8個(gè)國(guó)家中心城市的總體發(fā)展水平看，2015年全國(guó)人口是137462萬(wàn)，8個(gè)國(guó)家中心城市的人口總量是13971.35萬(wàn)，占比為10.1%。2015年全國(guó)GDP是689052.1億元，8個(gè)國(guó)家中心城市的GDP總量是126917.91億元，占比為18.42%。2015年，全國(guó)的人均GDP為50000元人民幣，8個(gè)國(guó)家中心城市的人均GDP為94731元人民幣，是全國(guó)的1.89倍。2015年，全國(guó)的GDP增長(zhǎng)速度約為6.9%，8個(gè)國(guó)家中心城市的GDP增長(zhǎng)速度約為8.67%，是全國(guó)水平的1.26倍。2015年全國(guó)的城市化率約為56.1%，8個(gè)國(guó)家中心城市的城市化率為77.97%，是全國(guó)平均水平的1.39倍。國(guó)家中心城市在國(guó)家區(qū)域和城鎮(zhèn)發(fā)展中的“中心地位”初步形成并仍在快速發(fā)展

從國(guó)家中心城市的綜合實(shí)力、中心作用與戰(zhàn)略影響3個(gè)一級(jí)指標(biāo)出發(fā)，得出國(guó)家中心城市綜合評(píng)估排名依次是：北京、上海、廣州、重慶、天津、武漢、成都和鄭州。一級(jí)指數(shù)“綜合實(shí)力”排名依次為：北京、廣州、上海、武漢、天津、重慶、成都和鄭州。一級(jí)指數(shù)“中心作用”排名依次為：北京、廣州、上海、重慶、武漢、天津、成都和鄭州。一級(jí)指數(shù)“戰(zhàn)略影響”排名依次為：上海、北京、重慶、天津、廣州、成都、武漢和鄭州。從整體發(fā)展水平看，“北上廣”占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，基本處于前三甲的位置，只在“戰(zhàn)略影響”一項(xiàng)，廣州被重慶、天津擠出前三，列在第五位。重慶和天津作為“直轄市”位于第四和第五，反映出直轄市在政策資源上具有很大優(yōu)勢(shì)。武漢整體發(fā)展水平排在第六，在“綜合實(shí)力”上緊隨上海，排在第四位，超過天津和重慶，其“中心作用”排在第五，位于重慶、天津之間。成都和鄭州分別位于第七和第八，是8個(gè)國(guó)家中心城市中最需要“鼓足干勁，力爭(zhēng)上游”的“追趕者”。

國(guó)家中心城市的優(yōu)劣勢(shì)分析

1.北京：穩(wěn)居“首位”國(guó)家中心城市之位

北京在整體評(píng)估中排名第一，“綜合實(shí)力”和“中心作用”均位列第一，“戰(zhàn)略影響”排在第二。從各項(xiàng)指標(biāo)水平看，穩(wěn)居“首位”國(guó)家中心城市之位，與其他國(guó)家中心城市之間拉開明顯的距離。北京的社會(huì)和文化發(fā)展水平位居首位，經(jīng)濟(jì)水平位居第二。北京的人口發(fā)展水平位于第五。北京城區(qū)人口密度與其他國(guó)家中心城市相比僅處在中游，北京的人口自然增長(zhǎng)率高于上海和天津，但遠(yuǎn)低于鄭州和廣州，相對(duì)處于不利的位置。

2.上海：科技創(chuàng)新中心排在第二，但與北京差距較大

上海在整體評(píng)估中排名第二，“綜合實(shí)力”和“中心作用”排在第三位，“戰(zhàn)略影響”超越北京位居首位。這與上海作為我國(guó)最開放和最現(xiàn)代化的大都市的代表城市密切相關(guān)。上海的人口發(fā)展水平位居8個(gè)國(guó)家中心城市之首，常住人口和人口密度都很高。上海的人均社會(huì)消費(fèi)品總額與第三產(chǎn)業(yè)比重水平處于前列，但人均GDP僅處于中游水平。上海的人均公園面積為7.33平方米，遠(yuǎn)低于廣州的20.19平方米，上海的人均道路面積為4.11平方米，遠(yuǎn)低于天津的16.71平方米。上海在貨物、通信信息流動(dòng)方面領(lǐng)先，但客運(yùn)指標(biāo)墊底。上海在科技創(chuàng)新中心作用上排在第二，但與北京還有較大的差距。

3.廣州：國(guó)家戰(zhàn)略資源投入已不如改革開放的前30年

廣州在整體評(píng)估中排名第三，“綜合實(shí)力”和“中心作用”排在第二，“戰(zhàn)略影響”排在第五。這與廣州作為傳統(tǒng)的“城市三強(qiáng)”的地位基本符合，但也表明在獲得國(guó)家戰(zhàn)略傾斜和支持上已不如改革開放的前30年。廣州的經(jīng)濟(jì)發(fā)展力壓北京排在第一，把位列第五的上海更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)拋開，同時(shí)其人均GDP也是最高的，在北上廣中一枝獨(dú)秀。廣州的人口發(fā)展水平位居第二，人口自然增長(zhǎng)在8個(gè)國(guó)家中心城市中僅次于鄭州位列第二。廣州的社會(huì)發(fā)展水平排在第二，在教育、衛(wèi)生、城市生活環(huán)境等指標(biāo)上處于前列。廣州的文化發(fā)展水平排在第三，位居北京、上海之后，主要是在文化產(chǎn)業(yè)及相關(guān)從業(yè)人員指標(biāo)上處于劣勢(shì)。廣州的綜合服務(wù)樞紐位居第一，客流、貨流、通信信息流動(dòng)等指標(biāo)呈現(xiàn)出均衡和高水平發(fā)展，表明廣州的城鎮(zhèn)化建設(shè)質(zhì)量?jī)?yōu)于其他國(guó)家中心城市。廣州的科技創(chuàng)新中心作用排在第四，在相關(guān)指標(biāo)上的集聚功能處于中等水平。

4.重慶：獲得的國(guó)家戰(zhàn)略支持力度加大

重慶在整體評(píng)估中排名第四，“綜合實(shí)力”排在第六，“中心作用”排在第四，“戰(zhàn)略影響”排在第三。從最好的排名看，表明近年來重慶獲得的國(guó)家戰(zhàn)略支持力度加大。而從最差的排名看，說明建設(shè)中心城市不是一朝一夕的事情。重慶的人口發(fā)展水平位居第四，但人口密度和人口自然增長(zhǎng)率均處于較低水平。盡管重慶的GDP增速最高，但人均GDP、人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額、第三產(chǎn)業(yè)比重等偏低。重慶的城市社會(huì)環(huán)境的指標(biāo)相對(duì)較高，但教育和醫(yī)療的人均服務(wù)水平較低。與同處在成渝城市群的成都相比，重慶的文化發(fā)展水平也比較滯后。同時(shí)也說明媒體上講的重慶十年“超滬趕京”只是一種“話語(yǔ)狂歡”。

5.天津：三個(gè)一級(jí)指數(shù)均與前三甲無(wú)緣

天津在整體評(píng)估中排名第五，“綜合實(shí)力”排在第五，“中心作用”排在第六，而“戰(zhàn)略影響”排在第四。天津三個(gè)一級(jí)指數(shù)均與前三甲無(wú)緣。人口發(fā)展水平在8個(gè)國(guó)家中心城市中墊底，沒有北京、上海疏解人口的壓力，但也很可能是濱海新區(qū)一直人氣不足的主要原因之一。天津的綜合服務(wù)樞紐排在第六，距離天津國(guó)家中心城市規(guī)劃定位中提出的北方經(jīng)濟(jì)中心、北方國(guó)際航運(yùn)中心和國(guó)際物流中心等還有不小的差距。

6.武漢：各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均處于較高的發(fā)展水平

武漢在整體評(píng)估中排名第六，“綜合實(shí)力”排在第四，“中心作用”排在第五，“戰(zhàn)略影響”排在第七。盡管作為中部崛起的戰(zhàn)略支點(diǎn)，武漢已獲得足夠的重視，但在積累的國(guó)家戰(zhàn)略資源上不如天津，在新增的國(guó)家戰(zhàn)略支持上又不如西部的重慶。武漢的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均處于較高的發(fā)展水平，但工業(yè)發(fā)展比重較大，第三產(chǎn)業(yè)相對(duì)不高。武漢的社會(huì)發(fā)展水平排在第七，特別是城市生活綠化環(huán)境方面尤為突出。武漢的文化產(chǎn)業(yè)及相關(guān)從業(yè)人員的發(fā)展水平偏低。武漢的通信信息流動(dòng)水平較低，顯示出中西部在科技發(fā)展上依然比較落后。武漢的國(guó)際交往的各項(xiàng)指標(biāo)與沿海發(fā)達(dá)城市的差距也比較大。

7.成都：建設(shè)國(guó)家中心城市要補(bǔ)的基礎(chǔ)課相當(dāng)繁巨

成都在整體評(píng)估中排名第七，“綜合實(shí)力”、“中心作用”均排在第七位，“戰(zhàn)略影響”排在第六位。《成渝城市群發(fā)展規(guī)劃》提出“增強(qiáng)成都西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)中心、科技中心、文創(chuàng)中心、對(duì)外交往中心和綜合交通樞紐功能”，但在全國(guó)一盤棋上看，成都建設(shè)國(guó)家中心城市要補(bǔ)的基礎(chǔ)課還相當(dāng)繁巨，與成都給人的“熱鬧和繁華”的感覺并不一致。成都的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平排在第六，人均GDP及人均社會(huì)消費(fèi)品零售總額偏低，第三產(chǎn)業(yè)比重水平有限。成都的社會(huì)發(fā)展水平排在第三，文化發(fā)展水平排在第四，在教育、醫(yī)療、城市綠化環(huán)境上、文化服務(wù)、文化產(chǎn)業(yè)方面具有一定的優(yōu)勢(shì)。

8.鄭州：建設(shè)國(guó)家中心城市的基礎(chǔ)相對(duì)薄弱

鄭州在整體評(píng)估中排名第八，“綜合實(shí)力”、“中心作用”和“戰(zhàn)略影響”均排在第八位。從三個(gè)一級(jí)指標(biāo)全部墊底的角度看，鄭州建設(shè)國(guó)家中心城市的家底和基礎(chǔ)還相對(duì)薄弱。這說明《促進(jìn)中部地區(qū)崛起“十三五”規(guī)劃》提出“引領(lǐng)中原城市群發(fā)展和支撐中部地區(qū)崛起”、“打造內(nèi)陸開放高地、積極服務(wù)和參與‘一帶一路’建設(shè)”等，主要是從國(guó)家區(qū)域戰(zhàn)略大局出發(fā)。同時(shí)也說明設(shè)立國(guó)家中心城市不是看經(jīng)濟(jì)實(shí)力和整體發(fā)展水平，而主要是依據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略和發(fā)展的需要。鄭州的人口自然增長(zhǎng)率為10.9‰，是8個(gè)國(guó)家中心城市中最高的，基礎(chǔ)人口密度和發(fā)展趨勢(shì)優(yōu)勢(shì)較為明顯。鄭州的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展均排在第八，其各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)、教育、城市綠化環(huán)境等尚有較大的提升空間。

未來布局建設(shè)國(guó)家中心城市建議

關(guān)于未來國(guó)家中心城市的規(guī)劃建設(shè)，劉士林提出兩點(diǎn)建議：

一是在設(shè)立國(guó)家中心城市的標(biāo)準(zhǔn)方面，國(guó)家中心城市的核心職能是承擔(dān)國(guó)家戰(zhàn)略使命和戰(zhàn)略意圖。應(yīng)高度警惕目前流行的“萬(wàn)億元GDP”標(biāo)準(zhǔn)。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)既是過去長(zhǎng)期流行的“以GDP論英雄”的慣性思維在作祟，也表明這個(gè)已被歷史淘汰的“舊發(fā)展觀”正在國(guó)家中心城市的戰(zhàn)略布局中“卷土重來”。

二是從我國(guó)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的角度，下一個(gè)發(fā)力點(diǎn)應(yīng)放在西北和東北。東北地區(qū)目前已有哈長(zhǎng)國(guó)家級(jí)城市群，再加上振興東北的戰(zhàn)略需要，所以完全可以考慮設(shè)置一個(gè)。在西部目前已有了重慶、成都兩個(gè)國(guó)家中心城市，但在空間上都偏于西南。西北地區(qū)是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的核心區(qū)，在國(guó)家區(qū)域發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略地位，也可以考慮從中培育一到兩個(gè)，與海上絲綢之路上的天津、上海、廣州形成一種“對(duì)稱的美”，使國(guó)家中心城市在空間布局上更加均衡。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng)馮奎指出，國(guó)家中心城市是中國(guó)在全球都市化進(jìn)程中出現(xiàn)的“戰(zhàn)略制高點(diǎn)”，也是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)和引領(lǐng)者。自2005年“國(guó)家中心城市”提出以后，目前已有北京、上海、廣州、天津、重慶、成都、武漢、鄭州8個(gè)，它們不僅改變了我國(guó)城市的范疇體系和分類框架，也在深層次上重構(gòu)著新型城鎮(zhèn)化的基本思路和發(fā)展道路。上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院以國(guó)家中心城市理論和政策研究為基礎(chǔ)，結(jié)合我國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略布局需要和十九大提出的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略要求，自主研發(fā)了《國(guó)家中心城市綜合評(píng)估指標(biāo)框架體系》，并首次對(duì)8個(gè)國(guó)家中心城市的發(fā)展現(xiàn)狀、主要問題、對(duì)策路徑等進(jìn)行分析、評(píng)估和研究，對(duì)國(guó)家中心城市明確定位、優(yōu)化功能、提升質(zhì)量、充分發(fā)揮其核心驅(qū)動(dòng)引領(lǐng)作用具有重要參考和借鑒意義。