稅改40年解決了這幾大問題

姜浩峰

新財稅經(jīng)濟學認為，一個國家的財稅水平必須與這個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平相適宜才可以。

“對于深諳計劃經(jīng)濟之道的中國財會人員來說，他們可以熟知企業(yè)上交利潤，卻并不能深入理解稅收在市場經(jīng)濟條件下，是財富重新分配的一種手段?！被貞浧?988年財政部在廣州干部管理培訓學院辦的培訓班，郝荃女士對《新民周刊》記者如此說道。

2018年7月20日，安徽巢湖，新組建的國家稅務總局巢湖市稅務局掛牌成立。

作為培訓班的駐班輔導老師，當時的中國人民大學教師郝荃在廣州整整呆了半年多。這次培訓，世界銀行出了一部分錢，財政部遴選了109人來參加培訓，分別來自財政系統(tǒng)、稅務系統(tǒng)和一些國內會計師事務所。培訓老師則來自畢馬威會計師事務所的合伙人、培訓師等。他們從美國來，從中國香港來，帶來的教材包括《畢馬威審計手冊》，還有一本美國人寫的《會計》。

在此之前，1983年，當改革開放從農村漸入城市之際，國務院將試點4年多的“國營企業(yè)利改稅”普遍推行開來，這一“利改稅”改革，通過稅收將國家與企業(yè)的分配關系固定了下來，不僅可以更好地發(fā)揮稅收對經(jīng)濟的杠桿作用，給企業(yè)增加活力與經(jīng)營壓力，更為中國改革財政管理體制創(chuàng)造了條件。

在此之后，1994年，中國經(jīng)濟體制改革在中央的“全面推進、重點突破”戰(zhàn)略部署指導下進入新階段，財稅體制改革充當改革先鋒，根據(jù)事權與財權相結合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，建起了中央和地方兩套稅收管理制度，并分設中央與地方兩套稅收機構分別征管。這就是歷史上著名的“分稅制改革”。

2018年，中國國稅、地稅征管體制改革邁入新的階段。6月15日上午，全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級以及計劃單列市國稅局、地稅局合并、統(tǒng)一掛牌。7月5日，全國市級新稅務機構統(tǒng)一掛牌成立。這標志著國稅地稅征管體制改革邁出階段性關鍵一步。隨著改革的縱深推進，“一廳通辦”“一鍵咨詢”“一網(wǎng)辦理”等稅收管理服務的整合效應逐漸釋放。

從表面看，似乎分稅改革24年以后，國稅、地稅又合并上了，但實際上，這是中國經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的必然。恰如財經(jīng)學者、《中國大形勢》作者高連奎所說：“新財稅經(jīng)濟學認為，一個國家的財稅水平必須與這個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平相適宜才可以?！币粋€多年來以較高速度發(fā)展的經(jīng)濟體，稅制若是一成不變，才是咄咄怪事。

利改稅，打破計劃經(jīng)濟模式

郝荃的身份有些特殊。她于1977年到京郊的順義縣趙各莊插隊，恢復高考后，于1978年考入中國人民大學財政系會計專業(yè)，本科畢業(yè)后留校任教。

1984年10月，經(jīng)財政部推介，郝荃通過面試，獲得了到畢馬威中國代表處實習的機會，之后甚至以“自費公派”的形式到紐約畢馬威辦公室實習了一段時間。

在紐約，她深入了解了美國的會計制度，之后回到人民大學教書。對于當年計劃經(jīng)濟體制下的中國會計制度，郝荃印象最深的是——1985年以前，中國內地企業(yè)沒有資產(chǎn)負債表的概念，只有資金平衡表——即使到1992年之后，仍有好多企事業(yè)單位沿用資金平衡表很長時間。

正是在這樣的計劃經(jīng)濟的體系下，中國開始了國有企業(yè)利改稅。在利改稅以前，國營企業(yè)將利潤上交國家，至于擴大再生產(chǎn)與否，那是由國家來決策的，企業(yè)自身并無決定權，也沒有錢用在這方面。工資成本等也無需國營企業(yè)過多思考——國家會根據(jù)企業(yè)的編制情況統(tǒng)一下發(fā)。

在這樣的體制下，國營企業(yè)名為企業(yè)，卻并非真正的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，而成為政府機構的附屬物，企業(yè)吃著國家的“大鍋飯”，職工吃著企業(yè)的“大鍋飯”。

1978年12月的中共十一屆三中全會以后，中國逐步推行經(jīng)濟體制改革。此時，稅制改革、特別是國營企業(yè)稅制改革的問題，迅速引起各方密切關注。

1979年初，在北京三里河一幢六層仿古建筑里，當時與中國人民銀行合署辦公的財政部里，財政部稅務總局提出對國營企業(yè)征收所得稅的設想。不出半年，1979年5月6日，國家經(jīng)委確定，上海汽輪機廠、上海柴油機廠和彭浦機器廠為全國擴大企業(yè)自主權的試點單位，實行利改稅制。與此同時，湖北光化縣、廣西柳州市、四川省的部分國營企業(yè)也展開了利改稅試點。從試點四地的行政級別、所在地區(qū)，可見國家當時旨在盡快摸清利改稅對全中國企業(yè)的影響——縣、廣西壯族自治區(qū)的一個地級市、一省、一直轄市，行政層級、種類全覆蓋；內陸、靠近邊境地區(qū)、西部、沿海全覆蓋。

時為財政部稅務總局局長的劉志城表示，為了配合國營企業(yè)利潤分配制度的改革，對國營企業(yè)除了征收工商稅以外，需要考慮對企業(yè)的利潤、企業(yè)占用的固定資產(chǎn)征稅；對企業(yè)的級差收入，也要研究如何通過稅收進行調節(jié)。要借鑒外國稅制的經(jīng)驗，開征一些新的稅種。

經(jīng)過試點發(fā)現(xiàn)，利改稅后的企業(yè)，積極性起來了，經(jīng)營管理搞好了，企業(yè)就能多得，國家也能多得。根據(jù)湖北省光化縣、廣西壯族自治區(qū)柳州市、上海市和四川省143戶“利改稅”試點企業(yè)的統(tǒng)計，1980年同1979年相比，這些企業(yè)的銷售收入增長了9.3%、利潤增長了23.7%，上繳財政收入增長15.9%，企業(yè)留利增長了59.2%。

1980年第四季度起，“利改稅”試點擴大。

正是在1980年，開征中外合資企業(yè)所得稅和個人所得稅、在機械、農業(yè)機械等行業(yè)試行增值稅。值得注意的是，此時開征的個人所得稅，面向的是在華外國人。1981年，國務院同意并轉發(fā)的國家經(jīng)委報送的《關于擴大企業(yè)自主權試點工作情況和今后工作意見的報告》中提出：要積極進行“企業(yè)獨立核算，國家征稅，自負盈虧”的試點。

從試點四地的情況看，1981年與1980年相比，銷售收入增長了12.4%，利潤增長了9.7%，上繳財政收入增長了5.4%，企業(yè)留利增長了11.9%。試點繼續(xù)擴大，直到1983年7月，國務院在總結試點經(jīng)驗，進行多方案比較和多方面利弊權衡的基礎上，決定在國營企業(yè)中普遍推行利改稅。

國家稅務總局稅收科學研究所特聘研究員、北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長李旭紅稱，1983年的利改稅，“對于盈利的國營企業(yè)征收55%的所得稅，稅后利潤的一部分采取多種形式上繳國家，余下部分企業(yè)適用。對國營小型企業(yè)，按八級超額累進稅率繳納所得稅，稅后利潤原則上歸企業(yè)使用?！?/p>

一旦觸及企業(yè)是否盈利，實則就觸及了會計制度，理論上說，原本計劃經(jīng)濟的資金平衡表，在某些領域就無法顯示企業(yè)的盈利情況。而此時，大多數(shù)中國企業(yè)、中國會計師，還不懂資產(chǎn)負債表是怎么回事。比如資產(chǎn)折舊，是以10年算還是以15年算？事實上，直到1990年代晚期，一些國有工業(yè)企業(yè)里仍能找到1930年代開始使用的車床。這些設備折舊費怎么算？是不是早該歸零？但歸零后，其新生產(chǎn)出的產(chǎn)品又該如何折算資產(chǎn)折舊費？正如郝荃所說，直到1988年財政部在廣州所辦的培訓班上，許多財稅系統(tǒng)的干部仍不清楚稅收的意義。

“但他們求知欲特別強，如饑似渴。半年就啃下了美國本科院校需要學4年的一些課程。”郝荃說。

實行利改稅之后，過了一個階段，國家對于國營大中型企業(yè)實現(xiàn)的利潤繼續(xù)按55%的稅率征收所得稅后，對剩余較多的企業(yè)再征收國營企業(yè)調節(jié)稅，其余的全部留給企業(yè)。這是所謂第二部利改稅?！皟刹嚼亩?，最重要的意義在于確定了國家通過稅收參與國民收入分配的模式，順應了改革開放市場經(jīng)濟體制的需要。從中也可見，改革開放后，我國選擇用財稅體制改革作為經(jīng)濟改革的突破口，率先打破了計劃經(jīng)濟體制下的統(tǒng)收統(tǒng)支模式，大大激發(fā)了企業(yè)的積極性和創(chuàng)造力，拉開了經(jīng)濟體制改革的序幕?！崩钚窦t如是說。

從“分稅制”到“新階段”

1986年，《中華人民共和國個人收入調節(jié)稅暫行條例》，規(guī)定了對本國公民的個人收入統(tǒng)一征收個人收入調節(jié)稅。那時候的個稅起征點是月收入800元以上者。在那個年代，月收入能達到800元以上的，確屬鳳毛麟角了。這一起征點多年未變，直至2006年調高到1600元，之后數(shù)次上調，如今擬達到5000元。

隨著改革開放的進一步深入，分稅制改革被提上了日程。1992年著手設計，1993年準備并頒布，1994年實施——分稅制改革，對中央和地方政府之間的稅收分配制度及稅收結構進行了一次較大規(guī)模的調整?！蛾P于實行分稅制財政管理體制的決定》明確了中央政府與地方政府事權的劃分，中央財政主要承擔國家安全、外交和中央國家機關運轉所需經(jīng)費，調整國民經(jīng)濟結構、協(xié)調地區(qū)發(fā)展、實施宏觀調控所必需的支出以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展支出。而地方財政主要承擔本地區(qū)政權機關運轉所需支出以及本地區(qū)經(jīng)濟、事業(yè)發(fā)展所需支出。

李旭紅注意到，1994年我國的稅制改革，對于外資企業(yè)給予了較大的稅收優(yōu)惠，內外資企業(yè)采用雙軌制的稅收制度。李旭紅說：“其主要原因在于，在市場準入方面外資企業(yè)無法完全享受國民待遇，因而在稅收制度的安排上給予了超國民待遇，以鼓勵更多的外資企業(yè)進入中國市場，并且把更多的利潤及項目留在中國?！?/p>

以企業(yè)所得稅為例，在稅制雙軌制的階段，內外資企業(yè)適用不同的企業(yè)所得稅制度，其中內資企業(yè)適用的企業(yè)所得稅率高達33%，而外資企業(yè)適用的企業(yè)所得稅率僅為24%或15%，在此基礎上還存在著大量的區(qū)域性稅收優(yōu)惠，各種名目繁多的免稅期或減半征收稅收優(yōu)惠。

這一雙軌制，直到中國入世以后，才得以取消。原因在于，在一個更加開放的市場經(jīng)濟國度，商品、貨物及勞動力可以更自由地流動，各種貿易壁壘及市場壁壘必然需要消除，而外資企業(yè)也能享受國民待遇。在這樣的背景下，稅制設計上，內資企業(yè)需要承受外資企業(yè)兩倍的稅收負擔，顯然不合理。2008年，中國正式頒布了《企業(yè)所得稅法》，內外資企業(yè)所得稅得以統(tǒng)一。

2003年開始，中國進行了又一輪稅改。包括統(tǒng)一企業(yè)稅收制度，以及出口退稅、增值稅轉型、完善消費稅、改進個人所得稅、完善地方稅制度、實施城鎮(zhèn)建設稅費改革、取消農業(yè)特產(chǎn)稅。而后，2006年，令世人矚目的一次稅改啟動——廢除了延續(xù)2600年的“皇糧國稅”農業(yè)稅！

2018年3月7日，北京，十三屆全國人大一次會議新聞中心，財政部部長肖捷“財稅改革和財政工作”相關問題回答中外記者提問。

2018年，隨著6月15日、7月5日，省市各級新稅務機構掛牌成立，中國國稅、地稅征管體制改革邁入新的階段。

普華永道中國稅務團隊撰文指出，國地稅合并所帶來的影響及便利是全方位的。國稅、地稅合并后，一站式征管將進一步簡化辦稅流程、節(jié)省辦稅時間。同時還有利于形成統(tǒng)一的政策口徑和執(zhí)法尺度，增強涉稅事項的確定性。

中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員、稅收研究室主任張斌則認為，作為1994年分稅制改革的配套措施，在當時的歷史條件下，國地稅機構分設對于發(fā)揮中央和地方兩重積極性，有很大作用。但機構分設帶來的問題也不少，其中最突出的是納稅人為了履行納稅義務所需要支出的成本越來越高。

高連奎則告訴記者：“在美國華爾街金融危機后，我注意到其最核心的問題就是財稅問題。我覺得一個國家的財稅水平必須與這個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平相適宜才可以?！备哌B奎認為，一般純農業(yè)國的財政稅收占到GDP的10%左右是合適的，中國和歐洲的古代都是這種狀況。處于工業(yè)化初期的國家，財政稅收占到GDP的20%左右是合適的。一個全面工業(yè)化的發(fā)展中國家財稅稅收占到GDP的30%左右是合適的，而一個國家達到了中等收入國家水平，財政稅收一般要占到這個國家GDP的40%左右，這也是中國目前應該達到的稅收水平，而在發(fā)達國家的稅收一般占到GDP的50%左右，北歐高福利國家甚至更高。各種發(fā)展階段對于財富的重新分配比例，是有所不同的。與發(fā)展階段相匹配的財政稅收制度，無疑才是一個好制度。否則，無異于刻舟求劍。

據(jù)國家稅務總局7月17日發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2018年上半年，稅務部門共組織稅收收入（已扣減出口退稅）81607億元，同比增長15.3%。“稅收賬本”亮點精彩紛呈，稅收收入形勢總體較好，這也反映出目前中國的經(jīng)濟質效繼續(xù)提升。