澳大利亞自愿協(xié)議式母乳代用品銷售管理的經(jīng)驗(yàn)與啟示

趙君， 丁雪， 陳永超， 王芳

母乳喂養(yǎng)是公認(rèn)的最理想的嬰兒喂養(yǎng)方式，WHO建議嬰兒自出生起6個(gè)月內(nèi)應(yīng)進(jìn)行純母乳喂養(yǎng)，6個(gè)月后開(kāi)始添加輔食，并堅(jiān)持母乳喂養(yǎng)至2歲或更久。然而，由于母乳代用品生產(chǎn)商和銷售商不恰當(dāng)?shù)匿N售行為，利用廣告、宣傳、促銷等手段誘導(dǎo)嬰兒母親使用母乳代用品，放棄母乳喂養(yǎng)[1]。許多嬰幼兒得不到最佳喂養(yǎng)，全球范圍內(nèi)2007—2014年6月齡以下純母乳喂養(yǎng)率僅為36%[2]。為了規(guī)范母乳代用品的銷售和分發(fā)，保證必要時(shí)母乳代用品的合理使用，保護(hù)和促進(jìn)母乳喂養(yǎng)，1981年WHO在第34屆世界衛(wèi)生大會(huì)上通過(guò)了《國(guó)際母乳代用品銷售守則》及相關(guān)決議(以下簡(jiǎn)稱《守則》)，要求世界各國(guó)根據(jù)其社會(huì)、法律和經(jīng)濟(jì)情況采用適宜的形式履行守則。根據(jù)WHO最新報(bào)告結(jié)果顯示[3]，截至2016年3月，194個(gè)報(bào)告國(guó)家中有135個(gè)國(guó)家通過(guò)立法或其他形式的措施執(zhí)行了《守則》中的所有或部分條款。在這135個(gè)國(guó)家中，澳大利亞除了制定法律，其履行守則的主要手段是1992年衛(wèi)生與老齡部制定的《澳大利亞嬰兒配方產(chǎn)品銷售：生產(chǎn)商與進(jìn)口商協(xié)議》(Marketing in Australia of Infant Formulas：Manufacturers and Importers Agreement，MAIF Agreement)，這是一個(gè)自愿、自律性質(zhì)的行業(yè)行為規(guī)范，受到澳大利亞嬰兒配方產(chǎn)品主要生產(chǎn)商和進(jìn)口商的支持[4]。MAIF協(xié)議有效控制了澳大利亞公眾對(duì)12個(gè)月以下嬰兒配方產(chǎn)品的使用和需求，提高了澳大利亞的母乳喂養(yǎng)率。2007年，澳大利亞3個(gè)月及以下兒童純母乳喂養(yǎng)率超過(guò)半數(shù)(56%)[5]，2010年，澳大利亞母乳喂養(yǎng)率達(dá)到96%[6]。本文通過(guò)介紹澳大利亞執(zhí)行MAIF協(xié)議的內(nèi)容、監(jiān)管程序、效果和趨勢(shì)，以期為我國(guó)的母乳代用品銷售管理提供借鑒和參考。

1 澳大利亞自愿協(xié)議式母乳代用品銷售管理概況

1.1 MAIF協(xié)議的監(jiān)管內(nèi)容全面覆蓋《守則》條款，但適用范圍較為狹窄

MAIF協(xié)議是根據(jù)《守則》制定的，內(nèi)容覆蓋了《守則》的所有條款，體例也與之相似，都規(guī)定了母乳代用品的管理范圍、定義、宣傳和教育、標(biāo)簽和質(zhì)量，提出了對(duì)衛(wèi)生保健系統(tǒng)及人員、生產(chǎn)商和進(jìn)口商及雇員的行為要求，并明確了生產(chǎn)商和進(jìn)口商實(shí)施和監(jiān)督協(xié)議的責(zé)任[7]。但對(duì)于單項(xiàng)條款的規(guī)定，MAIF協(xié)議與《守則》不完全一致，主要體現(xiàn)在適用范圍方面。MAIF協(xié)議僅用于規(guī)范適用于0～12月齡的嬰兒配方產(chǎn)品，未覆蓋適用于12月齡以上的母乳代用品及其他類型的母乳代用品，如部分或全部代替母乳的其他乳制品、食品和飲料?？紤]到采取母乳喂養(yǎng)的父母也需要用到飼瓶、奶嘴等，也沒(méi)有將此類用具納入MAIF協(xié)議的覆蓋范圍。在管理對(duì)象方面，MAIF協(xié)議只適用于簽署了協(xié)議的生產(chǎn)商和進(jìn)口商，對(duì)未簽署協(xié)議的生產(chǎn)商和進(jìn)口商以及與生產(chǎn)商和進(jìn)口商無(wú)關(guān)的零售商沒(méi)有約束作用。但由于MAIF協(xié)議對(duì)嬰兒配方產(chǎn)品標(biāo)簽和質(zhì)量的規(guī)定是“遵照《澳大利亞和新西蘭食品標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)》中的要求”，標(biāo)簽和質(zhì)量的規(guī)定將以法律法規(guī)的形式強(qiáng)制執(zhí)行，對(duì)所有的母乳代用品生產(chǎn)商和銷售商均有制約作用。

1.2 運(yùn)用MAIF協(xié)議管理母乳代用品銷售的主要做法

1.2.1制定指南性文件幫助公眾理解MAIF協(xié)議，指導(dǎo)有關(guān)人員開(kāi)展管理工作MAIF協(xié)議的監(jiān)管部門澳大利亞嬰兒配方奶粉銷售顧問(wèn)小組(Advisory Panel on the Marketing in Australia of Infant Formula，APMAIF)制定了《MAIF協(xié)議解釋與應(yīng)用指南》，在其中詳細(xì)解讀《守則》和MAIF協(xié)議中的條款，還發(fā)布了《關(guān)于解釋MAIF協(xié)議中母乳代用品生產(chǎn)商、銷售商與衛(wèi)生保健人員互動(dòng)指南》，用于指導(dǎo)協(xié)議監(jiān)管部門在收到相關(guān)投訴時(shí)的解釋工作。為了應(yīng)對(duì)并規(guī)范母乳代用品在電子媒體上的廣告和宣傳，制定了《電子媒體營(yíng)銷配方奶粉MAIF指南》，要求在每個(gè)含有嬰兒配方產(chǎn)品信息網(wǎng)頁(yè)的重要位置上設(shè)置“母乳喂養(yǎng)是最好的”“母乳喂養(yǎng)的好處”等提示信息，禁止生產(chǎn)商和銷售商通過(guò)任何社交媒體發(fā)起討論或提供嬰兒配方產(chǎn)品相關(guān)的信息，給消費(fèi)者的電子郵件中只可包含MAIF協(xié)議允許的嬰兒配方產(chǎn)品信息[8]。澳大利亞國(guó)家健康與醫(yī)學(xué)研究理事會(huì)《兒童和青少年膳食指南合并衛(wèi)生工作者嬰兒喂養(yǎng)指南》中也有指導(dǎo)衛(wèi)生工作者解釋《守則》的內(nèi)容。

1.2.2成立專業(yè)、獨(dú)立的監(jiān)管組織，制定并公開(kāi)明晰的管理程序1992年，澳大利亞在確立MAIF協(xié)議后，由議會(huì)秘書任命、衛(wèi)生與老齡部籌資成立了澳大利亞嬰兒配方產(chǎn)品銷售顧問(wèn)小組APMAIF。APMAIF由小組主席、社區(qū)和消費(fèi)者代表、行業(yè)代表、法律專家、公共衛(wèi)生和營(yíng)養(yǎng)專家等5位成員組成，還有一位衛(wèi)生部的高級(jí)職員以觀察員的身份參加小組會(huì)議，向小組提供政策方面的建議但不參與小組決策。APMAIF的職責(zé)是負(fù)責(zé)編制MAIF協(xié)議執(zhí)行的配套文件，收集、調(diào)查關(guān)于嬰兒配方產(chǎn)品銷售的投訴，向政府衛(wèi)生與老齡部提供MAIF執(zhí)行的建議，并作為澳大利亞配方奶粉銷售相關(guān)事務(wù)的聯(lián)絡(luò)點(diǎn)。但APMAIF沒(méi)有從行業(yè)參與者或其他當(dāng)事人收集信息以及強(qiáng)制執(zhí)行MAIF協(xié)議的法定的或正式的監(jiān)管權(quán)力，而是依賴于協(xié)議中行業(yè)參與者和其他利益相關(guān)者提供信息，導(dǎo)致對(duì)違背協(xié)議行為處理的及時(shí)性不足。APMAIF要求的銷售實(shí)踐的轉(zhuǎn)變?nèi)Q于行業(yè)參與者的自愿遵守，對(duì)違背MAIF協(xié)議的行為沒(méi)有設(shè)置經(jīng)濟(jì)或法律制裁措施，而是將違背行為刊登在年度報(bào)告中，利用輿論形式對(duì)企業(yè)起到品牌損壞的作用。APMAIF的年度報(bào)告中還包含了當(dāng)年簽署MAIF協(xié)議的企業(yè)名單，投訴的情況和處理結(jié)果以及APMAIF當(dāng)年的活動(dòng)[9]。2013年11月，澳大利亞衛(wèi)生部停止了APMAIF的運(yùn)行。

為確保MAIF協(xié)議的繼續(xù)執(zhí)行，澳大利亞衛(wèi)生部協(xié)同嬰兒配方產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行新的安排部署。通過(guò)一個(gè)獨(dú)立的非營(yíng)利組織圣詹姆斯倫理中心來(lái)開(kāi)發(fā)獨(dú)立的投訴模型并進(jìn)行監(jiān)督。倫理中心與嬰兒營(yíng)養(yǎng)委員會(huì)和衛(wèi)生部磋商制定了新的投訴模型的管理范圍，并咨詢利益相關(guān)者以保證投訴評(píng)估程序的透明和責(zé)任。目前，新的投訴程序正在運(yùn)行，衛(wèi)生部繼續(xù)負(fù)責(zé)接收MAIF協(xié)議的投訴，并把投訴完整的交給新任命的圣詹姆斯倫理中心MAIF投訴裁決小組。任何個(gè)人、行業(yè)成員、社區(qū)和消費(fèi)者組織都可以向衛(wèi)生部提出違反MAIF協(xié)議的投訴，但在投訴之前盡可能先與涉事公司或組織聯(lián)系，因?yàn)槠浠蛟S能夠立即給出滿意的解釋或解決方案[10]。在向衛(wèi)生部投訴之前，還要填寫一份電子版的投訴表，包括投訴事件發(fā)生時(shí)間、涉及MAIF協(xié)議里的相關(guān)條款、要投訴的生產(chǎn)商或銷售商及產(chǎn)品種類、銷售活動(dòng)及發(fā)生地點(diǎn)、宣傳材料及獲取地點(diǎn)，還有與涉事公司和組織交涉的情況。衛(wèi)生部的網(wǎng)站上附有電子投訴表的下載鏈接和投訴程序說(shuō)明。然而，MAIF投訴裁決小組不再向外公布投訴的情況和處理結(jié)果，對(duì)MAIF協(xié)議執(zhí)行的公眾透明度和有效性產(chǎn)生了一定影響[11]。

2 MAIF協(xié)議的執(zhí)行效果及趨勢(shì)

2.1 MAIF協(xié)議廣泛的企業(yè)支持和覆蓋受到新興市場(chǎng)模式的影響

MAIF協(xié)議的自愿性質(zhì)使企業(yè)產(chǎn)生強(qiáng)烈的參與感和責(zé)任感，目前，簽署了MAIF協(xié)議的有雅培、拜耳、亨氏、雀巢、紐迪希亞、輝瑞、Aspen Nutritionals、澳大利亞乳品工業(yè)園、Nature One Dairy、A2等公司[12]，他們共同占據(jù)澳大利亞嬰兒配方產(chǎn)品銷售的絕大部分。而一些新出現(xiàn)的澳大利亞本地的生產(chǎn)商，其產(chǎn)品主要或全部向亞洲和中東市場(chǎng)供應(yīng)，因此未簽署MAIF協(xié)議。隨著包括生產(chǎn)商、進(jìn)口商、批發(fā)商和零售商在內(nèi)的供應(yīng)鏈更大程度的整合，越來(lái)越多的大型零售商出現(xiàn)并銷售自有品牌的嬰兒配方產(chǎn)品，他們將產(chǎn)品交由第三方生產(chǎn)則可以避免自身簽署MAIF的必要。如Amcal是澳大利亞一個(gè)知名的母嬰用品品牌和連鎖藥房巨頭，曾是MAIF協(xié)議的簽署企業(yè)，從1999年起退出了MAIF協(xié)議，轉(zhuǎn)而通過(guò)其藥房出售自有品牌的嬰兒配方產(chǎn)品。這些市場(chǎng)現(xiàn)象的出現(xiàn)凸顯了MAIF協(xié)議適用范圍過(guò)窄的問(wèn)題，但根據(jù)2012年澳大利亞衛(wèi)生與老齡部委托第三方Nous Group對(duì)MAIF協(xié)議執(zhí)行情況的評(píng)估結(jié)果顯示，擴(kuò)大管理范圍缺乏足夠的證據(jù)，將協(xié)議擴(kuò)大到對(duì)零售商的管理需要對(duì)現(xiàn)行管理進(jìn)行重大變更，將所有的零售商包括小型零售商納入管理存在實(shí)踐性的問(wèn)題，而且對(duì)零售商的管理將是一筆巨額財(cái)政支出[13]。

2.2 違反MAIF協(xié)議的投訴逐年減少，大部分在管理范圍外

從APMAIF的年報(bào)數(shù)據(jù)(見(jiàn)表1)中可以看出[14-19]，2007-2008年以后每年接到投訴的數(shù)量在逐年減少，這可能與企業(yè)的依從性提高、公眾的滿意度提升或公眾對(duì)投訴程序的知曉率和使用意愿降低有關(guān)。為提高公眾對(duì)MAIF協(xié)議和投訴程序的認(rèn)知，Nous Group的報(bào)告中建議利用教育和常規(guī)媒體活動(dòng)進(jìn)行宣傳，并通過(guò)創(chuàng)建網(wǎng)站來(lái)普及MAIF協(xié)議和建立投訴渠道，同時(shí)也可提高投訴程序的透明度和效率。

在接到的投訴中很大一部分被判定在MAIF協(xié)議范圍外，尤其是2007年起，每年被判定在MAIF協(xié)議范圍外的投訴占到80%以上(除2011-2012年為69%以外)，主要是關(guān)于零售商的銷售行為、12月齡以上嬰兒配方產(chǎn)品的銷售及飼瓶和奶嘴的銷售。眾多利益相關(guān)者建議將MAIF協(xié)議的覆蓋范圍擴(kuò)大，但考慮到目前運(yùn)行良好的管理機(jī)制、擴(kuò)大覆蓋范圍后的管理難度和巨額的資金需求，這一建議未被采納。不過(guò)澳大利亞采取了其他方式來(lái)解決MAIF協(xié)議范圍過(guò)窄的問(wèn)題。在零售商的銷售行為方面，澳大利亞醫(yī)藥協(xié)會(huì)明令禁止藥店的藥劑師采用任何阻礙母乳喂養(yǎng)的方式向公眾推銷母乳代用品，并鼓勵(lì)其對(duì)藥店內(nèi)的營(yíng)銷活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。在產(chǎn)品范圍方面，為避免生產(chǎn)商和進(jìn)口商利用12月齡以上嬰兒配方產(chǎn)品變相宣傳12月齡以下嬰兒配方產(chǎn)品，澳大利亞禁止企業(yè)使用相似的標(biāo)簽和包裝出售這兩個(gè)階段的產(chǎn)品。

表1 2004—2012年APMAIF接受投訴數(shù)量及判定結(jié)果

注：*本年度接受的投訴中有一部分會(huì)移交到下一年處理，因此被判定為范圍內(nèi)與范圍外的總和與本年度接受的投訴數(shù)不同；**被判定為違反MAIF協(xié)議的投訴中包括上一年度未處理的投訴

3 澳大利亞MAIF協(xié)議管理的經(jīng)驗(yàn)

3.1 行業(yè)協(xié)議的自愿、自律性質(zhì)確保了較高的企業(yè)覆蓋

MAIF協(xié)議是在企業(yè)認(rèn)同的情況下自愿簽署的，比強(qiáng)制性的法律法規(guī)更容易獲得企業(yè)支持，并且有助于塑造企業(yè)良好的社會(huì)形象。MAIF協(xié)議的執(zhí)行主要依賴于企業(yè)的自律，減少約束反而使企業(yè)在自我管理中產(chǎn)生強(qiáng)烈的參與感和社會(huì)責(zé)任感。簽署MAIF協(xié)議的企業(yè)覆蓋了澳大利亞絕大部分的嬰兒配方產(chǎn)品市場(chǎng)，是促進(jìn)MAIF協(xié)議目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。

3.2 與現(xiàn)行法律相銜接保證了MAIF協(xié)議的有效運(yùn)行

MAIF協(xié)議關(guān)于嬰兒配方產(chǎn)品標(biāo)簽和質(zhì)量的要求與《嬰兒配方產(chǎn)品的監(jiān)管》《澳大利亞和新西蘭食品標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)》中的特定標(biāo)準(zhǔn)一致，適用于澳大利亞嬰兒配方產(chǎn)品市場(chǎng)。同時(shí)，通過(guò)法律強(qiáng)制執(zhí)行相關(guān)條款，也增強(qiáng)了MAIF協(xié)議的執(zhí)行效力，充分保證嬰兒配方產(chǎn)品的質(zhì)量安全和包裝規(guī)范。

3.3 獨(dú)立的專門組織是MAIF協(xié)議執(zhí)行的重要載體

無(wú)論是APMAIF還是新任命的MAIF投訴裁決小組，都是獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的專門負(fù)責(zé)MAIF協(xié)議投訴處理的組織，成員組成包括了利益相關(guān)各方代表和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜?。其?dú)立性質(zhì)、多元化的成員組成、透明的投訴程序加強(qiáng)了政府與企業(yè)間的聯(lián)系，也提高了公眾參與投訴的積極性和對(duì)投訴處理公正性的信心。

3.4 及時(shí)填補(bǔ)制度空白以適應(yīng)新的營(yíng)銷模式

廣泛的受眾和直接、個(gè)性化的信息傳遞功能使電子媒體成為了生產(chǎn)商和進(jìn)口商最為重要的營(yíng)銷渠道之一，對(duì)此，APMAIF及時(shí)出臺(tái)了《電子媒體營(yíng)銷配方奶粉MAIF指南》，與MAIF協(xié)議共同作用，全方位規(guī)范嬰兒配方產(chǎn)品的營(yíng)銷行為。另外，對(duì)企業(yè)大量投放12月齡以上嬰兒配方產(chǎn)品廣告變相宣傳12月齡以下產(chǎn)品，而MAIF協(xié)議不包含12月齡以上嬰兒配方產(chǎn)品的情況，澳大利亞禁止企業(yè)對(duì)這兩個(gè)階段的嬰兒配方產(chǎn)品采用相似的包裝和標(biāo)簽。

4 對(duì)我國(guó)母乳代用品銷售管理的啟示

4.1 發(fā)展行業(yè)自愿協(xié)議管理彌補(bǔ)行政手段的不足

目前，我國(guó)對(duì)母乳代用品銷售的管理主要是依據(jù)1995年頒布的《母乳代用品銷售管理辦法》，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)屬于強(qiáng)制、被動(dòng)的管理，依從性比較差。自愿協(xié)議則是在政府引導(dǎo)下，利用企業(yè)的自主意識(shí)和責(zé)任意識(shí)來(lái)保護(hù)母乳喂養(yǎng)。企業(yè)簽署自愿協(xié)議表明其經(jīng)營(yíng)理念涵蓋了維護(hù)公眾健康，符合公眾心理訴求，可大大提升和改善企業(yè)的社會(huì)形象，進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)對(duì)協(xié)議的認(rèn)同。發(fā)展行業(yè)自愿協(xié)議管理可作為政策的有效補(bǔ)充，將行政管理不能涉及的產(chǎn)品納入行業(yè)自愿協(xié)議，解決法律適用產(chǎn)品范圍相對(duì)狹窄的問(wèn)題。另外，發(fā)展行業(yè)自愿協(xié)議管理，使被管理者轉(zhuǎn)換為自我管理的主體，可充分發(fā)揮企業(yè)的能動(dòng)性，在根本上提高管理效率。利用自愿協(xié)議規(guī)范企業(yè)行為也符合放松管制，減少合規(guī)成本的管理趨勢(shì)。

4.2 加快構(gòu)建和完善母乳代用品管理組織體系

《母乳代用品銷售管理辦法》中規(guī)定了各政府部門的責(zé)任，但未設(shè)置明確的履責(zé)程序和監(jiān)督機(jī)制，而且隨著時(shí)間推移，政府部門的名稱、職能均發(fā)生了改變，職責(zé)劃分已不能適應(yīng)新的監(jiān)管要求。因此，亟需確立專職的母乳代用品銷售監(jiān)管機(jī)構(gòu)，可以由政府部門承擔(dān)，充分利用政府機(jī)關(guān)的行政管理職能，也可以由政府成立專門的監(jiān)管小組，并授予其適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管權(quán)力。另外，要大力支持非政府組織的發(fā)展，發(fā)揮其在影響政府決策、提供咨詢和信息服務(wù)、監(jiān)督政策執(zhí)行中的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，利用其在政府、公眾、企業(yè)三者間的中間地位和溝通協(xié)調(diào)功能，聯(lián)結(jié)各方共同營(yíng)造支持母乳喂養(yǎng)、遵守母乳代用品銷售相關(guān)制度的環(huán)境。

4.3 積極應(yīng)對(duì)并充分利用新型媒體的宣傳作用

我國(guó)在利用電子媒體營(yíng)銷母乳代用品方面尚存在制度空白，為切實(shí)規(guī)范母乳代用品市場(chǎng)，應(yīng)盡快建立起相關(guān)制度規(guī)范并根據(jù)市場(chǎng)發(fā)展及時(shí)修訂更新。同時(shí)利用社交網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)、社交通信服務(wù)、電子雜志等新媒體傳播快速、受眾面廣、影響力大的優(yōu)點(diǎn)，對(duì)違反母乳代用品法律法規(guī)的生產(chǎn)商和銷售商進(jìn)行披露揭發(fā)，利用輿論的力量迫使其規(guī)范營(yíng)銷行為，對(duì)母乳喂養(yǎng)的優(yōu)越性、嬰幼兒喂養(yǎng)的科學(xué)策略及母乳代用品銷售管理相關(guān)法律法規(guī)中的規(guī)定進(jìn)行科普宣傳，提高公眾對(duì)母乳喂養(yǎng)的認(rèn)識(shí)，從而轉(zhuǎn)變喂養(yǎng)態(tài)度和行為，規(guī)范使用母乳代用品。