基于部門協(xié)同的城市藍(lán)線劃定方法探討
——以重慶市江北區(qū)棟梁河藍(lán)線劃定為例

1 前言

自國家頒布《城市藍(lán)線管理辦法》以來，各城市城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門陸續(xù)組織開展了城市藍(lán)線規(guī)劃編制工作，從城市藍(lán)線規(guī)劃的編制思路、原則、內(nèi)容、方法等方面進(jìn)行了探索和實踐。重慶亦于2008年開展了《重慶市都市區(qū)藍(lán)線規(guī)劃（2008-2020年）》，但該規(guī)劃的實施情況不盡如人意，究其原因主要存在以下幾個方面：總規(guī)層面藍(lán)線規(guī)劃難以指導(dǎo)控規(guī)層面的落地實施；規(guī)劃部門組織編制的藍(lán)線規(guī)劃與水利、園林、環(huán)保等相關(guān)部門的管控要求協(xié)調(diào)不夠充分；城市高速發(fā)展過程中普遍存在的填河改道及截彎取直現(xiàn)象等，所以重慶的城市藍(lán)線劃定亦需要結(jié)合實際進(jìn)行動態(tài)完善與修正。

結(jié)合重慶市主城區(qū)已開展的法定城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋，以及當(dāng)前正在開展的城市提升行動計劃，本文在梳理重慶主城區(qū)美麗山水城市規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、防洪規(guī)劃、岸線保護與利用規(guī)劃、水資源管控規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃的基本要求及相互關(guān)系基礎(chǔ)上，以江北區(qū)棟梁河藍(lán)線劃定為例，從城市河流保護利用所涉及主管部門的規(guī)劃管控要求及方法入手，研究探索城市藍(lán)線劃定的原則及方法，以及城市規(guī)劃建設(shè)中面臨具體問題的協(xié)調(diào)處理建議，以期實現(xiàn)城市河流保護利用與城市規(guī)劃建設(shè)相互協(xié)調(diào)，為構(gòu)建山清水秀的美麗重慶奠定基礎(chǔ)。

2 城市藍(lán)線的概念

根據(jù)相關(guān)條例與管理辦法，可對城市藍(lán)線定義如下：由城市規(guī)劃確定的地表水體保護與控制的地域界線，具體涉及到江、河、湖、庫、渠以及濕地等等。城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門在組織編制各類城市規(guī)劃中，應(yīng)當(dāng)劃定城市藍(lán)線，并負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市藍(lán)線管理工作。

城市藍(lán)線雖應(yīng)由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門劃定，但城市藍(lán)線的劃定過程涉及河流眾多功能的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，包括河流水體保護、 供水安全、 河道整治、防洪防澇、環(huán)境保護、生態(tài)景觀等等，而這眾多規(guī)劃管控目標(biāo)則分屬不同的主管部門，所以必須充分考慮和協(xié)調(diào)水行政主管部門、環(huán)境保護部門、園林綠化部門等相關(guān)主管部門意見。一直以來，重慶在城市規(guī)劃編制過程中，尤其是控規(guī)編制中，涉及城市藍(lán)線劃定的部分，都充分征求了水利部門、環(huán)保部門等的建設(shè)性意見，并將其吸納進(jìn)城市規(guī)劃方案中，為城市規(guī)劃建設(shè)和管理提供切實可行的依據(jù)。

3 城市藍(lán)線劃定方法

3.1 明確城市藍(lán)線劃定的目標(biāo)

由于河流水體的功能眾多，則城市藍(lán)線劃定的目標(biāo)亦不可能單一。概括起來，城市藍(lán)線劃定的目標(biāo)主要有兩個方面：一是根據(jù)河流水體的功能定位，以城市功能需求為基礎(chǔ)，對河流水體的保護和控制范圍進(jìn)行合理劃定；二是結(jié)合城市規(guī)劃方案與城市建設(shè)實際，對已劃定的城市藍(lán)線進(jìn)行修正補充與完善。

3.2 梳理城市藍(lán)線劃定的相關(guān)要求

圖1 河道岸線保護與管控要求示意

城市藍(lán)線劃定需充分考慮城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等法定規(guī)劃，以及防洪規(guī)劃、岸線保護與利用規(guī)劃、水資源管控規(guī)劃、綠地系統(tǒng)規(guī)劃等專業(yè)專項規(guī)劃的相關(guān)要求。重慶市主城區(qū)以法定城鄉(xiāng)規(guī)劃全覆蓋為契機，在編制美麗山水城市規(guī)劃、防洪規(guī)劃、岸線保護與利用規(guī)劃時，結(jié)合《重慶市河道管理條例》，對涉及城市藍(lán)線的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了探索。

《重慶市河道岸線保護與利用規(guī)劃》明確要求應(yīng)以城市規(guī)劃為基礎(chǔ)，通過分析河道的水文特性、河岸的穩(wěn)定性，劃定河道保護區(qū)、控制利用區(qū)、開發(fā)利用區(qū)，同時應(yīng)通過水文分析計算，劃定河道臨水控制線、外緣控制線、河道管理范圍線（如圖1）。該規(guī)劃中的“三線”為城市藍(lán)線的合理劃定提供了參考。

（1）臨水控制線（藍(lán)線）：出于對河道與河流基本生命要求的維護，按照順?biāo)鞣较?，在河岸臨水一側(cè)或湖泊沿岸周邊劃定控制線。一般而言，臨時控制線屬于常年水位線。

（2）外緣控制線（綠線）：是指岸線資源保護和管理的外緣邊界線。

（3）河道管理范圍線（紅線）：是指由水行政主管部門管轄的河道管理的范圍線。當(dāng)河道管理范圍線與河道岸線外緣控制線一致時，用綠線表示。

《重慶市主城區(qū)美麗山水城市規(guī)劃》在水系管控線劃定方面提出了規(guī)劃控制要素，即河道或水體保護線、綠化緩沖帶范圍線、協(xié)調(diào)區(qū)范圍線和公共道路，總稱“三線一路”，如圖2。該“三線一路”的管控要求與河道管控要求銜接對比，為城市藍(lán)線劃定提供了參考（如圖3）。

（1）河道或水體保護線(藍(lán)線)：即河道、水庫的防洪控制線。各級河道根據(jù)防洪標(biāo)準(zhǔn)，對藍(lán)線進(jìn)行劃定，水庫藍(lán)線的劃定則按照洪水期正常水位執(zhí)行。

圖2 “三線一路”示意圖

圖3 美麗山水城市規(guī)劃管控要求示意

（2）綠化緩沖帶范圍線（綠線）：指的是在藍(lán)線外側(cè)劃定的綠化緩沖帶，其作用在于控制景觀，提高生態(tài)涵養(yǎng)。由于等級與功能的差異，對其寬度控制的要求也有所不同。

（3）協(xié)調(diào)區(qū)范圍線（灰線）：指的是濱水區(qū)域建設(shè)控制線，其作用在于對該區(qū)域建筑開發(fā)的控制。

（4）公共道路：指的是位于綠線與灰線間的城市道路或步行道路，濱水岸線對公眾開放。

3.3 確定城市藍(lán)線劃定的原則與標(biāo)準(zhǔn)

城市藍(lán)線劃定原則在學(xué)界已做過較多探討，其最基本的原則是必須符合法律、法規(guī)的規(guī)定和國家有關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的要求，對城市水系的整體性、安全性、功能性以及協(xié)調(diào)性予以綜合考慮，實現(xiàn)城市生態(tài)與人居環(huán)境的優(yōu)化，對城市水系安全提供有力保護，與此同時還要一致于同階段城市規(guī)劃的深度。

根據(jù)《重慶市河道管理條例》、《重慶市主城區(qū)城市防洪規(guī)劃（2006-2020）》，通過分析河道管理范圍內(nèi)的土地利用和岸線利用的劃定標(biāo)準(zhǔn)及管控要求，可知 20年一遇洪水位線以下區(qū)域應(yīng)為非城市建設(shè)用地，宜作為城市藍(lán)線劃定的依據(jù)，所以重慶市主城區(qū)本輪城市藍(lán)線劃定標(biāo)準(zhǔn)即確定為20年一遇洪水位標(biāo)準(zhǔn)。

3.4 協(xié)調(diào)城市藍(lán)線與城市建設(shè)需求的矛盾

按照20年一遇洪水位劃定的城市藍(lán)線，往往與現(xiàn)行控規(guī)或城市建設(shè)現(xiàn)狀存在一定的矛盾。為了協(xié)調(diào)河道保護與城市建設(shè)之間的矛盾，可遵循如下原則：

（1）若河道管理范圍未超出美麗山水中的綠化緩沖帶控制線，則按原控規(guī)與美麗山水的要求執(zhí)行。

（2）若河道管理范圍局部超出美麗山水確定的綠化緩沖帶控制線，則采取局部調(diào)整措施，在藍(lán)線劃定過程中根據(jù)提防線對河道管理范圍進(jìn)行調(diào)整，為現(xiàn)有規(guī)劃建設(shè)用地提供保障。

（3）若河道管理范圍確定的河流走向與控規(guī)、現(xiàn)狀河流不同，或現(xiàn)狀河流已渠化，或在城市建設(shè)區(qū)域新增河道的，則采取整體調(diào)整措施，對城市藍(lán)線進(jìn)行重新劃定并提出相應(yīng)的管控要求。

4 棟梁河城市藍(lán)線劃定實踐

4.1 棟梁河流域概況

棟梁河是朝陽河流經(jīng)江北區(qū)境內(nèi)的部分。朝陽河為長江左岸一條小支流，河流發(fā)源于重慶市渝北區(qū)大梁子一帶，由東南向西北方向流經(jīng)沱田灣后，流向轉(zhuǎn)為由北向南，朝陽河干流于江北區(qū)石柱灣處入境，于江北區(qū)唐家沱處匯入長江。朝陽河控制流域面積133.5km2，河道總長36.3km，其中江北區(qū)境內(nèi)棟梁河河流長度為7.36km，流域面積為17.83km2。

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，江北區(qū)城市建設(shè)速度加快，城市建設(shè)用地范圍逐步擴大，城市功能和用地布局的調(diào)整，對城市防洪提出了新需求，原《重慶市都市區(qū)藍(lán)線規(guī)劃（2008-2020年）》劃定的棟梁河城市藍(lán)線亦應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整和修正。目前，棟梁河下游段已建成部分防洪護岸工程，涉河建（構(gòu)）筑物不斷建設(shè)，涉河邊界條件發(fā)生了較大變化，這對棟梁河防洪水位產(chǎn)生了新的影響，對棟梁河城市藍(lán)線劃定也提出了新要求。

4.2 棟梁河藍(lán)線劃定存在問題分析

棟梁河屬于天然河流，防洪標(biāo)準(zhǔn)較低，而城市化以后防洪標(biāo)準(zhǔn)較高，要求城市防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到100年一遇，防洪護岸工程防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到50年一遇，對應(yīng)50年一遇洪水位與100年一遇洪水位均較高，從而導(dǎo)致河道管理范圍較為寬廣，占用河道岸線資源的地塊較多，面積較大，尤其是目前天然河道地形低洼處，顯得尤為突出。若按岸線資源管控原則進(jìn)行清退或者調(diào)整，將導(dǎo)致城市規(guī)劃地塊難以利用，特別對于部分已經(jīng)完成相關(guān)規(guī)劃建設(shè)審批手續(xù)并進(jìn)入開發(fā)建設(shè)階段的規(guī)劃地塊，實施難度和協(xié)調(diào)難度則更大。

關(guān)于上述問題，筆者認(rèn)為主要是受到以下幾方面因素的影響：第一，在原城市地塊功能規(guī)劃時，沒有與水行政主管部門進(jìn)行有效溝通，并且受到歷史因素的影響，相對應(yīng)的水利規(guī)劃資料也有所缺失；第二，規(guī)劃資料深度不足，在編制過程中并沒有涉及到提防或岸坡治理工程，進(jìn)而導(dǎo)致河流地形的推算缺少資料支撐；第三，如果以城市地塊功能對水資源功能區(qū)進(jìn)行調(diào)整，那么有的地塊占擠河道的問題依然沒有得到解決，進(jìn)而影響到水行政主管部門的執(zhí)法。再加上部分地塊防洪標(biāo)準(zhǔn)偏低，在開發(fā)利用的過程中很容易因為受到洪澇災(zāi)害而引發(fā)較大的經(jīng)濟損失。

4.3 棟梁河城市藍(lán)線劃定實踐

根據(jù)《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020年）》（2011年修訂）、《重慶市江北區(qū)分區(qū)規(guī)劃》（2007-2020年）等規(guī)劃資料，結(jié)合洪水發(fā)生情況及災(zāi)害影響范圍與程度，從暴雨、洪水特點和地形、河流水系條件等自然因素；人口分布、經(jīng)濟社會發(fā)展水平等經(jīng)濟社會因素；受洪水威脅程度、洪澇災(zāi)害及其影響范圍與程度；城市變遷演變進(jìn)程對防洪影響；城市總體規(guī)劃確定的組團的規(guī)模及其經(jīng)濟社會地位；已建防洪工程情況等方面進(jìn)行綜合考慮，按照20年一遇防洪標(biāo)準(zhǔn)劃定棟梁河城市藍(lán)線。

本次劃定的棟梁河城市藍(lán)線與棟梁河沿岸已批控規(guī)用地之間存在一定矛盾（如圖4），需要對城市藍(lán)線所涉及的控規(guī)用地提出調(diào)整建議。

（1）對于對直接占用河道的地塊要求進(jìn)行清退，該部分地塊較少，具有清退可行性。

（2）對于城市藍(lán)線劃定后，不滿足美麗山水城市規(guī)劃對綠化緩沖帶寬度要求的，通過調(diào)整用地性質(zhì)以滿足綠化緩沖帶寬度要求。

圖4 棟梁河城市藍(lán)線與控規(guī)用地關(guān)系示意

（3）對于城市藍(lán)線占用控規(guī)地塊的，建議通過堤防建設(shè)提高防洪標(biāo)準(zhǔn)，并按照堤防工程重新劃定城市藍(lán)線；或在城市地塊規(guī)劃控制要求中增加一條強制性規(guī)定，即要求沿河地塊在進(jìn)行開發(fā)建設(shè)時，開發(fā)建設(shè)部門需對河道進(jìn)行岸坡治理或防護建堤，達(dá)到城市防洪標(biāo)準(zhǔn)并經(jīng)水行政主管部門批準(zhǔn)后方可進(jìn)行開發(fā)建設(shè)與使用。

（4）對于現(xiàn)狀建成區(qū)，則按現(xiàn)行控規(guī)及現(xiàn)狀建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃管控，但應(yīng)補充下達(dá)對河道保護利用的相關(guān)文件，以增強河道保護利用意識。

5.結(jié)語

綜上所述，在城市藍(lán)線劃定過程中，需要考慮的因素眾多，例如城市規(guī)劃建設(shè)需求、河流功能的實現(xiàn)以及生態(tài)環(huán)境保護等等。在城市未來的發(fā)展與建設(shè)過程中，我們依然需要實時對城市藍(lán)線劃定及河流保護利用工作進(jìn)行深入探究和修正，以推動城市功能的進(jìn)一步優(yōu)化完善。