創(chuàng)新經(jīng)濟技術園區(qū)管理的體制機制

薛鵬玲

經(jīng)濟技術園區(qū)是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要增長極，而體制機制創(chuàng)新是經(jīng)濟技術園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的根本動力。

隨著城市化進程的加快，經(jīng)濟技術園區(qū)的經(jīng)濟規(guī)模連年增長，管轄區(qū)域逐漸擴大，人口總量不斷增加，一些園區(qū)已由原來單一的制造加工生產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)向工業(yè)、生活和商貿(mào)相結(jié)合的綜合區(qū)，功能也由原來單一的經(jīng)濟功能向經(jīng)濟建設、社會建設以及城市化等多元功能方向轉(zhuǎn)變，征地拆遷、環(huán)境保護、文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、民政福利、社會治安等社會管理事務愈加繁雜，經(jīng)濟技術園區(qū)從原本經(jīng)濟發(fā)展的特區(qū)、體制機制創(chuàng)新的試驗區(qū)、扶持優(yōu)惠政策的集中區(qū)，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)轭愃朴诳h（市、區(qū)）或鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政區(qū)域。由于“準政府”的管理模式，一些地方往往把園區(qū)當作新城區(qū)，在考核導向上不加區(qū)別，園區(qū)要接受方方面面的考核，其開發(fā)功能、經(jīng)濟功能和創(chuàng)新功能淹沒在繁雜的行政和社會事務中，削弱了招商引資、開發(fā)建設的精力。經(jīng)濟開發(fā)和社會管理的雙重壓力使得園區(qū)原來高效的管理架構(gòu)面臨極大的膨脹壓力，管理體制呈現(xiàn)出明顯的行政化趨勢。

目前，對園區(qū)的功能定位、管理模式、組織原則和組織形式始終未從法律上予以明確。大多數(shù)經(jīng)濟技術園區(qū)沒有直接行政審批權(quán)限，項目立項、規(guī)劃報建、土地審批、環(huán)境評估等經(jīng)濟管理職能，均由市、縣（區(qū)）部門派駐園區(qū)窗口或分局負責，受制于部門政策條文的制約，審批權(quán)限被各部門的縱向集中管理所分解，園區(qū)對新設企業(yè)和項目的審批只能起到溝通協(xié)調(diào)的作用，導致辦事環(huán)節(jié)增多、協(xié)調(diào)難度加大、工作效率降低，使得園區(qū)的服務水平和工作效率大打折扣，進而影響投資者的信心。

在干部管理使用方面，隨著園區(qū)行政級別的提高，一些省級園區(qū)已明確副處級，中層干部為副科級，職級提升調(diào)動了一部分人的積極性，但由于副科級干部的管理權(quán)在縣（市、區(qū)）委組織部，使得園區(qū)對中層干部的任免權(quán)缺失，不能順暢地調(diào)動使用。在薪酬分配方面，園區(qū)的干部有行政性質(zhì)、事業(yè)性質(zhì)和企業(yè)性質(zhì)，這種干部人事管理方法在人員的進出機制上比較靈活，解決了人員補充受編制限制的問題，但不同性質(zhì)人員的工資和養(yǎng)老待遇相差懸殊，影響了一些人員的積極性。人才流失、隊伍老化、創(chuàng)新動力不足等問題，制約園區(qū)的進一步發(fā)展。由于缺乏錄用自主權(quán)和受工資待遇等種種限制，優(yōu)秀人才難以引進，特別是優(yōu)秀管理人才、行業(yè)頂尖人才和專業(yè)招商人才，這成為園區(qū)加快發(fā)展的又一制約因素。

園區(qū)開發(fā)建設一般是按照土地開發(fā)、融資建設、滾動發(fā)展的運行模式進行的，園區(qū)基礎設施建設資金主要依靠融資解決，但目前多數(shù)園區(qū)可供融資的資源稀缺，融資渠道有限，融資創(chuàng)新緩慢，資金緊張問題十分突出。同時，生產(chǎn)要素成本持續(xù)上漲，原材料成本和物流成本持續(xù)上漲，用電荒、用工難的現(xiàn)象時常出現(xiàn)，且有繼續(xù)加劇的趨勢。

經(jīng)濟技術園區(qū)是改革開放的產(chǎn)物，園區(qū)的發(fā)展過程就是不斷創(chuàng)新的過程。在新常態(tài)、新形勢下，要實現(xiàn)園區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”，使其充分發(fā)揮在經(jīng)濟社會發(fā)展中的“領跑”作用，必須貫徹落實好全省開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新大會精神，推動園區(qū)創(chuàng)新管理體制機制。

一是創(chuàng)新行政管理制度?？茖W的行政管理體制是園區(qū)發(fā)展的動力和基石，只有進一步創(chuàng)新體制機制，才能為園區(qū)轉(zhuǎn)型升級提供有力保證。按照合理配置資源、權(quán)責高度一致的原則，深化園區(qū)管理體制改革，建立精簡高效的扁平化行政管理體制，按照“一枚印章管審批”“一支隊伍管執(zhí)法”“一張網(wǎng)絡管服務”的大部制機構(gòu)改革模式，科學設置職能機構(gòu)，對園區(qū)職能進行歸并整合，將社會事務管理職能剝離出來，在文化、衛(wèi)生等社會公共服務領域試行政事分開和管辦分離，讓園區(qū)集中精力、更加專注地做好招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。發(fā)揮好園區(qū)體制機制優(yōu)勢，加強與行政區(qū)的協(xié)調(diào)配合，理順與代管市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的關系，讓園區(qū)職責更清晰、責權(quán)更統(tǒng)一、效能更提高。建立健全科學的考核辦法，完善園區(qū)“等級創(chuàng)建”評價指標體系，從經(jīng)濟規(guī)模、運行質(zhì)量、發(fā)展后勁和社會貢獻等方面進行綜合考核，發(fā)揮好考核的導向作用。按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，不斷深化機構(gòu)和干部人事制度改革，進一步精簡工作機構(gòu)和辦事人員，破除機構(gòu)臃腫、人浮于事的弊端，有效減少管理層次，提高服務效率。

二是創(chuàng)新行政審批制度。營商環(huán)境就是生產(chǎn)力、競爭力，也是園區(qū)最大的發(fā)展優(yōu)勢。要把深化行政審批制度改革作為優(yōu)化營商環(huán)境的首要任務，著力營造公平公正的法治環(huán)境，建立開放透明的市場規(guī)則，提供優(yōu)質(zhì)高效的政府服務。以“園內(nèi)事園內(nèi)辦結(jié)”為原則，結(jié)合“放管服”改革和政務服務“一張網(wǎng)”建設，推進園區(qū)行政審批和服務創(chuàng)新，進一步簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務，除國家明確規(guī)定不得下放的權(quán)限外，能放盡放，將行政審批、經(jīng)濟協(xié)調(diào)與管理等權(quán)限充分下放到園區(qū)。推進園區(qū)涉企投資審批扁平化、標準化、便利化，努力打造審批環(huán)節(jié)最少、辦事效率最高、服務質(zhì)量最好、營商成本最低的區(qū)域。

三是創(chuàng)新人事分配制度。推動園區(qū)深化干部人事制度改革，賦予園區(qū)黨工委充分的用人權(quán)限，中層干部由園區(qū)黨工委直接任命和管理，報組織部門備案；其他人員由園區(qū)實行競爭上崗制、全員聘用制和工資浮動制，實現(xiàn)“干部能上能下、報酬能高能低、人員能進能出”；按照“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，由園區(qū)自行確定機構(gòu)設置、職能配置和人員配備；對進園區(qū)的條管部門實行雙重管理，干部使用堅持條塊結(jié)合，由派駐機關和園區(qū)一起考核考察、共同任免；事業(yè)編制由園區(qū)根據(jù)需要，自行從嚴控制配置和使用，并且通招通用。鼓勵園區(qū)改革薪酬分配制度，將人員報酬、待遇與績效考核實績直接掛鉤，實現(xiàn)能者多得，充分調(diào)動廣大干部職工的積極性。建立容錯機制，為真干事能干事者解除壓力、保駕護航。

四是創(chuàng)新要素保障制度。用地保障方面，在堅持以“畝均效益論英雄”、鼓勵園區(qū)集聚集約發(fā)展的同時，對等級創(chuàng)建優(yōu)秀園區(qū)優(yōu)先安排用地；對重點項目和符合產(chǎn)業(yè)政策的大項目，加大計劃單列、點供或獨立選址指標的力度；幫助園區(qū)通過土地置換、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、利用未開發(fā)土地等，多渠道籌集用地指標；對項目建設急需用地實行特事特辦，縮短供地周期。金融資金方面，引導各類金融組織向園區(qū)延伸網(wǎng)點和機構(gòu)，逐步實現(xiàn)平臺多元化、功能多樣化；支持園區(qū)設立投資公司、資產(chǎn)資源經(jīng)營公司，鼓勵成立風險投資公司、擔保公司；盡力在信貸資金規(guī)模上向園區(qū)傾斜，滿足項目建設和企業(yè)發(fā)展的資金需求；支持有條件的園區(qū)企業(yè)上市，通過資本市場擴大直接融資；調(diào)整財稅機制，實行“放水養(yǎng)魚”，保障園區(qū)發(fā)展必要的財力。項目招引方面，堅持集聚發(fā)展、特色發(fā)展，推動園區(qū)圍繞主導產(chǎn)業(yè)，突破重特大項目，更多地引進境外資本，利用央企省企資本，吸引民間資本，放大園區(qū)產(chǎn)業(yè)特色，做大園區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)模；幫助招引跨國公司和國內(nèi)大集團，在園區(qū)設立研發(fā)中心、財務中心、技術服務中心、培訓中心、采購中心、物流中心、運營中心和配套基地，創(chuàng)造集群優(yōu)勢。人才引進方面，大力實施人才引進計劃，幫助園區(qū)引進高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才和團隊，建立院士工作站、博士后流動站、留學生創(chuàng)業(yè)園，幫助與高校、職校通過聯(lián)合辦學、定向培養(yǎng)、技能培訓等方式，為園區(qū)造就中堅力量，為企業(yè)輸送技能型人才；加快引進、培養(yǎng)出一批懂外語、會談判、能招商和熟悉國際規(guī)則的專業(yè)招商團隊，全面激發(fā)園區(qū)的動力和活力。