省級地方政府投融資平臺典型模式研究

摘 要：多年來，隨著地方投融資平臺的不斷發(fā)展，各地探索出各具特色的投融資模式，為我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求提供了重要保障。本文以上海、浙江發(fā)達(dá)省市為例，分析省級政府投融資平臺的典型模式，為進(jìn)一步規(guī)范地方政府投融資平臺提供參考。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資平臺；融資模式

一、北京市投融資平臺的模式

（一）基本特征

北京市是中國的中心性城市。雖然北京市不是最早對投融資進(jìn)行探索的城市，但北京市具有得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上較全國其他地方而言是比較完善的，在投融資政策支持方面也具有優(yōu)勢。經(jīng)過多年來的發(fā)展，北京市已經(jīng)形成了獨(dú)具特色的創(chuàng)新性投融資平臺模式。這種獨(dú)特的模式是“政府主導(dǎo)，公建私營，聚集社會資金”。這種創(chuàng)新性的投融資平臺主要體現(xiàn)在其投資主體的多元化，其融資渠道不僅依靠政府財政，而且能夠廣泛籌集社會資金。北京市投融資于基礎(chǔ)設(shè)施的平臺主要有北京基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京市首都公路發(fā)展集團(tuán)有限公司、北京市自來水集團(tuán)有限責(zé)任公司、北京城市排水集團(tuán)有限責(zé)任公司、北京市公聯(lián)公路聯(lián)絡(luò)線有限責(zé)任公司等。投資于區(qū)域性的綜合開發(fā)平臺主要有北京新奧集團(tuán)有限公司、北京中關(guān)村發(fā)展集團(tuán)股份有限公司。

（二）模式運(yùn)作

北京市的投融資平臺建設(shè)領(lǐng)域主要投資于北京市大型市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。傳統(tǒng)模式下北京市城市資金建設(shè)主要來源于財政，項目建設(shè)主要以政府為主導(dǎo)，為適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)環(huán)境，北京市政府積極推進(jìn)投融資體制市場化改革，北京市地方投融資平臺積極探索多元融資模式。多年以來探索出了以政府信用為依托，利用銀行信貸與項目融資的方式吸引社會閑散資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資方式。最成功的經(jīng)驗是形成整合資源、特許經(jīng)營的運(yùn)營模式，具體做法如下：對于能夠促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)營性項目，政府與企業(yè)之間簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。政府作為投資主體負(fù)責(zé)投資建設(shè)，企業(yè)通過吸納社會資金負(fù)責(zé)流動性資產(chǎn)投資。項目建成后企業(yè)通過租賃的方式在一定的時間內(nèi)有對此資產(chǎn)的使用收益權(quán)，政府則在此過程中負(fù)責(zé)對企業(yè)考核、約束與監(jiān)督，當(dāng)特定的特許經(jīng)營期過后政府回收資產(chǎn)。

（三）綜合評價

多年以來北京市對投融資平臺進(jìn)行許多有益的探索。在這過程中北京市投融資平臺實現(xiàn)了社會資金參與建設(shè)，有效地拓寬了融資渠道。經(jīng)過多年的發(fā)展，正確地引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、承擔(dān)了眾多大型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，并有效地推動北京市經(jīng)濟(jì)增長。如今面對公眾不斷擴(kuò)大的公共產(chǎn)品需求，融資難仍是投融資平臺面臨的一大難題。與此同時政府對投融資平臺的監(jiān)管、約束缺乏，投融資平臺發(fā)展過程中面臨風(fēng)險，要想保持投融資平臺的持續(xù)發(fā)展仍需不斷地進(jìn)行探索。

二、上海市投融資平臺的模式

（一）基本特征

上海市是對投融資平臺模式最早進(jìn)行探索的城市，上海市具有兩大投融資平臺。改革開放初期國務(wù)院專門出臺《國務(wù)院關(guān)于上海市擴(kuò)大利用外資規(guī)模的批復(fù)》，批準(zhǔn)上海市以“自借自還”為前提條件借入國際金融機(jī)構(gòu)的貸款資金的“94專項”開始，為擴(kuò)大融資渠道，1987年成立“久事公司”作為綜合性投融資平臺籌集海內(nèi)外資金。1992年，以10億元出資成立專業(yè)性投融資平臺“上海城投”，專門負(fù)責(zé)上海市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、運(yùn)營。上海城投是上海市最主要的投融資平臺。上海城投的出現(xiàn)為加速上海市的城市化進(jìn)程做出了重要貢獻(xiàn)。從此之后上海市以“上海久事”、“上海城投”這兩大投融資平臺為中心對投融資平臺進(jìn)行了漫長的探索。除了這兩大主要投融資平臺外，上海主要的投融資平臺還有申通地鐵、上海地產(chǎn)、浦東四大開發(fā)公司、申虹公司等。上海市憑借得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢與區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源，加上雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與充足的財政，在投融資平臺發(fā)展的過程中成功探索出“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、社會參與”的“上海模式”。

（二）模式運(yùn)作

上海市投融資平臺主要采用政府引導(dǎo)，實行企業(yè)化運(yùn)作，走產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路的模式。政府作為投融資平臺的主體對資金進(jìn)行統(tǒng)一的管理。對于項目建設(shè)政府組建項目法人公司。項目法人公司通過市場化競爭的方式選擇工程管理公司。承接項目的工程管理公司采用承包制和代建制的方式對項目進(jìn)行建設(shè)。建設(shè)運(yùn)營中對重大基礎(chǔ)設(shè)施項目堅持“投資、建設(shè)、運(yùn)營、監(jiān)管”分離的原則來提高項目建設(shè)的效率，同時不斷建立起科學(xué)化的項目管理體系。融資是投融資平臺運(yùn)作過程中最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，為保持資金流不斷，上海市主要采取“可持續(xù)融資”的方式進(jìn)行融資。上海市投融資平臺的資金來源比較廣泛，主要有權(quán)益性融資、內(nèi)源性融資、債務(wù)性融資。除了這幾種融資方式之外上海市還采用直接性融資、間接性融資的方式進(jìn)行融資。直接性融資中政府起了重要作用，通過城建資金、劃撥資產(chǎn)、土地批租等形式給予大力的資金支持。間接性融資則主要采取銀企合作的模式進(jìn)行融資。上海市投融資平臺通過這種，采用多元融資的模式有效地擴(kuò)大了資金來源。上海市除了投資于公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外還與資本市場對接，并將市場經(jīng)營的盈利部分反哺公益性項目獲得良性發(fā)展，因此形成了獨(dú)特的上?！俺峭赌Ｊ健?。

（三）綜合評價

上海市的大膽創(chuàng)新和積極探索建立起了比較完善的投融資平臺，其投融資平臺模式是國內(nèi)經(jīng)典的投融資平臺模式。上海市的運(yùn)營模式更多地體現(xiàn)出將政府作為領(lǐng)路人，引入市場機(jī)制提高建設(shè)項目的效率，同時提升項目的收益。上海投融資平臺從單一投資主體到多元投資主體，投資渠道從單一到多渠道，項目管理從直接到間接，在不斷的嘗試經(jīng)濟(jì)手段和市場運(yùn)作手段的過程中得到完善。當(dāng)然，“上海模式”的成功是建立在龐大的資本市場、雄厚的財政、完善的市場機(jī)制基礎(chǔ)上的?！吧虾ＤＪ健钡倪m用性有一定局限，但是在推動地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面是值得借鑒的模式。

作者簡介：朱會芳（1977—），女，漢族，河南開封人，碩士研究生，副教授，主要研究方向：財務(wù)管理。

注：本文系2017年度河南省政府決策研究課題《新常態(tài)下地方政府融資模式存在的問題與對策研究》（編號：2017B297）、2015年度河南省高等學(xué)校青年骨干教師資助計劃對象課題《規(guī)范發(fā)展地方政府融資平臺研究》（編號：2015GGJS-250）部分成果。