改革開放以來糧食收購價格政策演進軌跡※

廖進球 黃青青

內(nèi)容提要：沿著“農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)-農(nóng)業(yè)制度設(shè)計-糧價政策安排-政策效應(yīng)-下一階段農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)……”的邏輯思路，論文梳理了改革開放以來中國糧食收購價格政策的演進軌跡，發(fā)現(xiàn)糧食收購價格政策演進形態(tài)為漸進市場化與動態(tài)反復(fù)并存，且糧價政策與糧食產(chǎn)量存在緊密的雙向互動關(guān)系，原因是糧價政策往往內(nèi)生于當(dāng)期農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和制度設(shè)計，并直接改變糧食供給總量與結(jié)構(gòu)，糧食供需格局又是決定下期農(nóng)業(yè)政策及制度的關(guān)鍵變量。立足“實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興”總目標(biāo)，堅持糧食價格市場化及多種支農(nóng)政策協(xié)調(diào)配合，是未來糧食收購價格政策改革的基本取向。

回顧中國糧食發(fā)展歷程，一個常見現(xiàn)象，便是在連續(xù)數(shù)年豐收之后，伴隨而來往往是產(chǎn)量下降，即所謂“兩豐一欠一平”(孔祥智，2016)。探其原因，除自然條件變化等外部因素外，主要還是“谷賤傷農(nóng)”規(guī)律使然。連年豐產(chǎn)容易造成糧價大跌，農(nóng)民收益受損，種糧積極性受挫，引起下一輪減產(chǎn)，久而形成豐年歉年交替循環(huán)現(xiàn)象。為防止“賣糧難”和糧價劇烈波動，保障國家糧食安全，中央政府歷來重視對糧食生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)的干預(yù)，特別是改革開放以來，針對糧食收購價格政策進行過多輪調(diào)整，促進了國內(nèi)糧食綜合生產(chǎn)能力空前發(fā)展，但也帶來一系列問題，對糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展構(gòu)成不利影響。黨的十九大報告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要求完善農(nóng)業(yè)支持保護制度。作為農(nóng)業(yè)支持保護制度中的一項基礎(chǔ)性措施，糧食收購價格政策正面臨重大調(diào)整。這里對改革開放以來中國糧食收購價格政策進行梳理，探索不同階段糧價政策調(diào)整變化所蘊含的機理邏輯，并對未來糧食收購價格政策改革思路與對策提出建議。

一、 糧食收購價格政策的回顧與評價：1978-2018年

1978-2018年，中國糧食生產(chǎn)能力實現(xiàn)質(zhì)的飛躍，由總量絕對不足，發(fā)展到階段性供過于求與供給不足并存，期間糧食供需形勢轉(zhuǎn)換頻繁，既有多數(shù)時期供給不足或偏緊，又有階段性大范圍供過于求。與之對應(yīng)，中央政府歷次調(diào)整創(chuàng)新糧食收購價格政策的階段性特征亦十分明顯。

1. 1978-1984年的糧食收購價格政策：延續(xù)統(tǒng)購計劃定價，糧食市場初步放開

改革開放初期，國內(nèi)糧食生產(chǎn)供應(yīng)處于絕對短缺狀態(tài)，為鼓勵農(nóng)民積極種糧，中央政府啟動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制改革，以家庭承包經(jīng)營替代集體生產(chǎn)體制。這一階段的糧食價格形成機制，雖然總體上仍延續(xù)1953年以來政府統(tǒng)購統(tǒng)銷與計劃定價的框架，但局部已出現(xiàn)市場化改革苗頭。這一苗頭主要在量與質(zhì)變化上體現(xiàn)。量變表現(xiàn)為“減量提價”，即大幅減少糧食統(tǒng)購量，1982年國家糧食統(tǒng)購量比1979年減少734萬噸，減幅19.49%；大幅提高糧食統(tǒng)購價，1979年起統(tǒng)購價提高20%，超購加價幅度由30%提高到按新統(tǒng)購價加50%。質(zhì)變則體現(xiàn)在對糧食購銷的管控開始放松，如允許國有糧食部門按市場價經(jīng)營部分糧油，放開糧食集貿(mào)市場，允許機關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)等主體進入糧食市場，農(nóng)民完成統(tǒng)購派購任務(wù)后余糧可自由上市交易等(見表1)。

表1 1978-1984年糧食收購價格政策梳理

資料來源：作者整理。下同。

2. 1985-1997年的糧食收購價格政策：實行價格雙軌運行，穩(wěn)步提高定購價格

1985年，中央政府決定放松對糧食生產(chǎn)流通的管控，將統(tǒng)購派購改為合同定購，定購價格由中央政府決定，合同以外的糧食實行議購，價格由市場決定，即“定購價+市場價”雙軌制。此后的1988- 1996年間，因市場糧價一度高于定購價，農(nóng)民交售定購糧意愿不強，中央政府先后4次大幅度提高定購價格，并要求在完成定購任務(wù)基礎(chǔ)上，按保護價敞開收購農(nóng)民議購糧，對農(nóng)民種糧和交售定購糧實施激勵。為強化糧食供給宏觀調(diào)控，中央政府還逐步建立起糧食專項儲備制度、風(fēng)險基金制度、“米袋子省長負責(zé)制”、糧食收購資金封閉式管理等長效機制。為建立社會主義市場經(jīng)濟體制，中央政府加快糧價市場化改革進程，于1993年出臺“保量放價”(保留定購糧量，價格放開)政策，并建立糧食收購保護價格制度。遺憾的是，政策確定的“兩三年內(nèi)全部放開糧價”目標(biāo)并未實現(xiàn)，保護價發(fā)揮的作用也較為有限，反映出此次改革的條件與時機尚不成熟(見表2)。

表2 1985-1997年糧食收購價格政策梳理

3. 1998-2003年的糧食收購價格政策：政府調(diào)控下市場定價，價格保護逐步弱化

1998年，國內(nèi)糧食供給總量問題得到有效解決，但“大鍋飯”式糧食流通體制、財政不堪重負和品種結(jié)構(gòu)供需脫節(jié)等問題凸顯，中央政府把推進糧食收儲企業(yè)改革作為一項重點工作，出臺了“四分開、一完善”*政企分開、專項儲備與銷售經(jīng)營分開、中央和地方權(quán)責(zé)分開、新糧陳糧財務(wù)賬目分開，進一步完善糧食價格形成機制。改革原則和“三項政策、一項改革”*按保護價敞開收購農(nóng)民余糧、糧企實行順價銷售、收購資金封閉運行與推進國有糧企自身改革。具體舉措，目的是改善國有糧企經(jīng)營效益，提高糧食價格政策執(zhí)行效率，緩解國家財政壓力。這一階段糧食價格形成機制逐步轉(zhuǎn)為政府調(diào)控下市場形成價格，中央政府雖維持了糧食定購與按保護價敞開收購農(nóng)民余糧的制度，但從1999年起多次調(diào)整縮減保護價實施的地域和品種范圍，降低保護價水平，實行優(yōu)質(zhì)優(yōu)價，季節(jié)差價、地區(qū)差價，逐步放松對糧價的管控與保護(見表3)。

表3 1998-2003年糧食收購價格政策梳理

4. 2004-2013年的糧食收購價格政策：重點品種托市收購，持續(xù)提高托市價格

2004年起，國務(wù)院全面放開國內(nèi)糧食購銷市場，實現(xiàn)購銷市場化和市場主體多元化，一般情況下糧食收購價格由市場供求形成，但也提出“當(dāng)糧食供求發(fā)生重大變化，必要時可由國務(wù)院決定對短缺的重點糧食品種，在糧食主產(chǎn)區(qū)實行最低收購價格”。按照這一規(guī)定，2004年中央政府首先出臺早秈稻最低收購價政策，隨后兩年內(nèi)擴大至中晚秈稻、粳稻及小麥，對基本口糧全面覆蓋。最低收購價政策下，中央政府每年在作物播種前公布當(dāng)年各品種最低收購價水平并出臺執(zhí)行預(yù)案。到收獲季節(jié)，如果市場糧價高于最低收購價，執(zhí)行預(yù)案不啟動，各類市場主體自行購銷。若市場糧價低于最低收購價，由中央政府決定啟動執(zhí)行預(yù)案，在特定地區(qū)特定時段內(nèi)委托符合一定資質(zhì)條件的市場主體按最低收購價入市敞開收購糧食，達到“保供穩(wěn)價”目的。2007和2008 年，中央政府針對玉米和大豆出臺了類似最低收購價的臨時收儲政策。臨時收儲政策的不同之處在于，臨儲價在作物即將收獲時公布，政策思路是按照臨儲價收購儲存一定數(shù)量特定品種的糧食，減少市場上該品種糧食的流通量，達到“穩(wěn)價暢銷”目的。最低收購價和臨時收儲政策同屬于托市收購政策，價格制定原則都是“生產(chǎn)成本+合理利潤”。這一階段，中央政府持續(xù)提高托市收購價格，至2013年，稻谷和小麥最低收購價累計提高92%和60%，玉米和大豆臨儲價累計提高60%和24%，托市收購價成為國內(nèi)市場最高價，國內(nèi)糧食市場演變?yōu)椤罢呤小?，并全面高于國際市場水平(見表4)。

表4 2004-2013年糧食收購價格政策梳理

5. 2014-2018年的糧食收購價格政策：推進“價補分離”改革，價格回歸市場決定

2014 年起，國家開始調(diào)整糧食托市收購政策，啟動“價補分離”市場化改革。稻谷和小麥雖然維持最低收購價政策，但最低收購價水平一改過去只升不降的做法，或平或降進行調(diào)整，并于2018年在大幅降低最低收購價的基礎(chǔ)上，著手配套建立稻谷生產(chǎn)者補貼機制，推動“價補合一”的最低收購價政策向“最低收購價+補貼”制度轉(zhuǎn)型。玉米2015年臨時收儲價格同比下降10.91%，并于2016年退出，調(diào)整為“市場化收購+補貼”的生產(chǎn)者補貼制度。啟動大豆目標(biāo)價格補貼改革三年(2014-2016年)試點，試點結(jié)束后于2017年調(diào)整為與玉米相同的生產(chǎn)者補貼制度。“最低收購價+補貼”、“市場化收購+補貼”與目標(biāo)價格補貼都屬于“價補分離”改革，具有價格市場化、補貼顯性化特征，主要區(qū)別是目標(biāo)價格補貼標(biāo)準需要依據(jù)市場價與目標(biāo)價之間差價確定，算是“價補半脫鉤”，而“最低收購價+補貼”與“市場化收購+補貼”兩種生產(chǎn)者補貼標(biāo)準的制定更為靈活，可以兼顧市場糧價高低、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及政府財力等多方面因素(見表5)。

表5 2014-2018年糧食收購價格政策梳理

續(xù)表

二、 糧食收購價格政策演進的內(nèi)在邏輯

中國糧食收購價格政策為何不斷動態(tài)調(diào)整，既堅持了市場化基本取向，又不乏頻繁的“逆市場化”行為？回答這一問題，需要關(guān)注一個典型事實：歷次糧食收購價格政策重大調(diào)整，都發(fā)生在糧食產(chǎn)量與價格出現(xiàn)異常波動的時段；而政策的調(diào)整，總能引致糧食產(chǎn)量和價格相應(yīng)變動(如圖1)。既存在“松時放、緊時收”的被動調(diào)整特征(盧鋒，2002)，又在調(diào)控生產(chǎn)過程中顯現(xiàn)出“收則增、放則減”的直接性和快速見效性優(yōu)勢。

圖1 1978-2016年全國糧食產(chǎn)量、價格變化 與糧食收購價格政策調(diào)整關(guān)系

注：資料源于作者自制；圓圈處為歷次糧食收購價格政策重大調(diào)整年份。

圖2 改革開放以來糧食收購價格政策演進的內(nèi)在邏輯資料來源：作者自制。

進一步研究糧食產(chǎn)量、價格變化與糧食收購價格政策調(diào)整之間的邏輯關(guān)系，還應(yīng)看到，糧食收購價格政策與當(dāng)時農(nóng)業(yè)制度設(shè)計緊密關(guān)聯(lián)，后者往往內(nèi)生于該階段國家農(nóng)業(yè)政策的總體目標(biāo)，而農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)又與上期及當(dāng)時農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展?fàn)顩r息息相關(guān)。因此，這里遵循“農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)——農(nóng)業(yè)制度設(shè)計——糧價政策安排——政策效應(yīng)——下一階段農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)……”的思路，揭示改革開放以來中國糧食收購價格政策演進的內(nèi)在邏輯(如圖2)。

1978年，中國糧食生產(chǎn)能力十分落后，總產(chǎn)量雖比過去取得一定增長，但人均糧食占有量僅318.7公斤，相當(dāng)于1956年水平，處于絕對短缺狀態(tài)，農(nóng)民收入微薄，不少甚至難以維持簡單再生產(chǎn)。為解決全國人民的溫飽問題，1979年《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》提出要“改變農(nóng)業(yè)落后狀況，實現(xiàn)農(nóng)民減負增收”。在當(dāng)時農(nóng)業(yè)以糧為綱的背景下，政策目標(biāo)亦可理解為提高糧食產(chǎn)量，增加農(nóng)民收入。受此目標(biāo)指引，國家著手農(nóng)村基本經(jīng)營制度改革，全面推廣家庭承包經(jīng)營，引入分配激勵提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性。在糧食流通領(lǐng)域，由于當(dāng)時農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展的方針未變，工農(nóng)產(chǎn)品需保持一定比價，國家仍延續(xù)1953年以來的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和計劃定價，但針對“文革”期間糧食統(tǒng)購價未作調(diào)整而生產(chǎn)成本已上升的狀況，于1979年大幅提高統(tǒng)購價格，通過價格激勵促進糧食生產(chǎn)。關(guān)于農(nóng)民增收，1982年中央“一號文件”《全國農(nóng)村工作會議紀要》提出通過發(fā)展商品生產(chǎn)、實現(xiàn)多產(chǎn)暢銷的途徑來解決，先后放開了糧食集貿(mào)市場、糧食部門議購議銷業(yè)務(wù)以及用糧主體自行采購自用糧。家庭承包經(jīng)營全面推行、統(tǒng)購價格大幅提高、農(nóng)民余糧多渠道經(jīng)營等多重政策紅利疊加，極大釋放了糧食生產(chǎn)活力。至1984年，全國糧食產(chǎn)量創(chuàng)當(dāng)時歷史新高；城鄉(xiāng)居民人均收入比例1.71∶1，相比1978年縮小0.86；農(nóng)民人均純收入扣除價格變動因素后，年增幅達20.3% (如圖3)。然而，由于統(tǒng)購統(tǒng)銷價格倒掛，價差一直由財政補貼，糧食增產(chǎn)使國家財政不堪重負，加上糧庫倉容不足，1984年秋季起，多地首次出現(xiàn)“賣糧難”問題。

圖3 1978-2016年全國農(nóng)民人均純收入、三種糧食畝均現(xiàn)金收益及城鄉(xiāng)居民收入比例注：資料源于作者自制；農(nóng)民人均純收入和三種糧食畝均現(xiàn)金收益為扣除價格變動因素后的實際值，單位為元；城鄉(xiāng)居民收入比例為城市居民人均可支配收入名義值與農(nóng)民人均純收入名義值之比。

糧食總量不足問題初步解決后，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)性問題開始顯現(xiàn)，表現(xiàn)為“一糧獨大”，糧食相對過剩而其他農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)不足需。1985年中央“一號文件”《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》提出“促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化，農(nóng)村經(jīng)濟更具活力”的政策目標(biāo)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)內(nèi)容生產(chǎn)結(jié)構(gòu)成為此后10余年國內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟工作主線，即在促進糧食生產(chǎn)能力達到新水平的同時，支持經(jīng)濟作物、畜禽牧、漁業(yè)、林業(yè)等“菜籃子”產(chǎn)業(yè)發(fā)展(孔祥智，2016)。這一階段糧食收購價格政策雖然“改改停停、循環(huán)漸進”(黃季焜等，2002)，但總體以收為主，強化價格激勵，多次提高定購價格，要求按保護價敞開收購農(nóng)民議價糧，建立糧食宏觀調(diào)控體系，穩(wěn)定了糧食增產(chǎn)勢頭。1985-1997年，全國糧食產(chǎn)量增長30.4%，非糧農(nóng)產(chǎn)品油料、水果、豬牛羊肉及水產(chǎn)品產(chǎn)量分別增長36.7%、337.3%、132.3%、410.8%；城鄉(xiāng)居民人均收入比例由1.86∶1拉大至2.47∶1，扣除價格變動因素后農(nóng)村居民人均純收入年增幅5.3%，三種糧食畝均現(xiàn)金收益年增幅2.0%。糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長，非糧農(nóng)業(yè)快速發(fā)展，表明農(nóng)業(yè)內(nèi)容結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)基本實現(xiàn)。雖然城鄉(xiāng)收入差距有所拉大，但糧價上漲和種糧效益提升對農(nóng)民增收的促進效應(yīng)值得肯定。

上世紀九十年代中后期，全國農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量連年增長，供需格局由長期短缺轉(zhuǎn)為總量大體平衡、豐年有余。然而，糧食流通環(huán)節(jié)一些累積性問題日益凸顯，比如，保護價政策扭曲市場信號，導(dǎo)致糧食品種結(jié)構(gòu)供需脫節(jié)，優(yōu)質(zhì)品種相對不足，一些不適銷低質(zhì)品種庫存積壓，農(nóng)民仍在大量生產(chǎn)；針對國有糧食企業(yè)的超儲補貼辦法不盡合理，一些糧企坐享巨額超儲利息、保管費用等補貼，缺乏順價銷售庫存糧的動力。從1998年起，國家開始農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，以各地資源稟賦為基礎(chǔ)，以國內(nèi)外市場需求為導(dǎo)向，涉及空間結(jié)構(gòu)、品質(zhì)結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)等多個領(lǐng)域(黃祖輝等，2016)。由于當(dāng)時糧食內(nèi)部結(jié)構(gòu)問題最為突出，“減糧增效”成為此輪農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心內(nèi)容(孔祥智，2016)。相關(guān)制度安排中，“減糧”主要有退耕還林還草還湖、發(fā)展畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖、擴大糧食出口等，著力引導(dǎo)劣勢地區(qū)適當(dāng)退出糧食生產(chǎn)，減少低端低效供給；“增效”既包含擴大專用和優(yōu)質(zhì)糧食生產(chǎn)，提高糧食供給有效性，還包括推進國有糧食企業(yè)改革，提高企業(yè)經(jīng)營效率和財政資金補貼效能。這一階段糧食收購價格政策以放為主，多次縮減保護價實施的地域和品種范圍，降低定購價和保護價水平，并要求落實優(yōu)質(zhì)優(yōu)價、品種差價和等級差價，從而優(yōu)化糧食品種結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造有利于儲備糧順價銷售的價格環(huán)境。相比1998年，2003年全國糧食減產(chǎn)8160萬噸，減幅15.9%，當(dāng)年糧食缺口達5500萬噸；城鄉(xiāng)居民人均收入比例由2.51∶1進一步拉大至3.23∶1，扣除價格變動因素后農(nóng)村居民人均純收入年增幅4.2%， 三種糧食每畝現(xiàn)金收益年均下降3.3%。一系列農(nóng)業(yè)政策的調(diào)整，雖然一定程度優(yōu)化了糧食品種結(jié)構(gòu)，但種糧效益下降，糧食過度減產(chǎn)，對國家糧食安全構(gòu)成嚴重威脅，并對農(nóng)民增收形成抑制效應(yīng)。

2004年起，中國由食物凈出口國轉(zhuǎn)為凈進口國，“提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、增加農(nóng)民收入”成為這一階段的政策目標(biāo)。實現(xiàn)這一目標(biāo)，需要進行制度設(shè)計創(chuàng)新。國家發(fā)改委2008年發(fā)布《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要(2008-2020年)》,明確提出糧食自給率不得低于95%。同時，中央政府深化戶籍制度改革，打破城鄉(xiāng)二元體制障礙，大量農(nóng)村富余勞動力向城市二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但囿于城市相關(guān)保障措施尚不完備，許多農(nóng)民工離鄉(xiāng)不離土，農(nóng)戶兼業(yè)化和企業(yè)“用工難、用工貴”現(xiàn)象普遍，反映出農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移不徹底，“劉易斯第一拐點”過早出現(xiàn)，導(dǎo)致二三產(chǎn)業(yè)部門工資水平快速上漲，進而波及農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，帶動務(wù)農(nóng)人工成本上升。此外，中央政府還作出了兩項新的制度安排：全面取消農(nóng)業(yè)稅，減輕農(nóng)民負擔(dān)；分步設(shè)立糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機購置補貼等生產(chǎn)性補貼。減負與補貼屬于普惠性政策，一定程度增加了農(nóng)民收入，卻也抬高了土地價格，土地流轉(zhuǎn)中經(jīng)營者需要支付越來越高的土地租金。為兼顧糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收雙重目標(biāo)，中央政府雖然全面放開糧食購銷市場，但針對特定重要緊缺品種出臺了最低收購價和臨時收儲兩項托市政策，對糧價實施間接干預(yù)，且干預(yù)力度持續(xù)加大。由于糧食最低收購價和臨時收儲價都是“價補合一”，需兼顧“保成本”與“保收益”，在人工、土地等要素價格上漲情況下，中央政府不斷提高最低收購價和臨儲價。托市收購的基本邏輯，是在市場糧價低迷時入市收購以起到托市作用，市場糧價大漲時拍賣庫存糧以平抑價格，隱含的一種效應(yīng)是糧價中軸緩慢提升。在糧食國際貿(mào)易日益開放背景下，政策實施初期，由于國內(nèi)糧價普遍低于國際市場，托市收購對保障國家糧食安全和保護農(nóng)民收益的效果顯著，但2010年國際大宗農(nóng)產(chǎn)品價格開始全面下跌后，國內(nèi)托市收購政策未適當(dāng)調(diào)整，繼續(xù)提高收購價格，雖然保障了糧食總量供給，卻也抑制了市場決定價格和資源配置功能的發(fā)揮，引起一些主要糧食品種供需錯配，國內(nèi)外價格倒掛，2013年稻谷、小麥、玉米國內(nèi)批發(fā)市場價格與進口完稅后價格比例分別為137.2%、115.9%、122.1%，比2004年分別高出46.7、19.8、51.9個百分點。國內(nèi)外糧價倒掛最直接的后果，是國內(nèi)庫存高企與進口激增并存，2013年稻谷、小麥、玉米期末庫存相比2004年分別增加154.5%、26.6%、127.7%，同期進口量除小麥略有下降外，稻谷由77萬噸升至475萬噸，玉米由1萬噸升至330萬噸。2013年城鄉(xiāng)居民人均收入比3.03∶1，比2004年縮小0.18，扣除漲價因素后農(nóng)民人均純收入年增幅26.0%，三種糧食畝均現(xiàn)金收益年增幅2.5%；糧食播種面積擴大10.2%，化肥施用量增加27.5%。托市收購等政策的實施，激發(fā)了農(nóng)民種糧積極性，糧食生產(chǎn)得到空前發(fā)展，負效應(yīng)是國產(chǎn)糧價格劣勢凸顯、糧食庫存積壓嚴重以及農(nóng)業(yè)資源環(huán)境透支，價格競爭力和持續(xù)發(fā)展力不斷弱化。此外，糧價倒掛形成的“天花板效應(yīng)”限制了國內(nèi)糧價進一步上漲空間，種糧收益增長乏力并開始下降與農(nóng)民增收渠道多元化形成鮮明反差，依靠提高糧價來促進農(nóng)民增收的辦法顯然不可持續(xù)。

2013年中央農(nóng)村工作會議明確今后一段時期要以全面深化農(nóng)村改革為動力推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。2017年黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略?！皩崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與鄉(xiāng)村全面振興”成為2014年至今及未來較長一段時期內(nèi)國家農(nóng)業(yè)政策主要目標(biāo)。為完成這一目標(biāo)，中央政府作出了完善國家糧食安全保障體系、完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”并穩(wěn)定承包關(guān)系長久不變、建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制等制度安排。完善國家糧食安全保障體系，核心是實施新形勢下“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略，既要不斷提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保證“谷物基本自給、口糧絕對安全”，又要統(tǒng)籌利用好“國內(nèi)外兩個農(nóng)產(chǎn)品市場、兩種農(nóng)業(yè)資源”，減輕國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)壓力。完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”并穩(wěn)定承包關(guān)系長久不變，有利于運用市場機制實現(xiàn)土地資源再配置，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高生產(chǎn)經(jīng)營的組織化、產(chǎn)業(yè)化水平，增強“隨需而變”的柔性生產(chǎn)能力，提高土地產(chǎn)出效益。建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長效機制，重點是實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，促進耕地休養(yǎng)生息，減少低端低效供給，提高農(nóng)業(yè)資源利用效率。這些制度安排共同的導(dǎo)向是弱化糧食增產(chǎn)激勵，突出糧食競爭力的重要性，依托市場機制更好地優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(葉興慶，2017)。相應(yīng)地，糧食收購價格政策再次轉(zhuǎn)向市場化，糧價主要由市場決定，實行“價補分離”。大幅調(diào)低稻谷和小麥最低收購價水平，分離原本暗含于最低收購價中的補貼收益功能，價格水平只起到“托底”作用，并輔以生產(chǎn)者補貼對糧農(nóng)進行“明補”，從而理順國內(nèi)外糧食比價關(guān)系，增強國產(chǎn)糧國際競爭力。大豆目標(biāo)價格補貼改革和玉米“市場化收購+補貼”機制，旨在使收購價格與收益補貼脫鉤，既發(fā)揮市場對價格形成和資源配置的決定性作用，優(yōu)化品種間比價，縮小國內(nèi)外差價，又使補貼更具針對性和靈活性，農(nóng)民能夠更直接獲得實惠。數(shù)據(jù)顯示，2017年全國稻谷和小麥播種面積相比2014年分別減少0.4%和0.3%，玉米播種面積和產(chǎn)量相比2015年分別下降3. 9%和7.0%，大豆播種面積和產(chǎn)量相比2014年分別上升20.6%和22.6%；2017年玉米、大麥、高粱進口量相比2015年分別減少40.2%、17.4%、52.7%；2016年城鄉(xiāng)居民人均收入比2.72∶1，比2014年縮小0.25，扣除漲價因素后農(nóng)民人均純收入年增幅10.5%，三種糧食每畝現(xiàn)金收益年均下降15.1%?？梢?，此輪糧價改革啟動以來，糧食產(chǎn)量分化趨勢顯著，稻谷、小麥播種面積穩(wěn)中略降，產(chǎn)量基本穩(wěn)定，有利于保證口糧安全；玉米減產(chǎn)明顯，大豆恢復(fù)性增產(chǎn)，符合推進“糧改飼”和糧豆輪作的結(jié)構(gòu)調(diào)整方向。還應(yīng)關(guān)注的是，改革也導(dǎo)致農(nóng)民種糧需直接承擔(dān)越來越大的市場風(fēng)險，個別主糧品種出現(xiàn)較嚴重的滯銷和價格下跌問題，種糧效益整體明顯下降，如果配套的生產(chǎn)者補貼標(biāo)準過低或發(fā)放不到位，農(nóng)民種糧勢必承受更大損失。

三、 結(jié) 語

沿著“農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)-農(nóng)業(yè)制度設(shè)計-糧價政策安排-政策效應(yīng)-下一階段農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)……”的邏輯思路，通過梳理中國改革開放以來糧食收購價格政策的演進軌跡，可以發(fā)現(xiàn)，糧食收購價格政策的頻繁調(diào)整，既存在明顯的“外部倒逼”特征，是糧食供需形勢、農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)及制度安排等多重因素疊加的產(chǎn)物，又會通過種糧收益調(diào)整，影響農(nóng)民種糧決策，改變糧食供需總量和結(jié)構(gòu)格局，進而對未來農(nóng)業(yè)政策目標(biāo)和制度安排構(gòu)成影響，總體呈現(xiàn)出漸進市場化與動態(tài)反復(fù)并存的形態(tài)。隨著中國城鎮(zhèn)化進程加快和居民收入水平上升，糧食需求總量可能保持穩(wěn)定，但那些高品質(zhì)、綠色安全品種的需求必然擴大，這恰是當(dāng)前國內(nèi)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的短板。過去的實踐已表明，單純依靠行政手段難以實現(xiàn)糧食生產(chǎn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，有必要進一步發(fā)揮市場機制作用。從這一角度看，深化糧食價格形成機制的市場化改革成為必然選項。

從另一角度，未來左右國際糧食市場價格的力量呈多元化、復(fù)雜化演變趨勢，如果推進糧食收購價格市場化改革只是簡單的“一放了之”，任其隨國際市場波動，很可能造成國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力破壞，危及國家糧食安全(童雨，2015)。糧食托市收購政策固然存在一些不足，但仍不失為促進糧食快速增產(chǎn)、保障國家糧食安全的有效工具。考慮到中國“人多地少水缺”的基本國情，國家糧食安全壓力長期存在，糧食托市收購政策在未來一段時期內(nèi)仍有存在的必要性。

推進糧食收購價格政策市場化改革，應(yīng)當(dāng)立足“鄉(xiāng)村振興”這個大戰(zhàn)略、總目標(biāo)，落實新形勢下國家糧食安全戰(zhàn)略，以“保供給、穩(wěn)收益”為底線，按照“橋歸橋”、“路歸路”原則，不賦予單一政策工具過多職能，定向施策，發(fā)揮糧食收購價格政策與直接補貼制度、農(nóng)業(yè)保險制度及其他支農(nóng)政策的互補效應(yīng)(程國強，2016)。一是推動國內(nèi)糧價由“政策市”向“市場市”轉(zhuǎn)變。稻谷和小麥兩種基本口糧不急于退出最低收購價政策，但收購價格應(yīng)逐步調(diào)低至生產(chǎn)成本略高水平，發(fā)揮“保成本”功能，主要通過糧食提質(zhì)增效和直接補貼實現(xiàn)種糧獲利。玉米和大豆繼續(xù)執(zhí)行“市場化收購+補貼”制度，結(jié)合種植結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，合理確定各品種的生產(chǎn)者補貼標(biāo)準。二是引入更具市場化特性的完全成本保險和收入保險制度。提高政府對自然災(zāi)害保險的保費補貼標(biāo)準，理賠范圍由“物化成本”擴大至“完全成本”。針對市場發(fā)展目標(biāo)價格保險業(yè)務(wù)，減少糧價過度下跌時對糧農(nóng)收入的不利沖擊。三是糧食收購價格政策改革應(yīng)與各項支農(nóng)政策協(xié)調(diào)配合。嚴守耕地紅線，完善耕地輪作休耕制度，繼續(xù)加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入，依靠生產(chǎn)條件改進和技術(shù)創(chuàng)新，穩(wěn)步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，防范價格改革可能引起的糧食產(chǎn)量滑坡風(fēng)險。創(chuàng)新糧食儲備制度，探索“訂單生產(chǎn)、合同收儲”辦法，使生產(chǎn)者按照收儲需求安排生產(chǎn)，促進生產(chǎn)、倉儲與市場需求緊密對接。加快農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，增強市場消化轉(zhuǎn)化糧食的能力，避免政策性收購減少后可能出現(xiàn)的“賣糧難”問題。