“政經分開”改革及農村社區(qū)治理機制創(chuàng)新
——對“南海模式”的分析與探討

盧憲英

2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳公布的《深化農村改革綜合性實施方案》明確提出，“在進行農村集體產權制度改革、組建農村股份合作經濟組織的地區(qū)，探索剝離村‘兩委’對集體資產經營管理的職能，開展實行‘政經分開’試驗，完善農村基層黨組織領導的村民自治組織和集體經濟組織運行機制?！边@是中央層面首次以文件形式鼓勵開展“政經分開”探索。在此之前，廣東省佛山市南海區(qū)、江蘇省蘇州市高新區(qū)、浙江省溫州市等地已經開展了一些“政經分開”方面的改革試驗。

“政經分開”是對當前我國鄉(xiāng)村社區(qū)“政經合一”體制存在的各類問題進行不斷反思后提出的一種新型鄉(xiāng)村社區(qū)治理改革方向。農村黨組織、自治組織與集體經濟組織“三位一體”的“政經合一”模式，因機構、職能混淆不清，在農村社區(qū)治理實踐中主要產生了以下問題：一是“政經合一”體制下，村“兩委”班子成員經濟決策非專業(yè)化，資源整合和營銷能力差，農村集體經濟組織公共支出負擔重，發(fā)展資金積累慢、效率低、模式單一、缺乏活力。二是農村社區(qū)居民的民主自治權利無法有效發(fā)揮。農村治理權利高度集中，民主選舉中賄選，宗族、黑勢力操控等現象普遍，村民和農村社會組織參與村級事務的渠道狹窄。而且，本地村民因擔心外來人員參與農村集體經濟組織分紅，普遍反對外來人員參與本村選舉和治理。三是農村黨組織和自治組織開展服務因依賴農村集體經濟組織提供經費而被其綁架。而且，“自建自享”的公共服務提供模式無法滿足外來人員的訴求。四是農民利益缺乏保障。農村集體資產缺乏監(jiān)管，農民財產權利缺乏流動性，阻礙了城市化進程。

學術界對“政經分開”改革給予了較多關注（鄧偉根，2012；項繼權，2012；鄧麗霜，2012；王權典，2013；李棉管，2014；舒泰峰，2014；韓俊，2014；梁文君，2015；李曉燕，2015；楊兵，2015；陳亞輝，2016；鄭佳斯，2016；魏景榮等，2016）。目前，理論界對“政經分開”是不是未來農村社區(qū)治理方式改革的方向認識還不一致，對于其實際效果，未來發(fā)展方向和進一步完善的方案，以及其是否適合在全國范圍內進行推廣等都尚未形成較為一致和成熟的看法。本文以南海區(qū)的實踐做法為例，提出筆者對“政經分開”改革做法、成效及可推廣性的看法，提出進一步完善改革的建議。

南海“政經分開”改革的主要做法

南海區(qū)“政經分開”改革自2011年開始試點，目前全區(qū)224個行政村均已實行。改革的核心是對農村黨組織、自治組織和集體經濟組織在選民資格、組織功能、干部管理、賬目資產、議事決策五方面進行分離管理，從而試圖實現村“兩委”對農村集體經濟管理職能的剝離，使三大組織回歸本位。（注：如無特殊說明，本文所用資料和數據來源于廣東省佛山市南海區(qū)政府文件和政府網站）“政經分開”后，三大組織各自明確職能，劃分資產，分設賬簿，明確議事決策機制。

原村居黨組織與集體經濟組織進行剝離。原先各個行政村的黨組織直接過渡為社區(qū)黨組織，同時升級為社區(qū)黨總支或黨委，作為村（居）各種組織和各項工作的領導核心，負責農村社區(qū)黨務工作。領導成員由所在黨組織的全體黨員選舉產生。其有權決定本村（居）經濟建設和社會發(fā)展的重大問題；領導自治組織和集體經濟組織，負責其干部和工作人員的管理監(jiān)督。農村集體經濟組織，包括行政村一級的經聯(lián)社，村民小組或自然村一級的股份經濟合作社，以及村（居）民小組均成立黨支部，在村（居）黨總支或黨委的領導下開展工作。農村集體經濟組織黨支部由社委會（理事會）、民主理財監(jiān)督小組（監(jiān)事會）成員和其他工作人員中的黨員組成。村（居）黨組織建立黨建聯(lián)席會議制度，每季度組織各黨組織負責人進行溝通協(xié)調。

自治組織在村（居）黨組織領導和支持下，負責強化社區(qū)公共服務、社會管理、協(xié)助行政、村民自治等事務性、具體性、監(jiān)管性工作。領導成員由具有選民資格的村民選舉產生。實行由村居黨委（總支）領導、社區(qū)參事會和理事會議事、村（居）民大會或村（居）民代表會議決策、村（居）委會執(zhí)行、群團組織和社會組織協(xié)助、村居綜合事務監(jiān)督委員會監(jiān)督，議事、決策、執(zhí)行三權分立的村居自治機制。其中，社區(qū)參理事會由社區(qū)干部、居民代表、企業(yè)代表、各行業(yè)精英組成，發(fā)揮“社區(qū)小政協(xié)”的作用。本村（居）發(fā)展規(guī)劃；村（居）管理人員的補貼、獎勵，工作目標和執(zhí)行情況；村（居）規(guī)章制度；村（居）民負擔、物資使用等重大事項的確定須報黨組織討論通過。村（居）書記、主任“一肩挑”和“兩委”班子成員實行“交叉任職”。村（居）“兩委”人員的工資收入和辦公經費，由區(qū)鎮(zhèn)兩級財政共同負擔。

南海區(qū)建立社區(qū)服務中心，負責承接社區(qū)居委會（原村委會）原來承擔的全部行政職能，區(qū)和鎮(zhèn)街也將大部分行政服務職能向中心延伸。社區(qū)服務中心在村（居）黨組織和自治組織的領導下開展工作。社區(qū)服務中心主任由村（居）黨組織書記兼任，成員由村（居）“兩委”成員兼任或聘用。社區(qū)服務中心所需費用基本由政府承擔。政府每年給予每個社區(qū)服務中心10萬元的辦公和服務經費補貼，鎮(zhèn)（街道）財政也安排相應的配套資金。區(qū)財政按照35萬元/年的標準對社區(qū)服務中心予以補貼。

農村集體經濟組織在村（居）黨組織領導和監(jiān)督下開展經濟活動，負責本級集體資產的發(fā)包工作。成員大會是最高權力機構，成員代表大會為常設決策機構。農村集體經濟組織設立3-7人的社委會（理事會）和3-5人的民主理財監(jiān)督小組（監(jiān)事會），班子成員由村（居）黨組織提名候選人，經具有選舉資格的集體經濟組織成員依法選舉產生。“政經分開”后，村（居）黨組織書記、自治組織領導成員不得兼任集體經濟組織領導成員。為避免干擾，南海區(qū)規(guī)定，村“兩委”班子三年換屆選舉一次，集體經濟組織五年換屆選舉一次。農村集體經濟組織的管理運營情況每季度須向村（居）黨組織匯報一次。集體經濟組織的重大事項必須報村（居）黨組織審批。村（居）黨組織領導和組織集體經濟組織選舉工作。南海區(qū)農村集體資產實行了股份制改革，現所有涉農村（居）、村民小組均已成立了股份合作經濟組織，全區(qū)共設置2305個股份合作經濟組織。

農村集體經濟組織仍負擔公共服務支出。“政經分開”后，農村集體經濟組織在改制為公司制企業(yè)前，每年仍須按一定比例負擔原轄區(qū)的基礎設施建設和公益事業(yè)開支，改制為公司制企業(yè)后相關公共事務和公共事業(yè)開支逐步由公共財政承擔，列入地方財政預算。現階段，每年農村集體經濟組織要向村（居）提供約16億元的公共費用支出，約占農村集體經濟組織可支配收入的22%。

“政經分開”改革的成效及問題

“政經分開”改革的終極目標是要把農村集體經濟組織承擔的社區(qū)管理和公共服務職能剝離開來。一旦農村自治組織和集體經濟組織之間脫離了經濟依附關系，農村集體經濟組織就可以集中人力、財力專門負責發(fā)展經濟，村干部權力的含金量明顯收縮，民主選舉中的不法現象自然減少。此外，“政經分開”還讓社區(qū)成員與集體經濟組織成員資格脫鉤，外來人員就能和戶籍居民一視同仁地參與社區(qū)選舉和治理，享受社區(qū)公共服務。而農民財產權利的實現不再和基層農村的區(qū)域自治綁定在一起，農戶的財產權利可以繼承、變現、抵押、轉讓，可以隨遷徙等活動而流動，這無疑將進一步促進城市化進程。

應該說，“政經分開”改革對鄉(xiāng)村社會治理結構和機制的構建是創(chuàng)新性的，對于解決“政經合一”模式下存在的若干問題的探索是非常值得肯定的，但當前階段的改革仍不夠徹底，還存在一些問題。

（一）農村自治組織和黨組織對集體經濟組織的剝離不夠徹底

村“兩委”仍實際掌控著集體經濟組織的人事、業(yè)務等多方面管理職能。

南海區(qū)規(guī)定，農村集體經濟組織重大事項必須向農村自治組織黨組織匯報，但事實上，這些重大事項幾乎包括了農村集體經濟組織的全部業(yè)務。包括其經濟發(fā)展規(guī)劃、生產經營計劃、年度財務計劃，財務預決算；集體資產經營管理，包括發(fā)包項目和方式、新上馬生產經營項目、對外投資、土地流轉、土地開發(fā)；集體資產開支，借貸款項，追收承包款項，應收款項減免和聯(lián)營；簽訂合同，對合同期滿且需承包、出租、出讓的集體資產制訂承包、出租、出讓方案；公共服務資金供給、村（居）民福利收益分配；管理人員的職務補貼、提成獎勵標準，聘用人員及其待遇等。

村“兩委”對農村集體經濟組織決策層的人員任命也具有一定的決定權。比如，《佛山市南海區(qū)集體經濟組織選舉辦法》規(guī)定，集體經濟組織的選舉工作要由所在村（居）黨組織負責具體組織實施，村（居）黨組織負責人擔任選舉委員會主任?，F任村（居）“兩委會”成員自動成為經聯(lián)社成員代表。村黨組織書記、村委會成員不兼任村集體經濟組織領導成員，但村黨組織副書記、委員可兼任村集體經濟組織領導成員。在這一政策主導下，村（或社區(qū)）黨總支部（委）委員兼任經聯(lián)社委員的比例達到87%。而“兩委”班子交叉任職率達到90%以上，也即除一肩挑的農村社區(qū)黨總支（委）書記兼主任外，其余村“兩委”班子成員實際上也會擔任經聯(lián)社委員。

南海區(qū)村（居）黨組織書記還是集體經濟組織的直接責任人。換句話說，在“兩委” 村（居）書記、主任“一肩挑”和“兩委”班子成員“交叉任職”比例均達到90%以上的要求下，90%以上的村（居）委會主任仍是村（居）級集體經濟組織的直接責任人。此外，南海區(qū)規(guī)定，村集體經濟組織負責人由集體經濟組織黨組織班子成員兼任比例達到80%以上，也就是說，80%以上的農村集體經濟組織負責人，作為集體經濟組織黨組織班子成員，要無條件歸班子交叉任職率達90%以上的村（居）“兩委”領導。

圖/新華社

（二）農村自治組織服務意識和自籌經費能力的提高缺乏機制創(chuàng)新

“政經分開”后，農村自治組織自籌經費的能力和機制還沒有形成。比如，南海區(qū)農村自治組織的經費來源與之前并無實質改變，主要仍來源于政府撥款和集體經濟組織劃撥的費用。南海區(qū)規(guī)定，經聯(lián)社（經濟社）原則上按前三年村（居）行政運作和公共服務支出總額減去上級財政補貼（助）資金余額的平均數作為基數，每年末在當年可分配收益總額中提取資金作為村（居）行政運作經費和公共服務經費，具體由鎮(zhèn)（街道）、村（居）根據本地實際確定。經聯(lián)社（經濟社）應當將村（居）行政運作經費和公共服務經費列入下年度經聯(lián)社（經濟社）財務預算計劃，并依據財務預算計劃按季度將經費劃撥到村（居）銀行賬戶。年度村（居）行政運作經費和公共服務經費需增加時，由村（居）“兩委”會提出增撥方案，由經聯(lián)社（經濟社）召開成員代表會議討論通過后執(zhí)行。經聯(lián)社（經濟社）不得拒絕或停止劃撥給村（居）行政運作經費和公共服務經費。

此外，由于社區(qū)居委會（社區(qū)服務中心）工作人員工資和辦公經費由財政負擔，政府還配套了相關的考核和評價措施，加之居委會工作人員較少，導致居委會人員的時間和精力實際上多被上級政府工作占據，淪為政府事實上的延伸機構。而且工作方式也因工作內容的關系趨于行政化，對基層自治工作缺乏內在熱情。

（三）農村集體經濟組織發(fā)展仍需更多配套改革和機制創(chuàng)新

“政經分開”改革能逐步減少農村集體經濟組織的行政和公共服務支出，增加發(fā)展資金，優(yōu)化內部決策機制，增加發(fā)展活力，但不必然帶來農村集體經濟組織的快速、健康發(fā)展。改革后的農村集體經濟組織仍面臨很多現實困境，農村集體經濟組織的經營機制和對股東權益的保障機制尚不完善。

比如，“政經分開”改革后，南海區(qū)農村集體經濟組織的經營方式并無實質改變，大都仍以簡單的物業(yè)出租為主，引入職業(yè)經理人進行經營管理的集體經濟組織也不多，集體經濟組織的創(chuàng)收能力并沒有真正激發(fā)出來。而且，改制后的農村集體經濟組織參照企業(yè)化管理，自主經營、自負盈虧，同樣面臨虧損的危險。此外，集體經濟實行股份制改革后，就面臨股東股權的轉移等問題。比如，南海區(qū)正在探索村民“以股權換社?！薄耙怨煞輷Q貨幣”，引導農民離土離股進城、進鎮(zhèn)、進社區(qū)。在這一過程中，無論是股份社社員內部流轉，還是允許向股份社之外成員和組織流轉，其中都可能會損害部分股民的利益。一旦社員股權完全轉移后，很多社員就變成了真正的無產者。如果同時缺乏再就業(yè)渠道或者能力，非常不利于社會穩(wěn)定。此外，進一步深化改革也需要配套政策和措施。比如，企業(yè)化改革后的農村集體經濟組織要承擔較大的稅負，但政府配套的優(yōu)惠政策卻不到位；集體經濟組織的法人地位尚未得到法律的確立和規(guī)范；農村集體經濟股權量化改革中對集體組織成員的資格界定無法可依，基層政策缺乏法律的終極保護；農村股權抵押擔保融資暫無政策支撐，金融機構暫不予貸款，等等。

（四）社會力量參與鄉(xiāng)村社區(qū)治理不足

社會組織及公民參與社會公共事務的潛力是巨大的?！罢浄珠_”改革給政府和鄉(xiāng)村社區(qū)自治組織帶來的資金和服務供給壓力都很大。而調動社會力量的參與則是最經濟高效而且合理的方式。但目前我國社會組織的發(fā)育整體不足，公民自發(fā)參與社區(qū)公共事務的意識、能力和渠道都很不夠。

“政經分開”和鄉(xiāng)村社區(qū)治理機制的對策建議

本文認為，當前各地開展的“政經分開”改革探索在完善和優(yōu)化鄉(xiāng)村社區(qū)治理機制方面是有效的，改革的方向和目標是正確的。當前存在的問題，其實是改革的力度和決心問題，是改革不夠徹底的問題。進一步深化改革，應從以下方面著手。

（一）進一步捋順鄉(xiāng)村社區(qū)各基層組織之間的關系

首先，進一步剝離村“兩委”對村集體經濟的經營管理職能。農村社區(qū)“兩委”班子成員均不應擔任村集體經濟組織領導成員。自治組織不應再依靠集體經濟組織提供行政費用和公共服務經費，而是通過提供社區(qū)公共服務向享受服務的居民收費來維持運轉。

其次，要進一步剝離農村自治組織的行政職能和自治職能。在當前全面精簡政府行政職能的大背景下，由政府部門承攬農村自治組織原來承擔的行政職能不現實，也沒有必要。筆者認為，南海區(qū)設立獨立機構來承接農村社區(qū)行政職能，由政府承擔相應費用的做法是可取的。但當前階段，應進一步改變社區(qū)服務中心和農村自治組織一套班子、兩塊牌子的局面。社區(qū)服務中心可以作為獨立于政府和農村自治組織的社會組織，由政府采用購買公共服務的方式來負責其運作。但未來如果農村自治組織充分發(fā)展，所提供的服務和業(yè)務日益多元，工作人員增加，自籌經費能力和良性發(fā)展能力提高后，社區(qū)服務中心的業(yè)務可以成為農村自治組織的一部分，而且只是一小部分業(yè)務。

第三，要進一步規(guī)范各類基層組織黨組織及其之間的關系。自治組織黨組織和集體經濟組織黨組織之間是上下級關系，但應避免自治組織通過基層黨組織關系對集體經濟組織的業(yè)務活動進行過多干涉。自治組織黨組織和集體經濟組織黨組織領導成員不應該兼任，而且自治組織黨組織不應該指定或操縱集體經濟組織領導成員的產生。

（二）進一步理清鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務供給責任

村莊公共服務實際上區(qū)分為兩部分。一部分是應該像城鎮(zhèn)地區(qū)一樣，由政府提供的純公共物品，一部分則是歸屬于社區(qū)自治組織內部的俱樂部產品。在理清鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務責任主體的基礎上，建立社區(qū)公共服務費用分攤機制。

政府要加強對農村公共產品的供給，加快推進城鄉(xiāng)教育、衛(wèi)生和就業(yè)等基本公共服務均等化，推進公共財政向農村覆蓋，增強政府對農村社區(qū)公共服務的財政支持力度，尤其是增加中央對地方政府的財政轉移支付力度，緩解地方政府在“政經分開”改革中面臨的財政壓力。逐步提高基層自治組織公共服務提供能力。積極引導社會組織和市場機制參與社區(qū)公共服務。深化農村金融體制改革，推動社會資本投入農村公益事業(yè)建設。

探索基層自治組織提供俱樂部產品的費用分擔方式，引導農村從集體經濟組織包攬社區(qū)公共服務費用轉向由享受服務的居民，包括本地居民和外來居民共同承擔公共服務費用。承擔自治組織行政和公共服務費用不再成為集體經濟組織的職責和義務，集體經濟組織將原本列支自治組織行政和公共服務費用的支出列入可分配利潤參與分紅。享受服務的居民自行支付公共服務費用。為便于農村自治組織對公共服務費用的收取，經享受服務的社員（股東）認可后，可由集體經濟組織代繳公共服務費。代繳部分從付費社員的分紅中扣除。

鼓勵但不強迫集體經濟組織根據自身經營狀況參與社區(qū)公共事務。集體經濟組織社區(qū)公共服務支出視為參與公益事業(yè)，應享受稅前抵扣。

社區(qū)自治組織應該真正成長為一個社區(qū)服務型群眾自治類社會組織，其運作模式應仿照行業(yè)協(xié)會，將工作重心放在如何服務社區(qū)成員，創(chuàng)新服務產品，提高服務質量上，通過提供多樣化、多層次的服務賺取收益，維持組織運轉和發(fā)展。

（三）進一步創(chuàng)新農村集體經濟組織的經營和監(jiān)管機制

如何創(chuàng)新集體經濟的經營和監(jiān)管機制，實現集體資產的重組和保值增值，提高資產的利用效率和盈利能力，努力保障社員股東的利益，才是“政經分開”后要重點解決的問題。

在激發(fā)農村集體經濟組織活力，創(chuàng)新體制機制，保障其盈利能力方面，應廣泛引入企業(yè)經營管理制度，實行經營管理績效與經營者收入掛鉤，推廣經營班子年薪制、風險抵押金制、外聘職業(yè)經理人、獨立董事等經營管理機制。此外，要完善相關扶持政策和配套措施，盡快立法賦予農村集體經濟組織法人身份和地位，明確規(guī)定其可享有的稅收優(yōu)惠政策，為集體經濟組織土地開發(fā)利用、股權抵押、融資、投資等方面提供便利和優(yōu)惠。

在加強農村集體經濟組織監(jiān)管，保障社員股東利益方面，應加強農村集體資產和財務的網絡化、透明化、實時化管理，突出保障廣大社員股東在內的相關利益群體對相關信息的知情權。強化集體經濟組織內部監(jiān)事會的監(jiān)督作用。進一步規(guī)范黨組織對集體經濟組織的監(jiān)管責任。繼續(xù)完善股東股權的流轉機制、農民的社會保障和就業(yè)培訓機制。

（四）進一步培育社會力量參與鄉(xiāng)村治理的意識、能力和渠道

除繼續(xù)加大對社會組織培育的資金扶持力度，寬松登記注冊條件，提供稅收優(yōu)惠，完善社會組織人才培育體系和薪酬福利制度外，最重要的是通過學校教育、媒體宣傳等方式，持續(xù)不斷地培育公眾參與社會公共事務的主動意識和能力。同時，大力推動社會組織參與公共服務之外的社區(qū)治理內容，推動社會組織參與社區(qū)民主議事、民主監(jiān)督和民主管理。

關于“政經分開”可復制性的思考

從南海的實踐看，“政經分開”改革將使鄉(xiāng)村社會治理結構更為合理，但是否適合在全國范圍內推開，卻有待進一步思考。“政經分開”改革實質上是有條件的。首先，集體經濟發(fā)展必須達到一定水平。在集體經濟實力很弱的村莊，如果在村委會之外強行要求另行設立一個集體經濟組織，只會增加管理成本。其次，“政經分開”對基層政府的財力提出較大挑戰(zhàn)，“政經分開”要求增加政府在社區(qū)行政和公共服務方面的開支，要求其將基礎設施建設、基本公共服務從城市延伸到農村。顯然，大多數地區(qū)還沒有這個能力。

筆者認為，“政經分開”必須因地制宜，綜合考慮各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化水平、財政收入、集體經濟發(fā)展情況和農村社情民意，綜合考慮改革成本與收益，在有條件的地區(qū)推進這一改革，不能不顧現實條件和可能全面推開。

（參考文獻略）