拓展社會(huì)政治轉(zhuǎn)型知識(shí)體系的力作
——評(píng)《中國(guó)涉外民間組織的政府管理研究》

王振耀

（北京師范大學(xué)，北京 100875）

知識(shí)體系是什么？人們一般認(rèn)為是浩瀚的傳世典籍。也許，作為過(guò)去知識(shí)的記錄，傳世典籍代表了人類(lèi)文明的記錄，傳承文明的最為重要的方式之一即是對(duì)于典籍的反復(fù)研習(xí)。但是，對(duì)于解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題所需要的知識(shí)，僅僅從過(guò)去的典籍中去找尋答案是完全不夠的。這就需要善于研究現(xiàn)實(shí)，從實(shí)際需求出發(fā)拓展對(duì)于現(xiàn)實(shí)的認(rèn)知，建立起新的知識(shí)體系，以滿足于現(xiàn)實(shí)的需要。涉外民間組織的認(rèn)識(shí)與管理體系的建立、健全與轉(zhuǎn)型，就是一個(gè)新的時(shí)代課題，它特別需要知識(shí)的拓展。在這方面，魏紅英、何靜所著的《中國(guó)涉外民間組織的政府管理研究》①魏紅英、何靜：《中國(guó)涉外民間組織的政府管理研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2017年版。（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《研究》），切中時(shí)代需求，拓展社會(huì)對(duì)于涉外民間組織的認(rèn)知，堪為社會(huì)政治轉(zhuǎn)型知識(shí)體系領(lǐng)域中的一部力作！

一、政治社會(huì)向社會(huì)政治的轉(zhuǎn)型需要新的知識(shí)體系

人們討論涉外民間組織，往往如同改革開(kāi)放之初對(duì)待民營(yíng)企業(yè)與外資企業(yè)一樣，總是從政治角度來(lái)分析，而忽略了其社會(huì)性功能?！堆芯俊穭t是既照顧到政治分析的傳統(tǒng)，同時(shí)又開(kāi)拓了社會(huì)性需求的視角。

作者將境外民間組織進(jìn)入中國(guó)大陸劃分為四個(gè)階段：一是1949-1978年即建立與發(fā)展計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，二是改革開(kāi)放后的10年即20世紀(jì)80年代，三是這之后90年代的發(fā)展，然后是21世紀(jì)的進(jìn)一步系統(tǒng)化。這樣的劃分，相當(dāng)客觀地指出了境外民間組織與整個(gè)國(guó)家發(fā)展格局的關(guān)聯(lián)。

總體上，境外民間組織進(jìn)入中國(guó)的態(tài)勢(shì)，主要是由國(guó)內(nèi)政治與社會(huì)發(fā)展的格局所決定的。1949年以后的中國(guó)，采取一邊倒向蘇聯(lián)的政策，建立計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，而國(guó)民黨所領(lǐng)導(dǎo)的中華民國(guó)國(guó)民政府占據(jù)臺(tái)灣并且擁有聯(lián)合國(guó)的席位，中華人民共和國(guó)還沒(méi)有獲得以美國(guó)為首的西方國(guó)家的承認(rèn)。在這樣的格局中，如何在國(guó)際上建立統(tǒng)一戰(zhàn)線，促成國(guó)際社會(huì)承認(rèn)中華人民共和國(guó)為中國(guó)唯一合法的政府，具有重要的政治意義。在這樣的形勢(shì)下，中國(guó)建立起對(duì)外友好協(xié)會(huì)，主動(dòng)加入國(guó)際組織，并且邀請(qǐng)國(guó)際組織到中國(guó)設(shè)立辦事處，是政府的重要政策。

而在改革開(kāi)放之后，中國(guó)需要大量的經(jīng)濟(jì)、文化與社會(huì)發(fā)展的專(zhuān)業(yè)人才，同時(shí)又缺乏資金。在這個(gè)時(shí)期，中央政府開(kāi)始?xì)g迎以美國(guó)福特基金會(huì)為代表的國(guó)際組織進(jìn)入中國(guó)，建立起了多樣化的經(jīng)濟(jì)、文化、教育與社會(huì)政策交流項(xiàng)目，從而為中國(guó)的改革開(kāi)放奠定了相當(dāng)獨(dú)特的社會(huì)支撐體系。

1992年以后的中國(guó)，一方面進(jìn)入了全面改革開(kāi)放的歷史時(shí)期，另一方面，由于1989年春夏之交的政治風(fēng)波，國(guó)際社會(huì)出現(xiàn)了制裁中國(guó)的浪潮。在這個(gè)時(shí)期，同樣是中央政府從改革大局出發(fā)，邀請(qǐng)美國(guó)國(guó)際共和研究所、卡特中心和福特基金會(huì)、亞洲基金會(huì)與多個(gè)國(guó)際媒體，到中國(guó)觀察農(nóng)村選舉，向國(guó)際社會(huì)展現(xiàn)有中國(guó)特色的基層民主制度的進(jìn)展，從而扭轉(zhuǎn)了中國(guó)的外交格局，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的全面開(kāi)放。

進(jìn)入21世紀(jì)之后，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得舉世矚目的成就以后，全國(guó)開(kāi)始面臨社會(huì)福利制度建設(shè)的重大課題，老齡化、留守兒童、學(xué)前教育與特殊教育、環(huán)境保護(hù)等多項(xiàng)社會(huì)問(wèn)題紛至沓來(lái)，中央政府決定啟動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)，同時(shí)支持慈善事業(yè)發(fā)展。2005年，民政部舉辦首屆中華慈善大會(huì)，表彰國(guó)內(nèi)與國(guó)際社會(huì)的慈善組織，成為國(guó)家社會(huì)改革開(kāi)放的重要標(biāo)志。2008年，汶川大地震發(fā)生后，國(guó)家的救災(zāi)體系向國(guó)際社會(huì)全面開(kāi)放，國(guó)內(nèi)與國(guó)際慈善界和政府密切配合，從而創(chuàng)造了世界成功救災(zāi)的奇跡！

將涉外民間組織的發(fā)展劃分為這樣的歷史階段，可以清楚地看到，恰恰是中國(guó)社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型，尤其是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型的政治社會(huì)向以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型的社會(huì)政治的全面轉(zhuǎn)型，推動(dòng)著涉外民間組織在中國(guó)的發(fā)展。這是一個(gè)基本歷史主流。

如果再進(jìn)一步分析，運(yùn)用這樣的邏輯框架來(lái)分析涉外民間組織，可以清晰地看到中國(guó)社會(huì)的歷史演進(jìn)。中國(guó)自從1978年實(shí)施改革開(kāi)放以后，隨著經(jīng)濟(jì)開(kāi)放的深入，逐步形成社會(huì)政治，許多非政治性的社會(huì)課題包括物價(jià)、住房、環(huán)保、生態(tài)擺上了政府的重要議事日程，而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱的議題則讓位于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)議題。不僅如此，在中共十八大以后，“一帶一路”經(jīng)濟(jì)開(kāi)放戰(zhàn)略與構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體又成為了新的重要國(guó)策，國(guó)際社會(huì)普遍要求中國(guó)擔(dān)當(dāng)起更大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，涉外民間組織所面對(duì)的國(guó)際國(guó)內(nèi)環(huán)境又發(fā)生著天翻地覆的變化。

在這樣的歷史條件下，中國(guó)確實(shí)需要新的知識(shí)體系，說(shuō)明政治社會(huì)向社會(huì)政治的轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)與趨勢(shì)，以滿足涉外民間組織發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要?！堆芯俊返膶氋F之處在于通過(guò)涉外民間組織發(fā)展階段的劃分，理出了社會(huì)政治的發(fā)展邏輯，從而建立起拓展社會(huì)轉(zhuǎn)型的知識(shí)體系框架。

二、涉外民間組織的管理理論假設(shè)奠定新知識(shí)體系的基石

一個(gè)知識(shí)體系的建立，最為重要的是要建立理論假設(shè)?？梢哉f(shuō)，它是產(chǎn)生新知識(shí)體系的基石。解決社會(huì)問(wèn)題也是一樣，每個(gè)問(wèn)題的解決，都需要一定的理論，當(dāng)然也需要理論假設(shè)。《研究》對(duì)于理論假設(shè)的探索，有其相當(dāng)獨(dú)特的方面。

1.從定義的角度看。作者將涉外民間組織定義為：是指在境外成立、在中國(guó)境內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)的民間組織（簡(jiǎn)稱(chēng)為境外在華NGO）以及在中國(guó)境內(nèi)依法成立、主體、活動(dòng)、資金、戰(zhàn)略等要素涉及境外因素的中國(guó)社會(huì)組織（即境內(nèi)涉外民間組織）。這樣的定義，將境內(nèi)與境外的涉外社會(huì)組織全部涵蓋在內(nèi)。作者進(jìn)一步指出，境內(nèi)涉外民間組織由走出國(guó)門(mén)的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)，以及在華成立的涉外社會(huì)組織四部分組成。

在提出理論假設(shè)的過(guò)程中，作者特別注意分析國(guó)際非政府組織研究的前沿性理論，包括有關(guān)的概念、屬性和分類(lèi)、發(fā)展歷程；社會(huì)組織在全球治理中的作用，包括在經(jīng)濟(jì)、環(huán)保、人權(quán)、安全等領(lǐng)域的影響；社會(huì)組織與其它國(guó)際行為體之間的關(guān)系等，從而使理論假設(shè)具備了國(guó)際學(xué)術(shù)的基礎(chǔ)。各國(guó)相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)者從政治學(xué)、國(guó)際政治、社會(huì)學(xué)、公共管理等多學(xué)科出發(fā)，分析社會(huì)組織的多方面功能，使相應(yīng)的理論分析具備了一定的框架和基礎(chǔ)，他們?cè)诶碚撋蠘?gòu)建全球市民社會(huì)和全球治理的話語(yǔ)，用以解釋非政府組織在國(guó)際政治領(lǐng)域的政治功能，同時(shí)開(kāi)始探索民間組織的GDP產(chǎn)出功能。

2.在理論探索方面。作者從四大既有理論即國(guó)家主權(quán)理論、全球治理理論、政府與社會(huì)之間關(guān)系的理論、政府管制理論的角度來(lái)構(gòu)建基本的理論假設(shè)。

作者既認(rèn)同國(guó)家主權(quán)理論的傳統(tǒng)定義和內(nèi)容，又介紹了曾任聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)的安南的觀點(diǎn)：“國(guó)家主權(quán)，就其根本意義而言，正在重新定義，特別是靠全球化和國(guó)際合作的力量。國(guó)家現(xiàn)在被普遍認(rèn)為是服務(wù)于它們的人民的工具，而不是相反”。而非政府組織在彌補(bǔ)主權(quán)國(guó)家的不足和缺陷方面具有自身優(yōu)勢(shì)；他們?cè)谔囟ㄗh題領(lǐng)域和國(guó)際政治特定環(huán)節(jié)上具有對(duì)主權(quán)國(guó)家行為的補(bǔ)充和糾偏作用；世界各國(guó)面臨的共同問(wèn)題使得國(guó)家之間的合作成為必要。能源問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、資源短缺問(wèn)題、人口問(wèn)題、國(guó)際恐怖主義問(wèn)題等等早已越出國(guó)界向各處擴(kuò)散，需要非政府組織的參與解決。

全球治理理論則重點(diǎn)介紹了聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)對(duì)“治理”的界定，即是指各種公私個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和；其特征可以概括為：過(guò)程，治理是一個(gè)過(guò)程；協(xié)同，治理是政府、社會(huì)、市場(chǎng)等多元主體的共同協(xié)作；參與，治理是各主體參與的非正式的可持續(xù)的行為。而在全球治理的格局中，因?yàn)楦鞣N行為體的作用以及治理方式的差異，形成了不同的治理模式。

關(guān)于政府與社會(huì)之間關(guān)系的理論，則從市場(chǎng)失靈論、政府失靈論的角度解釋了非政府組織的產(chǎn)生原因。兩類(lèi)失靈客觀上要求市場(chǎng)和政府之外的力量予以彌補(bǔ)，為社會(huì)組織的發(fā)展提供了契機(jī)，從而使其能夠日益深入地參與社會(huì)公共事務(wù)的發(fā)展與管理。作者特別介紹了美國(guó)的弗朗西斯·福山將國(guó)家區(qū)分為國(guó)家職能的范圍和國(guó)家力量的強(qiáng)度的理論，并以它們?yōu)樽兞?，?gòu)建了“范圍—強(qiáng)度”坐標(biāo)系。這一坐標(biāo)系所界定的國(guó)家類(lèi)型建構(gòu)了“國(guó)家和社會(huì)”關(guān)系的四種形態(tài)：“強(qiáng)國(guó)家、大社會(huì)”“強(qiáng)國(guó)家、小社會(huì)”“弱國(guó)家、大社會(huì)”“弱國(guó)家、小社會(huì)”。作者特別指出，“強(qiáng)國(guó)家”是現(xiàn)代國(guó)家有效履行國(guó)家職能的基本保障?！按笊鐣?huì)”是現(xiàn)代國(guó)家永葆社會(huì)生機(jī)和活力的根本之策。“大社會(huì)”不僅突出了國(guó)家自主性以及國(guó)家對(duì)于社會(huì)的回應(yīng)，而且還涉及國(guó)家自主性以及社會(huì)對(duì)于國(guó)家的能動(dòng)塑造。理性、開(kāi)放和成熟的社會(huì)可以孕育出豐厚的良性“社會(huì)資本”，有助于消弭社會(huì)分裂、緩解利益沖突以及增進(jìn)信任與合作，從而極大拓展交易的效率空間，促進(jìn)資源的流動(dòng)與合理配置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)生產(chǎn)的進(jìn)步和社會(huì)福利的提高。

“國(guó)家和社會(huì)”的關(guān)系形態(tài)圖

作者對(duì)于社會(huì)治理的政策演進(jìn)所進(jìn)行的歸納相當(dāng)有啟發(fā)意義。2006年，中共十六屆六中全會(huì)首次提出“創(chuàng)新社會(huì)管理體制”。2007年，中共十七大報(bào)告提出要加強(qiáng)以民生為重點(diǎn)的“社會(huì)建設(shè)”。2012年，中共十八大報(bào)告正式提出“社會(huì)體制”的概念。2013年，中共十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理”與“社會(huì)治理”的理念，特別強(qiáng)調(diào)“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，以及“推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新，加快形成科學(xué)有效的社會(huì)治理體制”的治理目標(biāo)。作者強(qiáng)調(diào)，當(dāng)代中國(guó)國(guó)家與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系呈現(xiàn)出一種“從社會(huì)管控到社會(huì)治理”的宏觀態(tài)勢(shì)和過(guò)渡形態(tài)。[1]而作為一種動(dòng)態(tài)的演變過(guò)程和過(guò)渡形態(tài)，展示了國(guó)家與社會(huì)在互動(dòng)中走向社會(huì)治理的發(fā)展趨勢(shì)和方向。

3.在政府管制理論方面。作者認(rèn)為，社會(huì)性管制是發(fā)達(dá)國(guó)家政府管制改革的普遍趨勢(shì)，它是基于對(duì)生產(chǎn)者和消費(fèi)者健康和安全的考慮，制定一些規(guī)章制度對(duì)涉及環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量和生產(chǎn)安全等方面所實(shí)行的管制，以糾正經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所引發(fā)的各種副作用和外部影響，從根本上促進(jìn)社會(huì)福利最大化。相對(duì)于其他工具而言，它具有強(qiáng)制性和直接性特點(diǎn)。社會(huì)性管制主要以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)，旨在約束那些直接危害到公共衛(wèi)生、安全和福利的行為。

正是從社會(huì)性管制的角度出發(fā)，作者認(rèn)為，社會(huì)性管制是境外NGO政府管理的主要工具。境外NGO社會(huì)性管制方式包括：目標(biāo)管制、數(shù)量和領(lǐng)域管制、資格制度、年檢與監(jiān)督，如進(jìn)入檢查、定期檢查等。而具體的管制手段有：以行政許可制為主的行政手段；財(cái)政補(bǔ)貼或稅收優(yōu)惠政策；信息優(yōu)勢(shì)管制。

理論假設(shè)既是學(xué)術(shù)研究的重要基石，也是拓展知識(shí)的基本工具?？梢哉f(shuō)，在分析上述四大理論的過(guò)程中，實(shí)際上形成了《研究》的基本假設(shè)，正是這些假設(shè)，為作者建立起關(guān)于涉外民間組織管理的認(rèn)識(shí)成果確定了理論基礎(chǔ)。

三、系統(tǒng)把握涉外民間組織現(xiàn)狀與管理體制以全面求“是”

理論假設(shè)的提出，客觀上為探索中國(guó)涉外民間組織的現(xiàn)狀與管理體制確定了框架。從研究客體而言，這項(xiàng)課題的主要內(nèi)容需要對(duì)兩個(gè)“是什么”進(jìn)行系統(tǒng)的說(shuō)明：其一，中國(guó)涉外民間組織的現(xiàn)狀是什么？其二，中國(guó)涉外民間組織的管理體制“是什么”？

人們往往認(rèn)為“是什么”很容易回答，列出幾個(gè)現(xiàn)象就可以了。其實(shí)，在學(xué)術(shù)研究和政策研究的過(guò)程中，最為重要的是要對(duì)研究對(duì)象“是什么”進(jìn)行說(shuō)明，這需要的功夫相當(dāng)不容易。尤其是對(duì)于缺乏文藝復(fù)興與工業(yè)化進(jìn)程洗禮的知識(shí)體而言，由于過(guò)分注意道德性的政治評(píng)價(jià)，缺乏基本的分類(lèi)分析訓(xùn)練，因而對(duì)于客觀的分類(lèi)與過(guò)程分析技術(shù)相當(dāng)生疏。在這方面，《研究》注意采用文獻(xiàn)研究、訪談、歷史研究等方法，從分類(lèi)與政府管理的流程等多個(gè)角度切入，對(duì)于中國(guó)涉外民間組織的現(xiàn)狀與現(xiàn)行管理體制進(jìn)行了系統(tǒng)的解釋與說(shuō)明。

《研究》是從管理方式（分類(lèi)管理）、管理體制（包括整合管理）、管理流程（合法化管理、登記注冊(cè)管理、監(jiān)督管理）、管理要素（資金監(jiān)管）四方面入手，構(gòu)建出了中國(guó)政府動(dòng)態(tài)管理與靜態(tài)管理相結(jié)合的復(fù)合式管理模型，并以此為基礎(chǔ)，深入分析政府管理中存在的問(wèn)題及其產(chǎn)生的原因，同時(shí)提出了具有中國(guó)特色的涉外民間組織政府管理戰(zhàn)略與改進(jìn)管理的途徑。

從《研究》的有關(guān)資料分析中，我們可以看到，自《基金會(huì)管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施以來(lái)，2007-2012年，在民政部依法登記的20家境外NGO代表機(jī)構(gòu)已累計(jì)在中國(guó)內(nèi)地實(shí)施了2051個(gè)公益項(xiàng)目，總投入達(dá)到50.82億元人民幣。其中，2012年的公益項(xiàng)目支出為11.33億元人民幣。而美國(guó)NGO平均每年注入中國(guó)的捐贈(zèng)數(shù)量大約是2.95億美元。30年來(lái)，美國(guó)NGO對(duì)華捐贈(zèng)輸入資金規(guī)模約為人民幣200億。自1988-2009年，累積對(duì)華捐贈(zèng)資金超過(guò)千萬(wàn)美元的美國(guó)在華NGO超過(guò)10家。其中，82%流入了高等教育機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)及政府機(jī)構(gòu)，分別為31%、30%和21%，只有17%注入中國(guó)民間組織[2]。從這些資料中可以發(fā)現(xiàn)，境外民間組織與中國(guó)政府與教育和科研機(jī)構(gòu)的關(guān)系更為密切，這是一個(gè)基本的特點(diǎn)，也是與俄羅斯、東歐國(guó)家重要的不同點(diǎn)。

對(duì)于境外民間組織進(jìn)入中國(guó)大陸的渠道，《研究》在他人研究和實(shí)際考察基礎(chǔ)上歸納為如下12種：（1）通過(guò)注入資金和支持項(xiàng)目的形式來(lái)開(kāi)展活動(dòng)。如日本笹川和平財(cái)團(tuán)于1989年與中國(guó)國(guó)際友好聯(lián)絡(luò)會(huì)共同設(shè)立了中日友好交流基金。（2）在香港、澳門(mén)等地建立總部、分部或辦事處，指導(dǎo)境內(nèi)的項(xiàng)目運(yùn)作。（3）設(shè)立項(xiàng)目辦公室。（4）注冊(cè)外國(guó)（地區(qū)）企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)。（5）簽訂特別協(xié)議或簽署“諒解備忘錄”。（6）設(shè)立代表處或辦事處。（7）注冊(cè)為公司或企業(yè)的形式。（8）以個(gè)人的名義設(shè)立辦公室或賬戶。（9）在邊遠(yuǎn)省份注冊(cè)。（10）不注冊(cè)，與中國(guó)政府組織或官辦NGO或民間組織合作辦項(xiàng)目。比如美國(guó)國(guó)際慈善團(tuán)。（11）在國(guó)家外國(guó)專(zhuān)家局申請(qǐng)“國(guó)際專(zhuān)家服務(wù)執(zhí)照”。（12）不注冊(cè)，黑著干。這樣的歸納，客觀上也是運(yùn)用分類(lèi)的方法進(jìn)行分析。

而在分析政府管理體制方面，《研究》相當(dāng)細(xì)致地對(duì)當(dāng)時(shí)的體制進(jìn)行了分析。需要說(shuō)明的是，《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》是在2016年4月28日被全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，并自2017年1月1日起施行，所以，這樣的研究只能注重于當(dāng)時(shí)的體制。

在2017年以前，根據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》，基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位要獲得法律承認(rèn)的民間組織地位并合法開(kāi)展活動(dòng)，就必須到民政部門(mén)進(jìn)行登記。按照規(guī)定，社會(huì)組織實(shí)行“歸口登記、分級(jí)管理、雙重負(fù)責(zé)”的管理模式；在這一管理體制下，社會(huì)組織由“登記管理機(jī)關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”來(lái)進(jìn)行雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管；對(duì)涉外民間組織的管理同樣實(shí)行登記管理部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位雙重負(fù)責(zé)的“雙重管理體制”，即必須通過(guò)一個(gè)行業(yè)主管部門(mén)的審批，先取得“行政合法性”后才能獲得“法律合法性”。在雙重管理體制下，業(yè)務(wù)主管單位主要負(fù)責(zé)非政府組織的前期預(yù)審和經(jīng)常性監(jiān)管；登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)非政府組織的成立、變更、注銷(xiāo)的登記或備案以及其他多方面的定期監(jiān)管，包括實(shí)施年度檢查，對(duì)行政違法行為進(jìn)行處罰以及防范性處罰等。

《研究》在分析管理體制的弊端時(shí)指出，雙重管理體制使得登記管理難以發(fā)揮監(jiān)管作用，業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)范圍規(guī)定得不明確。實(shí)踐的效果也表明，對(duì)于境外組織的雙重管理，導(dǎo)致境外社會(huì)組織基本無(wú)法獲得注冊(cè)，因此才會(huì)導(dǎo)致境外社會(huì)組織的上述12種行為。其實(shí)，在2017年以前，真正在民政部得到注冊(cè)的機(jī)構(gòu)只有幾十個(gè)，絕大多數(shù)境外社會(huì)組織無(wú)法得到注冊(cè)。

這樣的分析，對(duì)于境外社會(huì)組織在中國(guó)大陸的活動(dòng)體制進(jìn)行了相當(dāng)全面的描述。需要特別指出的是，這樣的“求是”，不是簡(jiǎn)單地發(fā)現(xiàn)優(yōu)與劣，甚至同一事實(shí)在肯定與否定之間都沒(méi)有截然不同的界限?！堆芯俊返闹攸c(diǎn)，放在了體制與機(jī)制之間更有利于人們對(duì)現(xiàn)實(shí)復(fù)雜性的把握。

四、設(shè)計(jì)涉外民間組織管理體制改革路徑的關(guān)鍵：分類(lèi)與歸口管理

正是依據(jù)理論探索并通過(guò)理論對(duì)于實(shí)踐的系統(tǒng)把握，《研究》結(jié)合云南省的案例分析，參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，為涉外民間組織管理體制的改革戰(zhàn)略與路徑進(jìn)行了全方位的設(shè)計(jì)。

在整體性的設(shè)計(jì)格局中，其基本的內(nèi)容包括：

首先，構(gòu)建對(duì)于涉外民間組織的管理方式（分類(lèi)管理）、管理體制（包括整合管理）、管理流程（合法化管理、登記注冊(cè)管理、監(jiān)督管理）、管理要素（資金監(jiān)管）四方面組成的復(fù)合式管理模型；第二，列舉政府對(duì)境外非政府組織和境內(nèi)涉外民間組織管理服務(wù)的職責(zé)清單，從而達(dá)到系統(tǒng)性的職能把握；第三，分類(lèi)管理，尤其是分類(lèi)采用備案、許可、公益認(rèn)可三種不同的管理制度，從而改變個(gè)案審批和預(yù)防性管理的弊端；第四，加強(qiáng)涉外民間組織的資金監(jiān)管。

《研究》所設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略與改革路徑，獨(dú)特之處在于，既有應(yīng)用性的理論高度從而設(shè)計(jì)出管理模型，又注重列舉管理服務(wù)的職責(zé)清單的實(shí)踐功能，再就是強(qiáng)調(diào)分類(lèi)管理，從而將復(fù)雜的社會(huì)管理對(duì)象進(jìn)行適宜的簡(jiǎn)化而進(jìn)行輕重不同的政策把握，與此同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了資金監(jiān)管這一重點(diǎn)。應(yīng)該說(shuō)，這是具有中國(guó)特色的管理體制與管理政策的生動(dòng)體現(xiàn)。

在涉外民間組織的宏觀管理戰(zhàn)略方面，《研究》所列舉的內(nèi)容[3]231-238包括：

1.早日出臺(tái)相關(guān)法律，制定《境外在華NGO管理法》。作者認(rèn)為，如果不在整體上有所突破，就難以改善社會(huì)組織發(fā)展環(huán)境，并且可能使問(wèn)題更加復(fù)雜化。這是很有見(jiàn)地的意見(jiàn)，而法律的立足點(diǎn)，是實(shí)施分類(lèi)管理制度，將境外在華NGO區(qū)分為敏感類(lèi)政治類(lèi)組織與其他社會(huì)服務(wù)類(lèi)、慈善類(lèi)、救助類(lèi)組織，對(duì)他們分別采用登記設(shè)立模式與自由成立模式。

2.構(gòu)建政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)管的監(jiān)管平臺(tái)。作者認(rèn)為，該平臺(tái)按照全過(guò)程管理思路，建立多部門(mén)協(xié)作的信息共享平臺(tái)，公開(kāi)年檢工作、日常監(jiān)督、績(jī)效管理、信用狀況、執(zhí)法查處結(jié)果等內(nèi)容，接受政府與社會(huì)的評(píng)估、監(jiān)控。

3.重建歸口管理體制。作者特別強(qiáng)調(diào)，因?yàn)榫惩釴GO的特殊身份和國(guó)際問(wèn)題的敏感性，使得歸口管理變得緊迫而必要。歸口管理要與部門(mén)的協(xié)作機(jī)制、監(jiān)管責(zé)任結(jié)合。

4.吸引國(guó)際組織總部落戶中國(guó)。作者認(rèn)為，4萬(wàn)多個(gè)國(guó)際組織中只有少數(shù)幾個(gè)總部設(shè)在中國(guó)，這與中國(guó)大國(guó)地位不符。中央政府在外交、法律、稅收等制度的頂層設(shè)計(jì)與地方政府的服務(wù)對(duì)接，共同推進(jìn)國(guó)際組織總部落戶中國(guó)的工作。

這樣的對(duì)策性研究，由于立足于理論與實(shí)踐的結(jié)合并注意從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，不少方面已經(jīng)為2015年以后的國(guó)家法律和政策尤其是《中華人民共和國(guó)慈善法》和《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》所采納，公安部門(mén)作為境外非政府組織的歸口管理部門(mén)，僅2017年就已經(jīng)有幾百家境外組織得到注冊(cè)。

五、對(duì)稱(chēng)性開(kāi)放與社會(huì)治理的前瞻性

研究以涉外民間組織為對(duì)象的行政管理，建立起獨(dú)特的理論假設(shè)與分析體系不易，確定國(guó)家和社會(huì)的轉(zhuǎn)型特征不易，探索政策性改革的關(guān)鍵點(diǎn)更為不易。而《研究》恰恰在這些困難之處全面拓展了我國(guó)現(xiàn)有的知識(shí)體系，許多分析使人耳目一新，這是難能可貴之處。

為什么在21世紀(jì)的第二個(gè)10年會(huì)提出涉外民間組織的管理問(wèn)題？其實(shí)，完善我國(guó)涉外民間組織的治理體系，優(yōu)化我國(guó)政府管理涉外民間組織相關(guān)政策，已經(jīng)面臨著全新的國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展格局?！堆芯俊返囊恍┌l(fā)現(xiàn)，客觀上開(kāi)創(chuàng)兩大趨勢(shì)的探索：其一是對(duì)稱(chēng)性開(kāi)放，即適應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革開(kāi)放的需要加快社會(huì)改革開(kāi)放的步伐；其二是社會(huì)治理需要構(gòu)建強(qiáng)政府與大社會(huì)的架構(gòu)。

對(duì)稱(chēng)性開(kāi)放，即社會(huì)領(lǐng)域的全面開(kāi)放，在我國(guó)只是剛剛啟動(dòng)。但是，由于臺(tái)灣和香港、澳門(mén)與大陸的結(jié)構(gòu)性互動(dòng)，更由于華僑華人與母國(guó)的密切聯(lián)系，特別是由于大陸的人均GDP即將達(dá)到一萬(wàn)美元并呈現(xiàn)出的老齡化、少子化的挑戰(zhàn)，中國(guó)急需在社會(huì)建設(shè)領(lǐng)域取得如同經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域一樣的輝煌；這也是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的內(nèi)存需求?？梢哉f(shuō)，中國(guó)需要與經(jīng)濟(jì)開(kāi)放對(duì)稱(chēng)的社會(huì)開(kāi)放。不過(guò)，與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革開(kāi)放所不同的是，社會(huì)領(lǐng)域的開(kāi)放，從一開(kāi)始就要求更多的民族自信與傳統(tǒng)文化和道德的復(fù)興，要求生態(tài)文明建設(shè)與鄉(xiāng)村的振興，同時(shí)也要求與國(guó)際社會(huì)共同建立人類(lèi)命運(yùn)共同體。不過(guò)，既要開(kāi)放，就要與境外社會(huì)組織產(chǎn)生積極的互動(dòng)，從而激發(fā)社會(huì)組織提供廣泛的社會(huì)服務(wù)并產(chǎn)生就業(yè)需求和重要的GDP，這恰恰是中國(guó)社會(huì)需要補(bǔ)上的一個(gè)大課。

中國(guó)政府所確定的社會(huì)治理政策，也需要進(jìn)行前瞻性的設(shè)計(jì)?！堆芯俊匪岢龅膹?qiáng)政府、大社會(huì)的概念，有可能是中國(guó)社會(huì)治理發(fā)展的總體格局。這樣的設(shè)計(jì)，具有重要的理論與實(shí)踐意義。對(duì)于社會(huì)治理體系建設(shè)的討論，人們往往過(guò)于強(qiáng)調(diào)其政治性包括民主參與和政治協(xié)商等，對(duì)于現(xiàn)行體制的優(yōu)勢(shì)與既定結(jié)構(gòu)分析不夠，這就不可能將社會(huì)治理的體系較快地深度植根于中國(guó)的大地?！堆芯俊匪岢龅姆诸?lèi)與歸口管理的設(shè)計(jì)理念與方法，對(duì)于社會(huì)治理體系的前瞻性設(shè)計(jì)，是十分有益的啟發(fā)。

如果說(shuō)《研究》有一點(diǎn)美中不足的話，恰恰也是在社會(huì)領(lǐng)域建設(shè)與社會(huì)治理體系方面的簡(jiǎn)述還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。即使對(duì)于比較敏感的領(lǐng)域，如境外組織對(duì)于中國(guó)農(nóng)村選舉的觀察活動(dòng)，實(shí)際上是中央政府的重要部署，如同文化大革命后期中央決定秘密安排基辛格訪華從而產(chǎn)生巨大的國(guó)際關(guān)系變動(dòng)一樣，農(nóng)村選舉客觀上是當(dāng)時(shí)中國(guó)政府的一張大牌，如果脫離了1989年春夏之交的政治風(fēng)波與之后中國(guó)政府爭(zhēng)取外交主動(dòng)的多方面努力，就不可能理解20世紀(jì)90年代美國(guó)國(guó)際共和研究所和卡特中心的項(xiàng)目。當(dāng)然，進(jìn)行這樣的分析，是相當(dāng)不容易的，因?yàn)檫@方面的文獻(xiàn)過(guò)少，親歷者的回憶錄并不多見(jiàn)。盡管如此，仍然是瑕不掩瑜，《研究》對(duì)于境外民間組織管理的知識(shí)體系的巨大拓展，無(wú)論對(duì)于社會(huì)科學(xué)理論還是政策咨詢領(lǐng)域，都有著巨大的貢獻(xiàn)。