2018年上半年銀行業(yè)監(jiān)管處罰的基本特征與啟示

盧孔標(biāo) 趙祥鵬

處罰是銀行業(yè)監(jiān)管的重要手段，除了懲戒金融機(jī)構(gòu)違規(guī)行為，還能對(duì)行業(yè)運(yùn)行予以指導(dǎo)和警示。分析監(jiān)管罰單是研判銀行業(yè)監(jiān)管強(qiáng)度和動(dòng)向的重要視角之一。近年來，銀保監(jiān)會(huì)通過官網(wǎng)發(fā)布的罰單信息，是業(yè)界密切關(guān)注的焦點(diǎn)，其中巨額罰單更是頻頻躍居各類媒體報(bào)道頭條。

罰單數(shù)量和金額保持同步增長(zhǎng)

2018年1月13日，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化整治銀行業(yè)市場(chǎng)亂象的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2018〕4號(hào)文），指出在2017年“三三四十”專項(xiàng)治理取得初步成效的基礎(chǔ)上，繼續(xù)推進(jìn)整治銀行業(yè)市場(chǎng)亂象。經(jīng)過半年的持續(xù)推進(jìn)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)自查各類問題13.6萬個(gè)、涉及金額13萬億元。各級(jí)監(jiān)管部門現(xiàn)場(chǎng)檢查1051家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)各類問題1.48萬個(gè)、涉及金額2.47萬億元。銀保監(jiān)會(huì)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題依法處罰，嚴(yán)格問責(zé)，上半年共處罰銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)798家、罰沒14.3億元；處罰責(zé)任人962人，其中罰款3026萬元，取消175人一定期限直至終身的銀行業(yè)從業(yè)及高管任職資格。相對(duì)于2017年上半年的近1300張罰單和3.4億元罰款，處罰力度明顯上升。

以本文根據(jù)罰單編號(hào)的不完全統(tǒng)計(jì)，銀保監(jiān)會(huì)官網(wǎng)上已公布的、屬于上半年開具的罰單共計(jì)1361張，罰沒金額13.86億元。其中，銀保監(jiān)會(huì)機(jī)關(guān)罰單10張（包括銀監(jiān)會(huì)與保監(jiān)會(huì)合并后的4張），罰款1.84億元；各地銀監(jiān)局罰單474張（其中按編號(hào)連續(xù)性推測(cè)空缺7張，實(shí)際樣本467張），處罰機(jī)構(gòu)及人員492次（罰單同時(shí)涉及機(jī)構(gòu)和個(gè)人，本文分別計(jì)算1次，下同），罰款8.12億元；銀監(jiān)分局罰單877張（其中按編號(hào)連續(xù)性推測(cè)空缺23張，實(shí)際樣本854張），處罰機(jī)構(gòu)及人員880次，共處罰機(jī)構(gòu)及人員883次，罰款3.9億元。

哪些機(jī)構(gòu)受到監(jiān)管處罰較頻繁

我國(guó)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量眾多，處于不同發(fā)展階段，經(jīng)營(yíng)管理能力參差不齊，合規(guī)經(jīng)營(yíng)水平各有所重，理論上受處罰的概率也會(huì)有所差異。整體來看，各類銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)均有違規(guī)事項(xiàng)，農(nóng)商行收到罰單數(shù)量最多，全國(guó)性股份制行被罰沒金額最高。

處罰對(duì)象全面覆蓋，農(nóng)商行受罰次數(shù)最多。以各機(jī)構(gòu)受處罰頻次為指標(biāo)，農(nóng)商行受處罰次數(shù)最多，為375次，占比27%；五大國(guó)有銀行和農(nóng)村信用社位居第二、第三位，受處罰238次和204次。其后依次為城商行、全國(guó)性股份制銀行、郵儲(chǔ)銀行、村鎮(zhèn)銀行、政策性銀行。郵儲(chǔ)銀行系統(tǒng)受罰合計(jì)102次，與其全國(guó)網(wǎng)點(diǎn)分布的廣泛性基本匹配。政策性銀行中，國(guó)開行、進(jìn)出口銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行均有收到罰單。非銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)中，集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、信托公司、金融租賃公司、汽車金融公司等均有收到罰單（圖1）。

罰款為主要手段，全國(guó)性股份制行受罰金額居前。銀監(jiān)系統(tǒng)的處罰手段主要有罰款、警告，以及取消直接負(fù)責(zé)的董事、高級(jí)管理人員一定期限直至終身的任職資格，禁止直接負(fù)責(zé)的董事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員一定期限直至終身禁止從事銀行業(yè)工作。此外，還有責(zé)令改正、責(zé)令金融機(jī)構(gòu)對(duì)直接負(fù)責(zé)的董事、高級(jí)管理人員和其他直接責(zé)任人員給予紀(jì)律處分等。從監(jiān)管罰單的處罰金額來看，不僅總額上升，且千萬級(jí)的大額罰單頻出。全國(guó)性股份制銀行高居首位，整體受罰金額達(dá)7億元，占上半年罰款總額的51%；農(nóng)商行受罰金額2.13億元，占比15%，位居第二；城商行受罰金額1.64億元，占比12%，位居第三；郵儲(chǔ)銀行系統(tǒng)受罰1.14億元，比五大行合計(jì)受罰的9396萬元還要多（圖2）。

全國(guó)性股份制銀行和城市商業(yè)銀行占據(jù)大額罰單榜前列。上半年超過千萬元的巨額罰單12張，累計(jì)罰沒9.48億元，占上半年所有罰單罰沒總額的66.3%。其中，全國(guó)性股份制銀行、城商行各領(lǐng)4張罰單，罰單金額分別合計(jì)6.45億元和1.04億元；農(nóng)商行領(lǐng)了2張，罰單金額合計(jì)1.04億元；郵儲(chǔ)銀行和工商銀行各領(lǐng)1張，罰單金額分別為8550萬元和1040萬元（表1）。雖然巨額罰單數(shù)量不多，但是對(duì)整個(gè)行業(yè)的震懾作用及對(duì)受罰機(jī)構(gòu)的警示作用極其明顯。

哪些區(qū)域監(jiān)管強(qiáng)度較大

對(duì)于機(jī)構(gòu)的違規(guī)行為是否予以處罰以及怎樣處罰，不同區(qū)域、不同層級(jí)的監(jiān)管部門仍有不小的自由裁量權(quán)，體現(xiàn)了一定的監(jiān)管風(fēng)格和偏好差異。上半年，36個(gè)地方銀監(jiān)局中，只有遼寧、西藏、青海銀監(jiān)局沒有開出罰單；各省局下轄銀監(jiān)分局中，西藏、甘肅、青海三地分局沒有開出罰單。不同區(qū)域監(jiān)管處罰力度有一定差異，下面分東部、中部、西部及東北地區(qū)進(jìn)行比較。

區(qū)域金融機(jī)構(gòu)密集程度與其監(jiān)管罰單占比基本相對(duì)應(yīng)。從法人金融機(jī)構(gòu)的區(qū)域分布來看，2016年東部地區(qū)占34.5%，中部地區(qū)占25.3%，西部地區(qū)占31.4%，東北地區(qū)占8.8%。不過，金融業(yè)發(fā)展以實(shí)體經(jīng)濟(jì)為土壤，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距使得地區(qū)之間金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)、資產(chǎn)規(guī)模布局差異明顯。如表2所示，東部地區(qū)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)、人員數(shù)和資產(chǎn)占比均高于其法人機(jī)構(gòu)數(shù)占比，金融資源主要集中在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。而從受處罰金融機(jī)構(gòu)的區(qū)域分布來看，東部地區(qū)和東北地區(qū)罰單占比與其網(wǎng)點(diǎn)數(shù)占比基本一致；中部地區(qū)受罰機(jī)構(gòu)占比高于其網(wǎng)點(diǎn)數(shù)占比，西部地區(qū)受罰機(jī)構(gòu)占比低于其網(wǎng)點(diǎn)數(shù)占比，可以推斷中部地區(qū)處罰力度高于西部地區(qū)。

中西部地區(qū)監(jiān)管部門更加注重對(duì)個(gè)人的追責(zé)。43%的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)從業(yè)人員集中在東部地區(qū)。但是從受處罰的個(gè)人占比來看，中部地區(qū)和西部地區(qū)占比分別達(dá)到36.6%和35.1%，明顯高于其從業(yè)人員占比（21.5%和24.5%），一定程度上反映了中西部地區(qū)監(jiān)管部門對(duì)個(gè)人責(zé)任的追究力度要大于東部和東北地區(qū)。例如，陜西銀監(jiān)局對(duì)陜西省農(nóng)村信用社聯(lián)合社的處罰追究了11人的責(zé)任，山西臨汾銀監(jiān)分局對(duì)霍州市農(nóng)村信用合作聯(lián)社的處罰中追究了13人的責(zé)任，衡陽銀監(jiān)分局對(duì)衡陽農(nóng)村商業(yè)銀行的處罰中追究了11人的責(zé)任。

不同機(jī)構(gòu)在各大區(qū)域受處罰頻次構(gòu)成差異較大。政策性銀行單位及個(gè)人受處罰主要集中在東部和中部地區(qū)；五大行受處罰的地域分布較平均，與其網(wǎng)點(diǎn)在全國(guó)的廣泛分布相對(duì)應(yīng)；郵儲(chǔ)銀行在中西部受處罰比重較高；股份行和城商行主要在東部地區(qū)受罰居多，與兩類銀行主要位于東部地區(qū)的地域布局特征相對(duì)應(yīng)； 農(nóng)商行和農(nóng)信社罰單主要集中在中西部地區(qū)，關(guān)鍵也在于這類機(jī)構(gòu)在中西部地區(qū)較為集中；村鎮(zhèn)銀行收到的罰單以東部和中部為主；外資銀行罰單6張，5張?jiān)诒本?、上海、廣東，還有1張?jiān)醋运拇ǎ▓D3）。

哪些行為容易遭受處罰

《中國(guó)銀監(jiān)會(huì)行政處罰事項(xiàng)目錄》列出的處罰項(xiàng)目共269 項(xiàng)。為了便于比較，本文將上半年銀行業(yè)監(jiān)管處罰事由大致歸納為十四類，分別為違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則（“嚴(yán)重違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則”屬于兜底性規(guī)定，此處主要是指罰單未披露其他信息的情況）、貸款業(yè)務(wù)管理（包括違規(guī)發(fā)放貸款、“貸款三查”不嚴(yán)、貸后管理不嚴(yán)、貸款支付管理違規(guī)、貸款資金用途不當(dāng)、以貸轉(zhuǎn)存/虛增存款等）、同業(yè)業(yè)務(wù)、理財(cái)業(yè)務(wù)、票據(jù)業(yè)務(wù)（包括票據(jù)保證金來源違規(guī)、貿(mào)易背景審查不嚴(yán)、超越授權(quán)簽發(fā)銀行承兌匯票等）、違規(guī)開展業(yè)務(wù)、違規(guī)收費(fèi)（主要是向借款人轉(zhuǎn)嫁抵押評(píng)估費(fèi)用和抵押登記費(fèi)用以及違規(guī)向客戶轉(zhuǎn)嫁成本）、業(yè)務(wù)指標(biāo)管理（主要是授信集中度超過監(jiān)管規(guī)定等）、信息披露不當(dāng)（主要是財(cái)務(wù)信息、監(jiān)管報(bào)表、風(fēng)險(xiǎn)案件信息等隱瞞不報(bào)、延遲報(bào)送和虛假報(bào)送等）、不良貸款相關(guān)（主要是貸款五級(jí)分類不準(zhǔn)確、不良貸款虛假出表等）、關(guān)聯(lián)交易、內(nèi)控管理不嚴(yán)謹(jǐn)、高管任職資格未經(jīng)審批以及員工管理等。單張罰單的處罰事由可能涉及幾個(gè)方面，本文統(tǒng)計(jì)上半年處罰事由共計(jì)1581條，其中貸款管理不當(dāng)占37%，是監(jiān)管重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，也是各類機(jī)構(gòu)受處罰最主要的原因；票據(jù)業(yè)務(wù)、內(nèi)控管理、同業(yè)業(yè)務(wù)分列二三四位，反映了違規(guī)開展同業(yè)、理財(cái)業(yè)務(wù)仍是銀行業(yè)亂象重災(zāi)區(qū)；針對(duì)內(nèi)控失效的監(jiān)管則是今年亂象整治的重點(diǎn)，也是罰單較集中的領(lǐng)域（圖4）。

政策性銀行除貸款管理外主要因信息披露和違規(guī)開展業(yè)務(wù)受罰。上半年政策性銀行共收到32張罰單，國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和進(jìn)出口銀行均有涉及，覆蓋率100%。處罰事由35項(xiàng)， 主要是貸款管理問題15項(xiàng)，信息披露6項(xiàng)（主要是違規(guī)發(fā)送確認(rèn)不實(shí)業(yè)務(wù)報(bào)文），違規(guī)開展業(yè)務(wù)5項(xiàng)（主要是違規(guī)對(duì)外提供擔(dān)保），內(nèi)控管理5項(xiàng)，違規(guī)收費(fèi)和轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用3項(xiàng)。沒有涉及同業(yè)、理財(cái)、票據(jù)等業(yè)務(wù)方面的違規(guī)，相關(guān)業(yè)務(wù)指標(biāo)及不良貸款管理也沒有受處罰事宜。整體而言，政策性銀行在合規(guī)方面相對(duì)較謹(jǐn)慎（圖5）。

大型銀行除貸款業(yè)務(wù)管理外，內(nèi)控管理失效是受罰的重要方面。上半年五大行共收到罰單228張，工農(nóng)中建交五家行均有涉及，覆蓋率100%。處罰事由253項(xiàng)，主要為貸款管理問題（86 項(xiàng)）、理財(cái)業(yè)務(wù)（43項(xiàng)）、內(nèi)控管理（30項(xiàng)）和違規(guī)收費(fèi)與費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁（26項(xiàng)），沒有涉及業(yè)務(wù)指標(biāo)超過監(jiān)管要求的處罰。郵儲(chǔ)銀行共收到罰單96張，處罰事由111項(xiàng)，主要為貸款管理問題（49 項(xiàng)）、內(nèi)控管理（30項(xiàng)）和票據(jù)業(yè)務(wù)（12項(xiàng)）。沒有涉及同業(yè)業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)指標(biāo)超過監(jiān)管要求、關(guān)聯(lián)交易、不良貸款管理等方面的處罰（圖6）。

全國(guó)性股份制銀行除貸款業(yè)務(wù)外，因票據(jù)和同業(yè)業(yè)務(wù)處罰為主。上半年全國(guó)性股份制銀行共收到罰單137張，特別是銀保監(jiān)會(huì)機(jī)關(guān)的10張罰單有9張都是開給了全國(guó)性股份制銀行。處罰事由205項(xiàng)，主要為貸款管理問題（78項(xiàng)）、票據(jù)業(yè)務(wù)（37項(xiàng)）和同業(yè)業(yè)務(wù)（20項(xiàng)）。除了業(yè)務(wù)指標(biāo)管理沒有受處罰外，其他方面均有收到罰單。由于監(jiān)管對(duì)票據(jù)業(yè)務(wù)、同業(yè)業(yè)務(wù)的處罰金額普遍較大，這也是導(dǎo)致全國(guó)性股份制銀行罰單總金額較高的原因之一（圖7）。

地方銀行除貸款管理業(yè)務(wù)外，受處罰事由差異較大。上半年城商行共收到罰單169張，涉及48家城商行，占城商行法人機(jī)構(gòu)總數(shù)的35.8%。處罰事由203項(xiàng)，主要為貸款管理問題（73 項(xiàng)）、票據(jù)業(yè)務(wù)（48項(xiàng)）和同業(yè)業(yè)務(wù)（17項(xiàng)），因內(nèi)控管理失效和員工管理不力受罰也達(dá)到12項(xiàng)和11項(xiàng)，其他各個(gè)方面均有受罰。農(nóng)村商業(yè)銀行共收到罰單361張，涉及161家農(nóng)商行，占農(nóng)商行法人機(jī)構(gòu)總數(shù)的14.5%。處罰事由397項(xiàng)，主要為貸款管理問題（128項(xiàng)）、超指標(biāo)（53項(xiàng)）、同業(yè)業(yè)務(wù)（43項(xiàng)）及信息披露（26項(xiàng)），除了未因關(guān)聯(lián)交易違規(guī)受罰外，其他各個(gè)方面均有受罰。農(nóng)信社共收到罰單182張，涉及55家農(nóng)信社，占農(nóng)信社法人機(jī)構(gòu)總數(shù)的5%。處罰事由230項(xiàng)，主要為貸款管理問題（121 項(xiàng)）、內(nèi)控管理（22項(xiàng)）及員工管理（16項(xiàng)），除了未因違規(guī)收費(fèi)和關(guān)聯(lián)交易違規(guī)受罰外，其他各個(gè)方面均有受罰（圖8）。

其他。上半年村鎮(zhèn)銀行共收到罰單62張，涉及34家村鎮(zhèn)銀行，占村鎮(zhèn)銀行法人機(jī)構(gòu)總數(shù)的2.4%。處罰事由78項(xiàng)，主要為貸款管理問題（24項(xiàng)）、超指標(biāo)（12項(xiàng)）以及內(nèi)控管理（9 項(xiàng)），除了未因違規(guī)收費(fèi)和關(guān)聯(lián)交易違規(guī)受罰外，其他各個(gè)方面均有受罰。外資銀行領(lǐng)受的6張罰單中，非現(xiàn)場(chǎng)檢查報(bào)表遲報(bào)漏報(bào)、部分理財(cái)產(chǎn)品未實(shí)行“三單管理”、網(wǎng)站發(fā)生非法入侵等風(fēng)險(xiǎn)事件、人民幣流動(dòng)性比例低于法定要求、票據(jù)業(yè)務(wù)嚴(yán)重違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則、辦理貸款業(yè)務(wù)中違規(guī)向小型企業(yè)收費(fèi)各占其一。

基本結(jié)論與啟示

隨著銀行監(jiān)管信息透明度的不斷上升，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)既要善于解讀監(jiān)管文件，也要時(shí)刻關(guān)注處罰動(dòng)態(tài)，確保自身發(fā)展符合監(jiān)管要求。

銀行業(yè)監(jiān)管嚴(yán)厲處罰已經(jīng)成為常態(tài)，僥幸心理尤需避免。2018年銀監(jiān)會(huì)4號(hào)文明確提出要形成“整改—評(píng)估—整改”的長(zhǎng)效機(jī)制和常態(tài)化監(jiān)管，培育銀行“不能違規(guī)、不敢違規(guī)、不愿違規(guī)”的合規(guī)文化。強(qiáng)監(jiān)管、嚴(yán)監(jiān)管是不變趨勢(shì)，更沒有對(duì)不同機(jī)構(gòu)區(qū)別對(duì)待之說。無論是全國(guó)性的政策性銀行、五大行、郵儲(chǔ)銀行、全國(guó)性股份制銀行，還是城商行、農(nóng)商行、農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行以及外資銀行，上半年均受處罰。只是不同類型銀行金融機(jī)構(gòu)受處罰的事由差異較大，大型銀行在同業(yè)等業(yè)務(wù)方面受到監(jiān)管關(guān)注較多，中小型銀行因內(nèi)控管理方面受罰情況較多，客觀體現(xiàn)了機(jī)構(gòu)間業(yè)務(wù)發(fā)展重心、內(nèi)部管理水平的實(shí)際差距，同時(shí)也為機(jī)構(gòu)強(qiáng)化合規(guī)經(jīng)營(yíng)點(diǎn)出了改進(jìn)重點(diǎn)。在監(jiān)管不斷趨嚴(yán)的背景下，銀行如果試圖通過逃避監(jiān)管來拓展業(yè)務(wù)，必將面臨嚴(yán)重的監(jiān)管處罰。

監(jiān)管政策執(zhí)行力度的區(qū)域差異淡化，監(jiān)管套利空間壓縮。2018年銀監(jiān)會(huì)4號(hào)文進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)的要求，對(duì)監(jiān)管者的問責(zé)強(qiáng)化，意味著未來監(jiān)管政策執(zhí)行力度的區(qū)域差異將進(jìn)一步縮小。上半年，監(jiān)管罰單的區(qū)域分布與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)數(shù)量的區(qū)域分布基本一致。不過各地監(jiān)管部門的處罰風(fēng)格仍有一定差異，中西部地區(qū)監(jiān)管部門針對(duì)個(gè)人的罰單較多，就同一違規(guī)事項(xiàng)追求個(gè)人責(zé)任的范圍和力度較大；東部地區(qū)監(jiān)管部門罰單主要以處罰機(jī)構(gòu)為主。同時(shí)，東部地區(qū)監(jiān)管部門針對(duì)機(jī)構(gòu)同業(yè)業(yè)務(wù)等方面的處罰較多，西部地區(qū)監(jiān)管部門針對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理的處罰較多。

監(jiān)管處罰事由緊扣階段性政策重點(diǎn)，政策引導(dǎo)方向需關(guān)注?；?017年監(jiān)管風(fēng)暴的全面排查，銀監(jiān)會(huì)《2018年整治銀行業(yè)市場(chǎng)亂象的工作要點(diǎn)》明確了8大項(xiàng)22小項(xiàng)的具體監(jiān)管推動(dòng)要點(diǎn)。這些要點(diǎn)在上半年的罰單中已經(jīng)得到充分體現(xiàn)。關(guān)于信貸管理不當(dāng)?shù)奶幜P頻率較高，其中關(guān)于貸款資金流向管控不力的追責(zé)，與監(jiān)管部門一再強(qiáng)調(diào)的促進(jìn)資金回歸實(shí)體、防止脫實(shí)向虛遙相呼應(yīng)；對(duì)同業(yè)、票據(jù)、理財(cái)業(yè)務(wù)的嚴(yán)監(jiān)管不變，金融體系內(nèi)部去杠桿、去通道、去鏈條持續(xù)；對(duì)內(nèi)控管理、信息披露、不良貸款真實(shí)性以及關(guān)聯(lián)交易的關(guān)注則明顯上升，對(duì)貸款質(zhì)量真實(shí)性的關(guān)注上升。特別是對(duì)內(nèi)控失效的整治力度很大，2018年以來備受關(guān)注的浦發(fā)銀行違規(guī)放貸案、武威郵儲(chǔ)銀行違規(guī)票據(jù)案中，均涉及了公司治理不健全、內(nèi)控嚴(yán)重失效的問題。隨著監(jiān)管政策的落地， 銀行系統(tǒng)曾經(jīng)非正常的業(yè)務(wù)模式只能選擇出清，只有盡快適應(yīng)新規(guī)則，以合規(guī)為基礎(chǔ)謀出路，金融機(jī)構(gòu)才能真正提升競(jìng)爭(zhēng)力、增強(qiáng)生命力。

（作者單位：海南銀行、海南南海金融研究院）