關(guān)于大連市水源地保護(hù)的對策建議
——以碧流河水庫、英那河水庫為例

（大連大學(xué) 經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展研究中心，遼寧 大連 116622）

水是生命之源，是人類生存生活的最基本物質(zhì)。水源地保護(hù)是確保居民飲水安全的首要任務(wù)，而保證居民飲水安全是人民群眾正常生活的基本條件。飲用水水源地保護(hù)不僅關(guān)系到廣大市民的身體健康，而且也關(guān)系到我市經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)飲用水水源地保護(hù)，既是民心所向、眾望所盼，也是當(dāng)前我市各級政府的一項重要工作和重大課題。

大連是一座嚴(yán)重缺水的城市，市民飲用水主要依靠碧流河水庫、英那河水庫、朱隈子水庫、轉(zhuǎn)角樓水庫、松樹水庫等大型水庫供應(yīng)解決。隨著我市城市化速度的不斷加快，再加上近年干旱少水，僅靠上述幾座大型水庫供水已不能滿足市民飲水需要，又從撫順大伙房水庫長途調(diào)水來輔助解決。

多年來，大連市市委市政府高度重視碧流河（水庫）、英那河（水庫）等居民飲用水水源地的治理工作，積極推進(jìn)水源地環(huán)境衛(wèi)生達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)飲用水建設(shè)，強(qiáng)化水源地上游、周邊的建設(shè)和農(nóng)村點面污染源的整治工作，使我市在水源地上游、周邊環(huán)境建設(shè)、水質(zhì)管理和環(huán)境保護(hù)的質(zhì)量水平逐年提升。但是，近年來國際國內(nèi)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，致使水環(huán)境保護(hù)壓力逐年加大，水源地環(huán)境保護(hù)、居民飲用水安全的形勢不容樂觀。在水源地上游和周邊的環(huán)境保護(hù)工作中，管理機(jī)構(gòu)、管理人員、財政投入等問題還沒有真正落實到位，水資源保護(hù)的長效管護(hù)機(jī)制還不健全，保障水源地上游、周邊安全的任務(wù)仍然艱巨繁重。

1 大連市水源地概況

大連市共有碧流河、英那河、莊河、復(fù)州河、登沙河、大沙河6條主要河流。目前，我市的主要集中式飲用水源地水庫為碧流河水庫、英那河水庫、朱隈子水庫、轉(zhuǎn)角樓水庫、松樹水庫和劉大水庫等六座大、中、小型水庫。其中碧流河水庫、英那河水庫的日供水量達(dá)到90%以上。2017年市政府廣泛開展節(jié)水宣傳活動，全市節(jié)水型社會建設(shè)不斷深入，節(jié)水器具推廣和改造成效明顯，用水總量得到有效控制，全年用水量16.4億立方米，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量與2015年相比，單位用水量下降率大于8%，城市地下水開采量與上年同期相比降幅超過50%。加強(qiáng)水庫生態(tài)環(huán)境監(jiān)管，完成了碧流河水庫淹沒區(qū)污染源調(diào)查和水源涵養(yǎng)林生態(tài)綠化（一期）工程建設(shè)，加大對庫區(qū)內(nèi)漂浮物和垃圾的清理力度，確保城市集中式飲用水水源安全。通過表1可見，大連市的兩個重要水源地流域面積較大，且上游都在相臨城市，水庫現(xiàn)有的蓄水量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于正常的庫容量，可是正常日平均供水量隨著城市發(fā)展步伐加快以及居民生活水平的提高不斷加大。

表1 大連市主要主要水源地概況

2 大連市現(xiàn)有的水源地保護(hù)措施

2013年11月1日開始施行的《大連市飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治辦法》規(guī)定：市或者有關(guān)區(qū)市縣環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)在飲用水保護(hù)區(qū)設(shè)立界標(biāo)和警示標(biāo)志，并可根據(jù)需要設(shè)置圍網(wǎng)、視頻監(jiān)控等設(shè)施、設(shè)備；本市按照國家規(guī)定通過財政轉(zhuǎn)移支付等方式，建立健全飲用水水源保護(hù)區(qū)的水環(huán)境生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；飲用水水源上游不在本市的，市環(huán)境保護(hù)、水務(wù)等部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與水源上游城市相關(guān)部門的聯(lián)系和溝通，建立飲用水水源污染防治協(xié)調(diào)、合作機(jī)制，研究、解決飲用水水源污染防治工作中的重大問題，做好飲用水水源保護(hù)區(qū)的污染防治工作；在飲用水水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)、飲用水水源二級保護(hù)區(qū)內(nèi)運輸危險化學(xué)品、危險廢物的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，并采取防溢、防漏、防擴(kuò)散等措施；公安機(jī)關(guān)交通管理部門在劃定危險化學(xué)品運輸車輛限制通行區(qū)域或者指定危險化學(xué)品運輸車輛行駛路線時，不得允許危險化學(xué)品運輸車輛駛?cè)胧姓嫉娘嬘盟匆患壉Ｗo(hù)區(qū)[1]。

2016年4月18日，大連市環(huán)境保護(hù)局，大連市水務(wù)局聯(lián)合下發(fā)通告《關(guān)于加強(qiáng)飲用水水源保護(hù)工作的通告》（大環(huán)發(fā)［2016］89號）。通告再次強(qiáng)調(diào)，禁止在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)種植農(nóng)作物，放養(yǎng)畜禽，堆放垃圾、工業(yè)廢渣等各類廢棄物，運輸危險化學(xué)品及危險廢物，建立墓地、挖沙取土及旅游、游泳、垂釣、洗車等其他可能污染水體的行為；禁止在飲用水水源各級保護(hù)區(qū)及準(zhǔn)保護(hù)區(qū)內(nèi)傾倒、堆放、貯存、填埋危險化學(xué)品、工業(yè)固體廢棄物、危險廢物，使用劇毒，高殘留農(nóng)藥和含磷化肥。禁止非更新性、撫育性砍伐飲用水水源涵養(yǎng)林、護(hù)岸林、破壞植被。禁止破壞、損毀供水設(shè)施及飲用水水源保護(hù)標(biāo)志、設(shè)施。

2016年8月大連市水污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)《關(guān)于在全市重點流域?qū)嵤┉h(huán)境保護(hù)“河長制”管理的通知》，明確實施“河長制”管理的流域范圍為碧流河、英那河、登沙河、復(fù)州河、莊河、大沙河等6條河流，涉及市級以上考核斷面19個，并由各級政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長、河段長。大連市主要河流從此有了“父母官”[2]。

3 大連市目前水源地保護(hù)存在的問題

3.1 法律法規(guī)有待完善

目前，我國水源保護(hù)的法律制度主要散見于《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水污染防治法》。此外，專門針對水源保護(hù)的《大連市飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治辦法》有些內(nèi)容已跟不上經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，目前很難起到有效的保護(hù)作用。另一方面，現(xiàn)有的法律法規(guī)對污染飲用水水源違法行為的處罰力度較輕，沒有形成很好的法律威懾作用[3]。例如，2013年11月1日起施行的《大連市飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治辦法》第二十六條規(guī)定：擅自移動或者破壞飲用水源保護(hù)區(qū)界標(biāo)、圍網(wǎng)、警示標(biāo)志及監(jiān)控設(shè)備的，責(zé)令停止違法行為，限期改正，情節(jié)嚴(yán)重的，對個人可以處五百元以上一千元以下罰款，對單位可以處五千元以上一萬元以下罰款；在飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)種植農(nóng)作物、放養(yǎng)畜禽的，責(zé)令停止違法行為，并可處以五百元罰款。2004年10月1日起施行的《大連市水資源管理條例》第三十一條違反第十八條第三款規(guī)定，未經(jīng)水行政主管部門同意，在河流新建、改建、擴(kuò)建排污口的，責(zé)令停止違法行為，限期恢復(fù)原狀，并處以5萬元以上8萬元以下罰款。第三十二條違反第十八條第一款規(guī)定，在飲用水源保護(hù)區(qū)內(nèi)新建排污口的，由縣級以上人民政府責(zé)令限期拆除，恢復(fù)原狀；逾期不拆除、不恢復(fù)原狀的，強(qiáng)行拆除、恢復(fù)原狀，并處以7萬元以上10萬元以下罰款。這些處罰措施都沒有傷及違法者根本利益，沒有真正體現(xiàn)出飲用水水源地的重要地位。

3.2 農(nóng)村水源環(huán)境污損十分嚴(yán)重

農(nóng)村生產(chǎn)過程中會產(chǎn)生大量的農(nóng)業(yè)面源污染物、家庭生活垃圾污水以及禽畜糞污物（水）等污染源，若不經(jīng)過正確處理而任之隨意排放，就將會對水源地上游自然村屯的水土環(huán)境造成嚴(yán)重污染。當(dāng)前，全市水源地上游自然村屯的水土環(huán)境總體上污染較為嚴(yán)重。一方面，部分自然村屯缺乏必要的環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)措施，加之農(nóng)民環(huán)境保護(hù)的意識較為淡薄，生活、生產(chǎn)的垃圾亂倒、糞污亂流、廢棄物隨意堆放等現(xiàn)象仍普遍存在，對自然村屯環(huán)境、地表（地下）水環(huán)境、土壤環(huán)境都造成了嚴(yán)重污染；另一方面，有的自然村屯雖然已經(jīng)配套基本的環(huán)境衛(wèi)生保護(hù)措施，但由于清理成本較高，加上還沒有真正形成污染物處置體系和環(huán)境衛(wèi)生管護(hù)長效機(jī)制，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的設(shè)備設(shè)施利用效率極為低下，自然村屯的環(huán)境狀況并未得到較為明顯的改善。

3.3 水源地保護(hù)的補(bǔ)償措施力度不夠

在水源地保護(hù)中，種養(yǎng)業(yè)與水源保護(hù)之間、種養(yǎng)戶盼望增加收入與市民要求喝上衛(wèi)生的自來水之間，存在著一定的矛盾。首先，需要水源地周圍的農(nóng)民要做出犧牲，必須主動放棄有污染的工業(yè)項目，主動放棄靠化肥農(nóng)藥支撐的種植業(yè)，尤其要盡量放棄有污染的養(yǎng)豬、養(yǎng)雞、養(yǎng)羊等產(chǎn)業(yè)，這勢必使周圍農(nóng)民利益受損；其次，政府必須對這些農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，這是市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。大連市當(dāng)前對水源地的保護(hù)主要是通過水源地上游和周邊的農(nóng)村污染源治理與控制，雖取得了一系列的成效，但是缺乏對水源地當(dāng)?shù)鼐用褚驗樗吹厣鷳B(tài)保護(hù)而遭受的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)償，大大降低了水源地當(dāng)?shù)鼐用駥λ吹丨h(huán)境保護(hù)的積極性和生態(tài)保護(hù)意識，對水源地的持續(xù)保護(hù)和生態(tài)保護(hù)可持續(xù)發(fā)展造成潛在的威脅。

3.4 水源地上游和周邊污染治理措施缺乏資金支持

目前大連市對水源地的上游和周邊污染治理措施主要是通過加強(qiáng)對水源地基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)來完成，可是大量的基礎(chǔ)工程建設(shè)和污染處理也必須有充足的資金和完善的經(jīng)濟(jì)支持政策。目前水源地上游和周邊污染治理資金來源主要是通過政府財政撥款和鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌兩筆建設(shè)費用，這兩筆費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到治理效果，這樣就使得水源地上游和周邊污染防治工程的資金存在著巨大的缺口，使得很多污染治理設(shè)施建設(shè)工作不完全，或者即使完全建好以后缺乏后續(xù)資金去運行，造成極大的不必要浪費。

由于對水源地保護(hù)工作的宣傳力度不夠，導(dǎo)致全社會對水源地保護(hù)意識不強(qiáng)，個別領(lǐng)導(dǎo)干部對水源地保護(hù)重要性認(rèn)識不到位；水源地保護(hù)立法尚不完善，違法成本過低等是我市水源地保護(hù)工作存在問題的主要根源。

4 對大連市水源地保護(hù)的對策建議

4.1 加大宣傳力度

積極開展水源保護(hù)宣傳教育，普及水源保護(hù)法律法規(guī)和科學(xué)知識，全面提高全體市民的環(huán)保意識。建議將水源地保護(hù)、節(jié)約用水相關(guān)知識納入到基礎(chǔ)教育的課程體系建設(shè)之中，加強(qiáng)節(jié)水宣傳教育，提高全民節(jié)水意識。在電視、報紙、網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體上要不時地播放珍惜保護(hù)飲用水源的公益廣告、在水源地設(shè)立提示牌警示牌，設(shè)立“河（庫）長”公示牌，將“河（庫）長”姓名職務(wù)、負(fù)責(zé)河段范圍、職責(zé)和聯(lián)系方式公布，接受群眾監(jiān)督。要通過科普宣傳，提高全社會的保護(hù)意識和法制觀念，使全體市民自覺積極地參與水源地保護(hù)，爭取早日形成全社會參與、關(guān)心和支持飲用水水源地保護(hù)的良好氛圍。

4.2 注重規(guī)劃先行，制定項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系

從發(fā)達(dá)地區(qū)實踐情況來看，注重規(guī)劃引領(lǐng)是農(nóng)村水源地建設(shè)的一條重要經(jīng)驗。規(guī)劃前綜合考慮村莊山水肌理、村鎮(zhèn)發(fā)展水平和村民人居環(huán)境現(xiàn)狀等因素，在市委市政府督導(dǎo)下，縣（市）區(qū)負(fù)責(zé)編制縣域農(nóng)村水源環(huán)境總體規(guī)劃，規(guī)劃中必須明確在不同區(qū)位和不同類型村莊中水源環(huán)境改善的時序和重點，分門別類進(jìn)行逐項指導(dǎo)、分步驟逐一實施。在水源地保護(hù)中要注重水源環(huán)境規(guī)范化建設(shè)，加快制定適應(yīng)我市農(nóng)村水源環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系。

4.3 建立地區(qū)部門聯(lián)動機(jī)制

建立我市與鞍山市、營口市兩地水源地保護(hù)聯(lián)動機(jī)制，定期商討水源地保護(hù)問題。建議由我市主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，成立水源地保護(hù)委員會，建立跨部門、跨城區(qū)、全民參與、社會整體聯(lián)動的監(jiān)管協(xié)作機(jī)制[4]。各級政府、各部門、各單位之間定期會商，協(xié)調(diào)配合，聯(lián)合監(jiān)測，聯(lián)合執(zhí)法，信息共享，強(qiáng)化共識和自覺行動，站在水資源可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制上，推進(jìn)包括城市河道在內(nèi)的各級河道“河長制”落實工作，市、縣、鄉(xiāng)三級設(shè)立河長、副河長，村設(shè)河道專管員，實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底的組織體系，有效推進(jìn)對水源地環(huán)境的有效監(jiān)管。

4.4 加大投資整合，引入PPP模式

在PPP模式下，創(chuàng)新資金投入方式，形成“民營資本參與、社會贊助、農(nóng)民籌資籌勞、政府財政補(bǔ)貼”的多元化投資機(jī)制。以涉農(nóng)縣（市）為主加大涉農(nóng)資金整合力度，發(fā)揮政府財政投入的引導(dǎo)作用，積極吸引民營資本和社會資金參與農(nóng)村水源環(huán)境建設(shè)，鼓勵社會組織、民間團(tuán)體通過對口幫扶、捐資捐助和智力支持等多種方式參與治理，從宏觀上進(jìn)一步深化改革水務(wù)管理體制和機(jī)制，積極探索創(chuàng)新“一龍管水、合力治水”的管理體制，通過加強(qiáng)水務(wù)一體化管理，將涉水事務(wù)管理的外部矛盾轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的協(xié)調(diào)處理，破解“群龍無首”等體制性障礙導(dǎo)致的權(quán)責(zé)不清、信息不暢、環(huán)節(jié)過多、效率不高、對接無序等問題。

4.5 嚴(yán)格控制污染物排放總量。

依法取締不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的小型嚴(yán)重污染水環(huán)境的生產(chǎn)項目，全面排查農(nóng)副食品加工、原料藥制造、制革、農(nóng)藥、電鍍等重點行業(yè)排污情況，督促加快實施清潔化改造。同時，完善污染物統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系，將工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)、移動源等各類污染源納入監(jiān)管范圍，強(qiáng)化對水環(huán)境質(zhì)量有突出影響的總氮、總磷、重金屬等污染物排放的總量控制，不得超過國家規(guī)定的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。禁止將含有汞、鎘、砷、鉻、鉛、氰化物、黃磷等可溶性劇毒廢渣向水體排放、傾倒或者直接埋入地下。禁止利用滲井、滲坑、裂隙或溶洞排放、傾倒含有毒污染物的廢水、含病原體的污水和其他廢棄物[5]。