“一帶一路”視域下綜合保稅區(qū)監(jiān)管模式研究

趙勇　姬云香

摘 要 我國(guó)綜保區(qū)宏觀層面缺乏獨(dú)立的國(guó)家級(jí)監(jiān)管主體，微觀層面地方政府扮演“運(yùn)動(dòng)員”的同時(shí)，還扮演著“裁判員”的角色，導(dǎo)致監(jiān)管實(shí)質(zhì)上的缺失。因此，確立國(guó)家權(quán)威的宏觀監(jiān)管主體，賦予綜保區(qū)管委會(huì)獨(dú)立行政主體資格，明確綜保區(qū)管委會(huì)行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的基本職能，是目前規(guī)范綜保區(qū)發(fā)展、提高綜保區(qū)管理透明度的途徑之一。

關(guān)鍵詞 綜合保稅區(qū) 自由貿(mào)易區(qū) 監(jiān)管

中圖分類號(hào)：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.194

一、問(wèn)題的提出

“一帶一路”帶來(lái)新創(chuàng)國(guó)際規(guī)則的機(jī)遇，同時(shí)也是部分國(guó)際法國(guó)內(nèi)化的過(guò)程。如我國(guó)對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的開(kāi)發(fā)，以求創(chuàng)造公司和金融制度方面的更大透明度，誠(chéng)實(shí)報(bào)告金融財(cái)政，公正地執(zhí)行法律規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)調(diào)全面可持續(xù)發(fā)展的重要意義。 因此，梳理我國(guó)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域監(jiān)管制度，學(xué)習(xí)域外經(jīng)驗(yàn)，參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)制度透明度和公正性，是亟待解決之事。

“保稅”是海關(guān)術(shù)語(yǔ)，指納稅義務(wù)人對(duì)其應(yīng)繳的進(jìn)口捐稅，在一定條件下及一定時(shí)間內(nèi)，向海關(guān)提供保證，或在海關(guān)監(jiān)管下，不必繳稅。綜保區(qū)監(jiān)管依據(jù)《海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法》參照保稅港進(jìn)行監(jiān)管。在目前缺乏統(tǒng)一立法監(jiān)管背景下，我國(guó)綜保區(qū)可參照國(guó)外“自由貿(mào)易園區(qū)”監(jiān)管模式，探索符合我國(guó)實(shí)際、高效、科學(xué)的監(jiān)管方法。

二、“自由貿(mào)易園區(qū)”監(jiān)管模式的域外經(jīng)驗(yàn)

（一）宏觀監(jiān)管

從監(jiān)管主體維度出發(fā)呢，自由貿(mào)易園區(qū)宏觀層面監(jiān)管，指政府如何協(xié)調(diào)、管理自由貿(mào)易區(qū);因各國(guó)自由貿(mào)易園區(qū)數(shù)量多寡不一，各國(guó)采取宏觀監(jiān)管的方式稍有不同，但都是在中央層面確立專門負(fù)責(zé)自由貿(mào)易園區(qū)宏觀監(jiān)管的部門。自由貿(mào)易園區(qū)數(shù)量較多的國(guó)家，采取新設(shè)宏觀管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)區(qū)審批、監(jiān)督、檢查和協(xié)調(diào)管理。如隸屬聯(lián)邦政府的美國(guó)的外貿(mào)區(qū)委員會(huì)，就是新設(shè)直接管理全國(guó)所有外貿(mào)區(qū)的最高機(jī)構(gòu)。 這種明確的宏觀監(jiān)管模式，其權(quán)限一般包括對(duì)所設(shè)區(qū)域內(nèi)的一切行政機(jī)構(gòu)與事務(wù)進(jìn)行監(jiān)管、有權(quán)自行制定法規(guī)與條例、有權(quán)獨(dú)立行政而不受其他職能部門干預(yù)等。此種監(jiān)管模式有利于政令統(tǒng)一、降低社會(huì)關(guān)系不確定性，從而降低法律成本，有利于國(guó)家設(shè)立自由貿(mào)易園區(qū)的宏觀調(diào)控之目的。

（二）微觀監(jiān)管

自由貿(mào)易區(qū)微觀層面監(jiān)管，指區(qū)內(nèi)業(yè)務(wù)開(kāi)展的監(jiān)管。在微觀管理方面，國(guó)外的自由貿(mào)易區(qū)有三種管理模式：

1.政府機(jī)構(gòu)直接管理模式

政府機(jī)構(gòu)管理模式下，往往由地方行政當(dāng)局或者派出機(jī)構(gòu)管理自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和工業(yè)活動(dòng)，依法實(shí)現(xiàn)區(qū)內(nèi)的行政事務(wù)和社會(huì)管理職能，或者由當(dāng)?shù)氐母劭诤秃ｊP(guān)當(dāng)局直接進(jìn)行管理。目前有代表性的四個(gè)自由貿(mào)易園區(qū)（或港區(qū)），美國(guó)紐約港自由貿(mào)易區(qū)、荷蘭阿姆斯特丹港自由貿(mào)易區(qū)、德國(guó)漢堡港自由港區(qū)、以及阿聯(lián)酋迪拜港自由港區(qū)，都采取專門機(jī)構(gòu)直接管理的模式。

2.授權(quán)專業(yè)公司管理模式

這種模式是依據(jù)所在國(guó)法律，通過(guò)協(xié)議的形式，將區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)授權(quán)給一家符合法律要求的專業(yè)管理公司。獲得授權(quán)的公司專事所管理區(qū)域開(kāi)發(fā)建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理事宜，同時(shí)依據(jù)授權(quán)權(quán)限行使行政管理職能。各國(guó)法律對(duì)被授權(quán)的公司的要件不同，主要是對(duì)公司業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)年限、信譽(yù)等作出要求，也會(huì)對(duì)公司的所有制提出要求。如智利的伊基克自由貿(mào)易園區(qū)，其管理、開(kāi)發(fā)由智利政府通過(guò)財(cái)政部，簽定合同，授權(quán)符合該部和經(jīng)濟(jì)、發(fā)展和建設(shè)部制定的基本條件的法人（即自由貿(mào)易園區(qū)管理公司）進(jìn)行管理。

3.混合管理模式

混合管理模式是對(duì)政府機(jī)構(gòu)直接管理模式與授權(quán)專業(yè)公司管理模式的綜合。這種模式的管理特征是對(duì)自由貿(mào)易園區(qū)內(nèi)的工作人員進(jìn)行區(qū)分，通常分為出資人、管理人、商業(yè)經(jīng)營(yíng)人和服務(wù)協(xié)調(diào)人等，這些人都要接受政府的監(jiān)管;同時(shí)地方政府把相關(guān)的組織和管理活動(dòng)轉(zhuǎn)包給一個(gè)私人公司。

三、我國(guó)“綜保區(qū)”監(jiān)管模式之現(xiàn)狀

（一）宏觀監(jiān)管

依據(jù)《海關(guān)法》第34條規(guī)定，國(guó)務(wù)院享有特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)徟臋?quán)限，但并未明確檢查、協(xié)調(diào)等內(nèi)容，海關(guān)也只能依法在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)監(jiān)管。因此，綜保區(qū)與其他海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域一樣，由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)審批，其他的事務(wù)由國(guó)務(wù)院和各部委共同管理，也就是說(shuō)，我國(guó)在宏觀層面沒(méi)有對(duì)綜保區(qū)進(jìn)行監(jiān)管的獨(dú)立性、權(quán)威性的主體。

（二）綜保區(qū)微觀監(jiān)管

我國(guó)綜保區(qū)的微觀管理體制是借鑒國(guó)外貿(mào)易自由園區(qū)的管理體制，按照我國(guó)行政體制派生而來(lái)的政府監(jiān)管體制。地方政府是申請(qǐng)?jiān)O(shè)立、運(yùn)營(yíng)主體，綜保區(qū)管委會(huì)是政策的實(shí)際執(zhí)行者，按照行政隸屬分業(yè)監(jiān)管，政府監(jiān)管行政事務(wù)，海關(guān)監(jiān)管保稅業(yè)務(wù)。這種管理體制下，綜保區(qū)地方政府扮演“運(yùn)動(dòng)員”同時(shí)，又扮演著“裁判員”的角色，造成了我國(guó)綜保區(qū)微觀監(jiān)管實(shí)質(zhì)上的缺失。

首先，最高決策和實(shí)際監(jiān)管機(jī)構(gòu)是綜保區(qū)的地方政府。我國(guó)綜保區(qū)所在地方政府不僅是綜保區(qū)的發(fā)起者，政策的制定者、行政事務(wù)的管理者，同時(shí)也是監(jiān)督者。但地方政府往往是著眼于地方的局部的眼前利益，樂(lè)于招商引資，卻疏于監(jiān)督，有形式上的監(jiān)管部門，卻無(wú)實(shí)質(zhì)上監(jiān)管之實(shí)。

其次，實(shí)際上的政策執(zhí)行與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是綜保區(qū)管理委員會(huì)。依法理，我國(guó)綜保區(qū)區(qū)管委會(huì)是政府派出機(jī)構(gòu)，不具備獨(dú)立的行政主體資格，不是行政執(zhí)法主體，無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，所以，不具備實(shí)施管理和監(jiān)督的合法性要求;從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，雖然綜保區(qū)區(qū)管委會(huì)的職能各地政府認(rèn)識(shí)不一致，但作為行政服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能范圍是明確的;實(shí)踐中，綜保區(qū)只能以當(dāng)?shù)卣拿x行使有限的權(quán)力，更多的內(nèi)容是協(xié)調(diào)本地政府與各級(jí)垂直領(lǐng)導(dǎo)部門的管理工作。因此，我國(guó)綜保區(qū)管委會(huì)只是形式上管理者、本質(zhì)上的執(zhí)行與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，沒(méi)有監(jiān)管的權(quán)力與可能。

最后，綜保區(qū)開(kāi)發(fā)公司是政府利益的平臺(tái)。我國(guó)幾乎所有的綜保區(qū)都設(shè)立了綜保區(qū)開(kāi)發(fā)公司，綜保區(qū)管委會(huì)與開(kāi)發(fā)公司是“一套人馬，兩塊牌子”。 綜保區(qū)開(kāi)發(fā)公司的資金、人員都來(lái)源于上級(jí)政府，是綜保區(qū)管委會(huì)的直屬企業(yè)或與綜保區(qū)管委會(huì)同級(jí)由上級(jí)政府監(jiān)管，綜保區(qū)開(kāi)發(fā)公司的運(yùn)營(yíng)由政府部門掌控，與政府其它管理部門沒(méi)什么本質(zhì)區(qū)別。借鑒國(guó)外公司經(jīng)營(yíng)管理的模式，創(chuàng)設(shè)出這種完全由政府控制、不具備市場(chǎng)化的公司，根本原因是我國(guó)法律對(duì)政府擔(dān)保的禁止性規(guī)定，地方各級(jí)政府無(wú)法為綜保區(qū)融資提供擔(dān)保，又不愿意放開(kāi)市場(chǎng)讓社會(huì)資本介入，為保障政府利益而為之，所謂企業(yè)化經(jīng)營(yíng)方式只是徒有其表。在實(shí)際運(yùn)行中，我國(guó)綜保稅區(qū)的管理體制本質(zhì)上是典型的政府監(jiān)管運(yùn)營(yíng)。

四、我國(guó)“綜保區(qū)”監(jiān)管模式構(gòu)建之設(shè)想

（一）設(shè)立獨(dú)立、權(quán)威的宏觀監(jiān)管主體

高效的監(jiān)管體系需要權(quán)威的監(jiān)管機(jī)關(guān)，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外自由貿(mào)易園區(qū)的宏觀監(jiān)管方法，如在國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)中增設(shè)“特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域管理局”。負(fù)責(zé)宏觀調(diào)控全國(guó)綜保區(qū)的工作，為綜保區(qū)的國(guó)家立法活動(dòng)提供立法建議，制定綜行政法規(guī)和規(guī)章、實(shí)施細(xì)則，審查各地綜保區(qū)管理?xiàng)l例的合憲性與合法性，清理過(guò)時(shí)、矛盾的政策、規(guī)章;負(fù)責(zé)綜保區(qū)的審批、注銷，設(shè)計(jì)綜保區(qū)建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的評(píng)估等級(jí)，完善健全綜保區(qū)退出機(jī)制;調(diào)查調(diào)解綜保區(qū)與地方政府之間的糾紛。

（二）綜保區(qū)微觀監(jiān)管模型的完善

保持現(xiàn)有的基本框架，吸收國(guó)外自由貿(mào)易園區(qū)的監(jiān)管模式以及成功經(jīng)驗(yàn)，改革現(xiàn)有模式中不利于綜保區(qū)發(fā)展的設(shè)置的過(guò)程，建立以市場(chǎng)機(jī)制最大化、行政監(jiān)管最小化為目標(biāo)的監(jiān)管體系，是改革綜保區(qū)微觀監(jiān)管模型的思路宗旨。

第一步，厘清改革宗旨。首先，改革現(xiàn)有綜保區(qū)監(jiān)管體制，實(shí)行獨(dú)立監(jiān)管目標(biāo)，確保綜保區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性是首要目標(biāo);其次，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，實(shí)現(xiàn)行政監(jiān)管與公共服務(wù)職能;最后，放棄與民爭(zhēng)利，不參與區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，加大區(qū)內(nèi)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的程度。

第二步，賦予綜保區(qū)管委會(huì)獨(dú)立行政主體資格。確保綜保區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，必須賦予綜保區(qū)管委會(huì)獨(dú)立行政主體資格?？捎芍醒胝O(shè)立綜保區(qū)管委會(huì)進(jìn)駐綜保區(qū)，作為中央直屬機(jī)關(guān)向國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，這種模式的優(yōu)勢(shì)是綜保區(qū)管委會(huì)與駐區(qū)海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、邊檢、海事、稅務(wù)等機(jī)關(guān)屬于同一級(jí)別，可在國(guó)務(wù)院的宏觀調(diào)控下統(tǒng)一監(jiān)管政策，減少部門間利益摩擦和政令不通;第二種方式，可以授權(quán)省級(jí)人民政府設(shè)立或派出管理機(jī)關(guān)，也就是提升現(xiàn)有的市（區(qū)）級(jí)綜保區(qū)管委會(huì)為省級(jí)政府直接設(shè)立或?yàn)槠渑沙鰴C(jī)關(guān)。賦予綜保區(qū)管委會(huì)獨(dú)立行政主體資格，確保管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，減少地方政府和其他部門的不當(dāng)干預(yù)，使綜保區(qū)管委會(huì)不再扮演地方與中央垂直機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)者的角色。這種地方政府申請(qǐng)?jiān)O(shè)立，國(guó)家直屬機(jī)關(guān)或上級(jí)部門監(jiān)管的模式，也可以擺脫目前綜保區(qū)所屬政府運(yùn)動(dòng)員和裁判員雙重身份的尷尬。

第三步，明確綜保區(qū)管委會(huì)行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督的基本職能。綜保區(qū)管委會(huì)的主要職能應(yīng)是在為區(qū)內(nèi)企業(yè)提供最高效的行政服務(wù)，社會(huì)事務(wù)管理職能應(yīng)由地區(qū)所屬原部門負(fù)責(zé)，精簡(jiǎn)綜保區(qū)管委會(huì)的職能部門，完善聯(lián)席會(huì)議制度，綜保區(qū)管委會(huì)職能部門確定的思路。賦予綜保區(qū)管委會(huì)獨(dú)立行政主體資格后，綜保區(qū)管委會(huì)可按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個(gè)功能來(lái)設(shè)定職能部門，決策部門制定綜保區(qū)規(guī)章制度、發(fā)展規(guī)劃、檢查、監(jiān)督機(jī)制，以統(tǒng)一綜保區(qū)的政令;借鑒行政服務(wù)中心模式，設(shè)立行政事務(wù)管理局，支持統(tǒng)一辦理、聯(lián)合辦理、集中辦理行政審批及其他事務(wù);設(shè)立區(qū)監(jiān)督局，負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)企業(yè)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的監(jiān)督、糾紛調(diào)解、行政處罰;完善聯(lián)席會(huì)議制度，設(shè)立聯(lián)席會(huì)議事務(wù)局，配合其他直屬部門的業(yè)務(wù)管理活動(dòng)。職能明確，能降低政府部門權(quán)限沖突，減少區(qū)管委會(huì)行政權(quán)力與業(yè)務(wù)部門之間的運(yùn)作環(huán)節(jié)，有利于建立統(tǒng)一、精簡(jiǎn)、高效的管理機(jī)關(guān)。

第四步，限制開(kāi)發(fā)公司業(yè)務(wù)范圍，引入中介組織，加強(qiáng)綜保區(qū)社會(huì)監(jiān)督。為加強(qiáng)綜保區(qū)內(nèi)部運(yùn)營(yíng)活動(dòng)的社會(huì)監(jiān)督，正確的途徑是限制綜保區(qū)開(kāi)發(fā)公司業(yè)務(wù)范圍，只保留土地開(kāi)發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的功能，不允許經(jīng)營(yíng)實(shí)體和房地產(chǎn)服務(wù)公司。

注釋：

朱景文主編.全球化條件下的法治國(guó)家.中國(guó)人民大學(xué)出版社.2006.933.

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