基層檢察院內(nèi)設機構改革問題研究

譚濱

摘 要 隨著全面依法治國的推進及司法改革的深入，檢察機關原有內(nèi)設機構設置的弊端日益明顯，已日漸成為制約司法責任制落實及檢察改革發(fā)展的一個瓶頸性問題。內(nèi)設機構改革過程中，本文認為應在堅持黨的領導、聚焦主責主業(yè)、遵循司法規(guī)律、理順機構功能、強調(diào)協(xié)同推進原則的指導下，通過整合機構設置，優(yōu)化職能配置，建立起符合司法活動規(guī)律和檢察權運行規(guī)律、體現(xiàn)檢察職業(yè)特點的內(nèi)設機構體系，為檢察權的規(guī)范運行和檢察職能的實現(xiàn)提供堅實的組織保障。

關鍵詞 檢察院 內(nèi)設機構 管理機制 案件承辦

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.168

一、基層檢察院內(nèi)設機構的具體設置

基層檢察院內(nèi)設機構改革過程中，要緊緊圍繞司法辦案這個中心工作，按照“內(nèi)設機構減下來、辦案組織強起來、質量效率提上去”的要求，構建司法辦案部門、綜合業(yè)務部門和司法行政部門統(tǒng)籌協(xié)作的“四梁八柱”基本架構。司法辦案部門作為“柱”起到基礎支撐作用;綜合業(yè)務部門和司法行政部門作為“梁”發(fā)揮整合、銜接作用。具體而言，司法辦案部門設置“八柱”，分別為刑事檢察一部（審查逮捕部）、刑事檢察二部（公訴一部）、刑事檢察三部（公訴二部）、刑事檢察四部（刑事執(zhí)行監(jiān)督部）、刑事檢察五部（刑事訴訟監(jiān)督部）、民事行政檢察部、未成年人檢察部、控告申訴檢察部（公共關系檢察部）。綜合業(yè)務部門和司法行政部門設置“四梁”，分別為綜合業(yè)務部門下設業(yè)務管理部;司法行政部門下設辦公室、政治部、監(jiān)察室。

（一）司法辦案部門

1.設立刑事檢察一部（審查逮捕部）、刑事檢察二部（公訴一部）、刑事檢察三部（公訴二部），專職行使審查逮捕、審查起訴職能。將基層檢察院偵監(jiān)科、金融科目前承擔的立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督職能剝離，整合為刑事檢察一部，使其成為專司審查逮捕職能的部門;將偵查活動監(jiān)督、審判活動監(jiān)督職能從公訴科、金融科剝離，整合為刑事檢察二部、三部，使其專門承擔對刑事犯罪的公訴活動。

將審查逮捕、審查起訴與偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等職能適當分離的理由在于二者屬于性質不同的檢察職權。審查逮捕、審查起訴是對能否羈押、起訴犯罪嫌疑人實施的司法審查，具有顯著的司法屬性，同時具備程序啟動的被動性、審查主體的客觀公正性與職權的司法裁決性等特點;而偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督等職權在性質上屬法律監(jiān)督權，具有職權行使的主動性、側重效率性和非終結性等特點，二者不能混同。檢察官同時擔負訴訟和監(jiān)督的職責，與法律監(jiān)督所要求的中立性等相矛盾，而且可能會導致檢察官訴訟角色的混亂，使其在心理上陷入矛盾境地，妨礙訴訟活動的正常進行。將訴訟職能與監(jiān)督職能適當分離后，有助于檢察官按照客觀、公正的司法審查規(guī)律要求，更加規(guī)范公正地行使司法審查職權;同時，還有助于使檢察官集中精力參與訴訟活動，全力應對以審判為中心的刑事訴訟制度改革后更具對抗性的刑事審判和更加嚴格的訴訟證明任務。

對于訴訟職能與監(jiān)督職能的適當分離，有的同志認為，此舉可能引發(fā)一案雙辦、重復勞動的問題。筆者認為：審查逮捕、審查起訴等訴訟職能與制發(fā)檢察建議、提出抗訴等監(jiān)督職能在職能性質、目標、行使方式上存在顯著區(qū)別，由此決定行使訴訟職能與行使監(jiān)督職能的檢察官在審查案件、查閱案卷材料時的關注內(nèi)容和重點有很大差異，前者重在通過對案卷材料的審查分析解決案件的事實認定及法律適用問題，后者著重關注的則是偵查、審判活動中有無違法失職行為、有無侵犯犯罪嫌疑人合法權益行為的發(fā)生，并通過督促、糾正確保偵查、審判機關準確執(zhí)法、保障人權。由此可見，訴訟職能與監(jiān)督職能在行使過程中的“勞動內(nèi)容”并不相同，對訴訟職能與監(jiān)督職能的適當分離可能引發(fā)一案雙辦、重復勞動的疑慮沒有必要。

此外，隨著近年來上?？苿?chuàng)中心建設及自貿(mào)試驗區(qū)建設的不斷深化，上海地區(qū)涉及金融創(chuàng)新領域、知識產(chǎn)權領域的新類型、新手法犯罪案件頻發(fā)。這些案件專業(yè)性強、敏感度高，辦理難度大，對辦案人員的專業(yè)素質、辦案能力提出了很高的要求。為應對新形勢對辦案工作提出的新挑戰(zhàn)、新要求，打造專業(yè)化經(jīng)濟類犯罪辦案團隊，提升辦案質量、確保辦案效果;同時，也出于部門間工作量平衡、協(xié)調(diào)以及方便與公安機關對口聯(lián)系的考慮，內(nèi)設機構改革過程中建議將公訴部門分設為刑事檢察二部（公訴一部）、刑事檢察三部（公訴二部），由刑事檢察二部負責普通刑事案件的審查起訴業(yè)務，刑事檢察三部負責公安機關經(jīng)偵部門管轄刑事案件及職務犯罪案件的公訴業(yè)務。

2.設立刑事檢察四部（刑事執(zhí)行監(jiān)督部）、刑事檢察五部（刑事訴訟監(jiān)督部），統(tǒng)一行使偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督等檢察監(jiān)督職能。將基層檢察院原社區(qū)科、監(jiān)所科、獄檢室承擔的社區(qū)矯正監(jiān)督、刑事強制措施及刑罰執(zhí)行、刑罰變更、強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督等職能剝離，劃歸刑事執(zhí)行監(jiān)督部行使。將基層檢察院原偵監(jiān)科、公訴科、未檢科、金融科的立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、一審刑事審判活動及一審刑事判決、裁定的監(jiān)督職能，原社區(qū)檢察科對公安派出所的監(jiān)督職能以及原控申科對不服法院已生效刑事判決、裁定的申訴、國家賠償案件的立案及審查決定等職能從上述部門剝離，劃歸刑事訴訟監(jiān)督部行使。此外，明確與訴訟進程結合緊密的監(jiān)督手段，如上訴抗、追捕、追訴等職能仍由刑事檢察一部至三部行使。

曹建明檢察長于去年全國檢察工作會議上首次提出了檢察監(jiān)督體系的概念，指出要結合深化司法體制改革，加快完善中國特色社會主義檢察監(jiān)督體系，不斷提升檢察監(jiān)督能力。近年來，隨著檢察監(jiān)督任務的增加、檢察監(jiān)督要求的不斷提高，迫切需要進一步研究如何科學分配檢察資源，優(yōu)化監(jiān)督職能配置，提高工作效率。當前，檢察機關有關刑事檢察監(jiān)督職能的資源配置存在訴訟業(yè)務與監(jiān)督業(yè)務資源配置失衡、人力資源分散等問題，造成辦案與監(jiān)督一手硬、一手軟，監(jiān)督職能存在被弱化、邊緣化的傾向，因此有必要增設刑事訴訟監(jiān)督部與刑事執(zhí)行監(jiān)督部，統(tǒng)一行使偵查監(jiān)督、刑事審判監(jiān)督、刑事執(zhí)行監(jiān)督等檢察監(jiān)督職能。將刑事訴訟監(jiān)督職能整合后，新設立的刑事訴訟監(jiān)督部與刑事執(zhí)行監(jiān)督部將具有與自偵、公訴等控訴職能相比更加超脫的角色定位，有效化解檢察官“既當運動員又當裁判員”的角色混同問題，確保訴訟職能和監(jiān)督職能按照各自的規(guī)律和程序運行，并且可以促進監(jiān)督進一步明晰化、集中化、專門化，打造檢察機關訴訟監(jiān)督業(yè)務的規(guī)模優(yōu)勢。

對于訴訟業(yè)務與監(jiān)督業(yè)務分離后，可能出現(xiàn)的因訴訟監(jiān)督線索流轉不暢而導致訴訟監(jiān)督與訴訟業(yè)務脫節(jié)的問題，則可以通過在刑事訴訟監(jiān)督部門與審查逮捕及公訴部門之間建立有效的信息共享與線索流轉機制加以解決。通過建立刑事訴訟監(jiān)督一體化辦理機制，加強內(nèi)部監(jiān)督資源整合，在司法辦案全程留痕的基礎上，依托電子卷宗共享平臺，通過案件同步審查、監(jiān)督線索內(nèi)部移送、判決裁定以及各類辦案決定備案審查等配套制度，確保審查逮捕和公訴活動中發(fā)現(xiàn)的違法訴訟行為線索能夠及時準確地傳遞到監(jiān)督部門，實現(xiàn)訴訟與監(jiān)督相對分離，辦案與糾錯同步推進。

3.設立民事行政檢察部，行使對民事、行政訴訟的法律監(jiān)督職能及公益訴訟職能。十八屆四中全會多次具體涉及民事行政監(jiān)督工作，不僅對民事行政監(jiān)督工作法律監(jiān)督的屬性予以強調(diào)，也為民事行政監(jiān)督工作的未來發(fā)展提供了公益訴訟這一全新的途徑。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議通過了修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，檢察機關提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。以此為依據(jù)，在內(nèi)設機構改革過程中，民事行政監(jiān)督部應以加強對公權力的監(jiān)督為核心，健全“民事訴訟監(jiān)督、支持起訴、民事公益訴訟”協(xié)調(diào)發(fā)展的多元化民事檢察監(jiān)督工作格局;堅持行政訴訟監(jiān)督與行政違法行為監(jiān)督并舉，構建符合我國國情的行政檢察監(jiān)督制度，更好維護司法公正、促進依法行政。

4.設立未成年人檢察部，集中辦理未成年人檢察案件。將原未檢科承擔的立案監(jiān)督、偵查活動監(jiān)督、審判活動監(jiān)督職能剝離，并更名為未成年人檢察部，實行捕、訴、研、防一體化辦案機制，集中辦理未成年人檢察案件。

上海是全國未檢工作的發(fā)源地，三十年的探索實踐積累了豐富的成功經(jīng)驗。近年來，未成年人權益保護和涉及未成年人的犯罪發(fā)生了不少新變化，也給未檢工作提出了不少新的挑戰(zhàn)。在上海市基層檢察院單獨設置未成年人檢察部，一方面能夠與我國《刑事訴訟法》設專章規(guī)定未成年人刑事案件訴訟程序相呼應，符合未成年人檢察案件辦理的客觀規(guī)律;另一方面也會對全國未檢工作起到正面的導向作用，有利于推動上海乃至全國未檢工作的持續(xù)深入發(fā)展。

5.設立控告申訴檢察部（公共關系檢察部），負責信訪維穩(wěn)、群眾接待、控告申訴案件審查分流等職能。關于控告申訴檢察部（公共關系檢察部）的名稱及職能設定，實踐中有兩種不同意見。一種意見認為，從保留原有工作品牌、維持公眾對控告申訴工作認知的角度出發(fā)，可保留原控告申訴部門建制并維持其職能不變。另一種意見則認為，應將目前控告申訴部門承擔的信訪維穩(wěn)、案件分流等職能以及其他有關部門承擔的群眾接待、對外宣傳等職能加以整合，設立公共關系檢察部，集中力量加強檢察公共關系建設。筆者傾向于第二種意見，認為公共關系檢察部與控告申訴檢察部相比，前者不僅在名稱及職能設定上可以完全涵蓋后者，而且還具有更加深刻、更為豐富的內(nèi)涵。公共關系檢察部的設置可以對原由檢察機關內(nèi)部多個部門分頭行使的與社會公眾進行溝通、聯(lián)系的相關職能進行優(yōu)化整合，通過集中力量、整合資源、暢通入口，使“信、訪、網(wǎng)、電、視頻”全面融合，對于順應形勢發(fā)展要求、實現(xiàn)檢察工作與社會公眾良性互動，贏得最廣泛理解支持具有重要意義。

（二）綜合業(yè)務部門

綜合業(yè)務部門下設業(yè)務管理部，對檢察業(yè)務統(tǒng)一管理，保障檢察職權有效運行。將基層檢察院原研究室、案管科、法警大隊、技術科承擔的檢委會工作管理、法律政策研究、案件管理、司法警察、檢察技術支持等職能劃歸業(yè)務管理部行使，將業(yè)務研究、案件管理、內(nèi)部監(jiān)督、技術支持等職能加以整合，在職能行使過程中加強現(xiàn)代科技應用，協(xié)調(diào)各種檢察資源、統(tǒng)籌各項檢察職權、統(tǒng)計各項檢察業(yè)務數(shù)據(jù)，對檢察業(yè)務進行全面統(tǒng)轄的系統(tǒng)組織和科學合理的安排部署，更加有力地保障檢察權的高效、規(guī)范、有序運行。

（三）司法行政部門

1.政治部、監(jiān)察室的機構設置、職能權限維持不變。政治部主要承擔檢察機關黨的思想、組織、隊伍建設等工作，涉及黨組織建設、政治理論學習、干部晉升、人事管理、績效考核等職能;監(jiān)察室主要負責協(xié)助黨組開展黨風廉政建設、開展黨的紀律檢查和行政監(jiān)察指導工作，查辦檢察人員違紀案件等。二者的職能權限具有相對獨立性，與其他部門關聯(lián)性較小、職能融合度也不高;且政治部承擔的干部晉升、人事管理等工作以及監(jiān)察室承擔的檢察人員違法違紀行為調(diào)查等工作也要求與其他部門保持一定的距離，以維持其客觀性、中立性，基于上述考慮，在檢察機關內(nèi)設機構改革過程中，對政治部、監(jiān)察室的機構設置、職能權限維持不變。

2.整合原辦公室、行裝科職能，設立新的辦公室，主要負責機要文電、文稿起草、內(nèi)外部聯(lián)絡接待及宣傳、檢務公開、經(jīng)費保障、裝備與制服配置、機關警車管理等辦公管理、行裝管理工作。通過職能整合，充分發(fā)揮辦公室在檢務保障工作中的基礎支撐作用，積極運用現(xiàn)代科技，加強檢務保障工作的智能化、程序化，提升檢務保障工作的內(nèi)涵、品質、效益，保障檢務活動有序運轉。

二、基層檢察院檢察官辦公室的設置及組織形式

檢察官辦公室作為內(nèi)設改革后檢察權運行的基本組織形式和組織單元，是檢察權運行的依托和根本。檢察官辦公室應以專業(yè)化為導向，綜合考慮部門實際情況、工作特點、人員構成等因素加以設置。

（一）檢察官辦公室的設置

對于檢察官辦公室的名稱設置，有兩種不同意見。一種意見認為，為體現(xiàn)專業(yè)化導向，在檢察官辦公室命名時應突出案件的專業(yè)類型、體現(xiàn)專業(yè)分工，如在刑事檢察一部、二部設立計算機網(wǎng)絡犯罪檢察官辦公室、食藥品安全犯罪檢察官辦公室等以專業(yè)案件類型命名的檢察官辦公室。另一種意見則認為，對于檢察官辦公室的名稱設置應力求簡化。筆者贊同第二種意見，認為按照第一種意見設置檢察官辦公室名稱，一方面會使檢察官辦公室的名稱過于冗長，使刑事檢察一部、二部的檢察官辦公室從名稱上無法區(qū)分;另一方面，按第一種意見設置辦公室名稱難以窮盡所有案件類型，必然產(chǎn)生不周延的情況;此外，由于全市各基層院受理案件的類型特點具有一定差異，如果按照案件類型命名檢察官辦公室會造成全市各基層院檢察官辦公室名稱設置不統(tǒng)一，不利于對外溝通、聯(lián)系。因此建議簡化檢察官辦公室名稱設置，根據(jù)各部門實際情況，將檢察官辦公室設置為審查逮捕檢察官辦公室（1）、（2）、（3），公訴檢察官辦公室（1）、（2）、（3）等，在此基礎上再對各辦公室的專業(yè)化辦案類型進行細分和明確。

此外，關于確定各部門檢察官辦公室的專業(yè)化分工問題，筆者認為，對于司法審查屬性較強的刑事檢察一部至三部可以按照類罪名確定專業(yè)化分工，如刑事檢察一部的檢察官辦公室分別專業(yè)化辦理計算機網(wǎng)絡犯罪、食藥品安全犯罪、職務犯罪以及金融與知識產(chǎn)權犯罪案件;對于其他業(yè)務部門則可按照職能分工確定專業(yè)化方向，如刑事檢察四部檢察官辦公室分別專業(yè)化辦理刑事強制措施執(zhí)行監(jiān)督、刑罰執(zhí)行活動監(jiān)督及強制醫(yī)療、社區(qū)矯正活動監(jiān)督業(yè)務。

（二）檢察官辦公室的組織形式

根據(jù)辦案需要及人員配備，檢察官辦公室可設置獨任檢察官或檢察官辦案組兩種辦案組織形式。獨任檢察官承辦案件或事項，配備一名以上檢察輔助人員（檢察官助理或書記員）。檢察官辦案組由兩名以上檢察官組成并從中選任一名檢察官作為主任檢察官，同時配備兩名以上檢察輔助人員（檢察官助理或書記員）。在對各部門工作量進行測算分析的基礎上，結合各部門實際情況，楊浦區(qū)院對各部門檢察官辦公室及其組織形式進行了初步設定：刑事檢察一部設審查逮捕檢察官辦公室4個，刑事檢察二部、三部設公訴檢察官辦公室6個，刑事檢察四部、五部設刑事監(jiān)督檢察官辦公室6個，民事行政檢察部設民行監(jiān)督檢察官辦公室3個，未成年人檢察部設未成年人檢察官辦公室2個，控告申訴（公共關系）檢察部設控告申訴（公共關系）檢察官辦公室2個，業(yè)務管理部設業(yè)務管理檢察官辦公室3個及司法警察大隊，一共設立檢察官辦公室26個及司法警察大隊。

三、基層檢察院內(nèi)設機構管理機制

（一）檢察業(yè)務管理機制

業(yè)務部門在院黨組、檢察長、分管副檢察長的領導下開展工作，部門內(nèi)設業(yè)務主任，由部門內(nèi)資深主任（獨任）檢察官擔任，在承擔一定直接辦案任務的同時，主要協(xié)助分管副檢察長對本部門日常業(yè)務工作進行組織、管理，包括組織本部門案件研討、趨勢分析、業(yè)務規(guī)范化建設等日常業(yè)務管理工作;組織召開檢察官聯(lián)席會議，就辦案工作對外進行溝通、協(xié)調(diào)、交流以及在分管副檢察長領導下對本部門辦案工作整體情況進行監(jiān)督等。根據(jù)部門人數(shù)、業(yè)務量不同，每一業(yè)務部門可設若干名業(yè)務主任，部門業(yè)務主任超過一名的，應明確第一負責人。

獨任檢察官獨立對案件事項作出處理決定并承擔司法責任;檢察官辦案組內(nèi)檢察官既可以在主任檢察官的指揮領導下協(xié)助主任檢察官辦理案件（此時由主任檢察官和其他檢察官共同承擔責任，主任檢察官對職權范圍內(nèi)決定的事項承擔責任，其他檢察官對自己的行為承擔責任），也可以作為獨任檢察官承辦案件，并對辦案事項獨立作出決定，主任檢察官對組內(nèi)檢察官作為獨任檢察官承辦的案件不行使辦案事項決定及審核權。

各檢察官辦公室就所辦案件直接向分管副檢察長負責，由分管副檢察長負責審核，各部門業(yè)務主任不行使案件審核權。分管副檢察長不同意檢察官處理意見，可以要求檢察官復核或者提請檢察委員會討論決定，也可以直接作出決定。對于重大、疑難、復雜案件，部門業(yè)務主任可以召集檢察官聯(lián)席會議進行討論，為承辦案件的檢察官提供參考意見。

（二）行政事務管理機制

業(yè)務部門分管副檢察長負責所分管部門的黨務、政務的總體部署實施、調(diào)整調(diào)度等工作。在此基礎上，考慮到司法行政事務管理權與檢察業(yè)務權適當分離的需要，各業(yè)務部門不再安排部門內(nèi)檢察官承擔行政管理事務而由政治部派駐行政主任負責。行政主任受分管副檢察長領導并接受政治部指導，向政治部報告工作，負責駐在部門黨建、隊建、績效考評、人員管理等日常行政事務工作。行政主任由司法行政人員擔任，按科級領導職務配備，根據(jù)部門人數(shù)、業(yè)務量不同，行政主任可駐一個或多個檢察業(yè)務部門履行職責。內(nèi)設機構改革后，政法專項編制和原有領導職數(shù)不核減，精簡空出的領導職數(shù)可用于行政主任的配備使用。

司法行政各部門設主任1名、副主任若干。其中，政治部設主任1名，由院領導班子成員兼任，按處級領導崗位設置;設副主任1-2名，按正科級領導崗位設置。辦公室設主任1名、副主任1-2名，均按科級領導崗位設置。監(jiān)察室設主任1名，可根據(jù)需要設副主任1名，均按科級領導崗位設置。考慮到辦公室、監(jiān)察室工作的重要性和綜合事務管理的屬性，根據(jù)任職干部的具體情況，辦公室、監(jiān)察室主任可高配為副處級非領導職務。司法行政部門主任在分管副檢察長領導下負責本部門黨建、隊建、思想政治、人員管理等日常行政事務工作，副主任在主任領導下協(xié)助其開展工作。

四、基層檢察院案件承辦確定機制

內(nèi)設機構改革后，原有內(nèi)設機構組織體系被整合重構，業(yè)務部門設置及內(nèi)部組織形式發(fā)生重大變化。案件管理各環(huán)節(jié)，尤其是案件承辦確定機制如何適應內(nèi)設機構改革后的辦案運行模式，對于突出檢察官主體地位，落實司法責任制具有重要影響。在案件承辦確定機制上，總的思路是建立隨機分案為主，指定分案為輔的分案機制：即考慮到各檢察官工作量之間的平衡與協(xié)調(diào)，各業(yè)務部門辦理的案件一般由案件管理部門依據(jù)分案規(guī)則將案件隨機分配給部門內(nèi)各檢察官辦公室。在此基礎上，遇有專門類型案件則分配至相應專業(yè)化的檢察官辦公室;遇有檢察官需要回避及屬于關聯(lián)、系列案件等特殊情形的，則依據(jù)事先確立的分案規(guī)則指定分案。各專業(yè)化檢察官辦公室集中力量專門辦理部分專業(yè)性強、敏感度高，辦理難度大，需要通過術業(yè)專攻、專案專辦提升辦案質量、確保辦案效果的類型化、專門化案件。

參考文獻：

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