自然資源負債是一種法定義務

商思爭 易愛軍

【摘 要】 通過理論和實踐兩方面論證了自然資源負債是政府承擔的法定義務，是紅線內被損害的應由政府承擔的自然資源資產損失金額，紅線外可開發(fā)部分不存在自然資源負債。該觀點與馬克思人與自然關系理論、國家治理理論、相關法學觀點是一致的，也是在實踐中簡單易行的一種自然資源負債確認和計量方法，體現了政府依法履行自然資源資產受托責任的要求，有利于發(fā)揮自然資源資產負債表編制和披露的生態(tài)文明建設作用。但是，應健全高層次立法以明確政府的法定義務，相關法律法規(guī)制定的紅線、承載力和補償標準等的測算也應科學合理，同時應建立健全自然資源資產產權及其交易制度，以便明確責任主體。

【關鍵詞】 自然資源負債； 生態(tài)紅線； 法定義務

【中圖分類號】 F239.21 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）11-0018-05

2015年11月8日，國務院辦公廳發(fā)布的《編制自然資源資產負債表試點方案》要求在呼倫貝爾市、湖州市、婁底市、赤水市、延安市開展編制自然資源資產負債表試點工作，要求“2018年底前編制出自然資源資產負債表”[ 1 ]。目前試點工作取得了進展，湖州市、呼倫貝爾市已經試編出了本地區(qū)自然資源資產負債表，“但是當前試點核算在內容上還比較有限。（1）核算范圍僅限于土地、林木、水三種主要資源；（2）核算層次僅限于實物核算，只能提供各種資源的實物量數據，尚不涉及資源估價以及在此基礎上的價值量核算；（3）核算內容主要集中在資產，有關自然資源負債的定義和核算尚處于空白”[ 2 ]。成功編制出自然資源資產負債表的關鍵問題可能就是自然資源負債的確認和計量問題，但這也是最具爭議性、最值得研究的問題。

一、主要文獻綜述

自然資源資產負債表的編制是我國的一種理論和制度創(chuàng)新，國外尚無先例，當然也無負債要素研究。較早的資源環(huán)境核算是企業(yè)環(huán)境會計信息的報告和披露，如美國FASB（1975、1979）、SEC（1975）、AICPA（1996）和加拿大CICA（1994）都制定了相關準則；后來，一些國家在國家層面單獨設置自然資源賬戶進行核算，如挪威、法國、英國、加拿大、瑞典、澳大利亞、捷克等國；最新的進展是，1993—2012年聯合國統(tǒng)計署陸續(xù)推出了綜合核算資源環(huán)境和經濟發(fā)展的體系框架，即SEEA1993、SEEA2000、SEEA 2003與SEEA 2012四個版本，其最新的SEEA 2012仍然是賬戶形式，沒有負債。

自從十八屆三中全會提出編制自然資源資產負債表以來，相關研究逐年增加，但對自然資源負債的研究仍然存在分歧。耿建新等[ 3-4 ]、《編制自然資源資產負債表試點方案》等認為自然資源資產負債表不應包括負債，但是多數學者主張自然資源負債應該予以確認。關于如何確認負債，歸納起來大概有三種觀點：第一種觀點，多數人主張自然資源負債是資源環(huán)境受損應給予的補償。如胡文龍和史丹[ 5 ]認為自然資源負債是不利于人類的環(huán)境出現后需要恢復而產生的現時責任，包括應付環(huán)境保護負債、應付資源管理負債和應付自然現象負債；湖州市編制出的自然資源資產負債表的負債部分包括資源耗減、環(huán)境損害和生態(tài)破壞需要恢復和補償的部分；黃溶冰和趙謙[ 6 ]、封志明等[ 7 ]認為自然資源負債是資源耗減、環(huán)境損害和生態(tài)破壞責任；李金華[ 8 ]更明確主張將SEEA中對自然資源耗減、損失的定義作為自然資源的負債；高志輝[ 9 ]認為資源環(huán)境負債是政府維護、治理和補貼環(huán)境資源未來應付的現金；蔡春和畢銘悅[ 10 ]、胡婷婷[ 11 ]認為環(huán)境負債的定義是對已經損耗、破壞的自然資源或生態(tài)環(huán)境的一種補償。第二種觀點是從一國角度看待，認為自然資源負債是一國自然資源不能滿足經濟社會發(fā)展需要的缺口，如喬曉楠等[ 12 ]認為，資源環(huán)境負債是需要進口的資源和透支的環(huán)境。第三種觀點認為，自然資源負債是自然資源與環(huán)境開采及利用超出紅線部分。劉思旋和崔琳[ 13 ]認為，負債的確定可以資源環(huán)境管理的紅線作為標準；姚霖[ 14 ]認為負債包括生態(tài)自然資源的損耗及因自然資源開發(fā)利用導致的環(huán)境代價與超出資源管理紅線的過度“量”；高敏雪[ 2 ]認為應編制三個層次的自然資源資產負債表，其中對可開采資源要確認負債，其負債是超采部分；王濤和何廣順[ 15 ]認為，自然資源負債是過度消耗部分。

筆者認為，自然資源資產負債表應該確認和計量負債，但是不能籠統(tǒng)地說自然資源負債就是資源環(huán)境損耗和降等的部分，這種觀點否定了人類對自然資源的任何開發(fā)權利。首先，自然資源資產負債表是一種時點報表，反映某個時點的自然資源資產、負債和凈權益情況，而作為時點的自然資源資產實際上是資源環(huán)境損耗后的現狀，在沒有對資源環(huán)境損耗情況進行連續(xù)反映的情況下，資源環(huán)境的損耗情況是無法知道的。其次，即使知道資源環(huán)境的損耗情況（兩個時點指標值的差額或者現實指標值與標準指標值的差額），也不能把所有資源環(huán)境損耗甚至把自然現象導致的資源環(huán)境損耗都當作政府的自然資源負債，這不符合常識，其中一部分正常損耗屬于折耗，類似于固定資產折舊，自然原因造成的損耗屬于損失，其他損耗才屬于應予償還的負債。另外，還存在雖然是人為造成的資源環(huán)境損害，但是侵害者和債務人并非政府的情況。最后，如果把資源環(huán)境所有損耗情況當作負債，實際上是取消自然資源負債，因為資源環(huán)境的所有損耗都可以用資源環(huán)境的減少代替，這樣就把自然資源資產負債表替換成了“四柱清冊”式的存貨賬戶。該觀點反映了抽象的人與自然的關系，是把人類當成了債務人，自然當成了債權人，把理想值當成了本底值，采取的是自然中心主義觀；而以上文獻的第二種觀點是把自然資源資產負債表等同于自然資源供給需求表，把自然資源負債等同于自然資源供需缺口，實質上是把國家當成了會計主體，從國與國貿易和國家資產負債表角度看待自然資源負債，與生態(tài)文明建設無關。本文認為，自然資源負債是法定負債，應按照法定資源環(huán)境紅線確認和計量，自然資源負債金額是紅線內被侵害的自然資源資產的貨幣計量。

二、理論依據

（一）人與自然關系理論

人與自然關系理論可分為對立（自然中心主義、人類中心主義）、統(tǒng)一（道教的天人合一思想等）和人與自然既對立又統(tǒng)一三種。馬克思人與自然辯證關系理論奠定了人化自然，自然化人，人與自然相互作用、相互影響的正確認知。馬克思主義還認為，在階級社會里，人與人之間對自然資源的權益是不平等的，人與自然的和諧或對立關系是人與人和諧或對立關系的反映。基于這種觀點，筆者認為人對自然的負債實質上是人對人的負債，是自然資源受益者對受損者應付的恢復和補償數額，既存在債權人，也存在債務人。世界上沒有抽象的人，也沒有抽象的自然，人化自然的現狀是國家、階級、階層、經濟部門利益博弈和斗爭的結果。自然資源負債也是國家、階級、階層、經濟部門利益博弈和斗爭的結果，是博弈中占統(tǒng)治和主導地位的國家、階級、階層、經濟部門意志的產物，表現為法定義務。在當代世界，占統(tǒng)治和主導地位的國家、階級、階層、經濟部門的意志是通過國家和國際治理組織表達并實現的，不能脫離社會歷史現狀談論自然資源負債，在法治社會也無法脫離法律確認自然資源負債[ 16 ]。

（二）國家治理理論

按照憲法，我國自然資源屬于全民所有，亦即國家所有，國家設立自然資源治理系統(tǒng)實現其所有權，國家治理系統(tǒng)分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個子系統(tǒng)，黨委、人大屬于決策系統(tǒng)，政府機關屬于執(zhí)行系統(tǒng)，國家審計、司法等機關屬于監(jiān)督系統(tǒng)（劉家義，2014）。本質上，人大決策系統(tǒng)是立法系統(tǒng)，監(jiān)督系統(tǒng)就是執(zhí)法系統(tǒng)，政府接受立法機構委托或授權行使自然資源資產的具體管理權，也承擔向委托人報告的責任，是自然資源資產負債表的編制者。由政府統(tǒng)一行使自然資源資產的管理權既是自然資源資產公有制的必然邏輯，也考慮到了自然資源資產的公共產品屬性，但政府又是按照所轄地域或海域層層分級的，上下級政府之間是管理和被管理關系，按照我國政府體制，地方政府既要執(zhí)行當地人大的法令、條例，是當地人民的受托人，又要執(zhí)行上級政府的行政命令，是上級政府的受托人，前者是不完全所有者與管理者的關系，后者是管理者內部的上下級關系，自然資源資產負債表的編制既是政府履行對當地人民的受托責任的需要，也是下級政府履行對上級政府受托責任的需要。同時，這些責任也是有限度的，是一定范圍（紅線）的責任。另外，按照社會契約理論，政府自然資源資產這種委托受托責任關系是一種契約關系，而且這種契約關系一般采取法律形式，如果政府沒有按照這種契約履行受托責任，就會對委托人構成法定負債。按照國家治理理論，地方政府應執(zhí)行人大制定的法規(guī)和上級政府制定的政策，自然資源資產負債表應該反映相關法規(guī)的實際執(zhí)行情況和結果，負債應以是否侵犯相關法規(guī)規(guī)定的自然資源資產紅線而定。作為報表編制者和自然資源資產責任人的政府是債務人，自然資源資產的所有者同時也是債權人，但是政府在很多情況下并不損害資源環(huán)境，真正的債務人是資源環(huán)境紅線的侵害者，債權人也不是全部自然資源資產所有者，而是其中被侵害掉自然資源凈權益的所有者。所以，自然資源是公共物品，作為自然資源管理者的政府承擔受托依法管理責任，對因為決策失誤、管理不善造成的自然資源損害依法承擔補償責任，對滿足公民的需要承擔改善和改良責任；地方政府違規(guī)占用自然資源資產進行公共設施建設造成資源環(huán)境損害由政府承擔補償責任；我國政府還是經濟活動的參與者之一，對其在經濟活動中造成的侵害承擔補償責任；自然資源資產的民事侵害案件中難以找到侵害人的情況下，政府也承擔補償受損者的責任；如果可以找到侵害人，則可以由政府通過對侵害者征收罰沒款補償受損者。以上情況，政府都屬于債務人，受損者是債權人，債務償還的形式可以是恢復自然資源資產原狀，也可以是補償受損者的人身和財產損失。這是相關法律（如《憲法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》和有關資源法律等）賦予政府的職責。另外，在政府監(jiān)督部門發(fā)現侵害者的情況下，也可以由司法部門直接判令侵害者承擔補償責任，那么，債務人是侵害者，債權人是受害者，政府自然資源資產負債表上的資產和負債都沒有發(fā)生變化?？傊?，自然資源負債存在債權人和債務人，是真正的負債；政府是自然資源資產有關法律法規(guī)的執(zhí)行者，審計是依法對執(zhí)行情況進行監(jiān)督的監(jiān)督者，都應該在國家治理框架內依照法律對自然資源負債進行認定和再認定。

進一步分析，自然資源資產的使用和消耗除了要考慮不同利益集團之間的公平由人民公意決定功能區(qū)紅線以外，更重要的是還應該考慮自然資源資產的可持續(xù)性以及代際公平。按照可持續(xù)發(fā)展理論，“可持續(xù)發(fā)展是既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發(fā)展”（WECD，1987）。也就是說，當代人對資源環(huán)境的消耗量和污染量不能超過資源環(huán)境的自凈和自我修復能力，否則就成為對下代人的自然資源負債，利益集團之間公平線的劃分可以通過公眾表決形成法律，但是資源環(huán)境承載力的修復線卻需要通過專業(yè)計算然后形成法律，所以要加強環(huán)境承載力和可持續(xù)性能力的研究。

（三）法學相關理論

負債首先是法學概念，法學上通常稱之為債，既可指債權、債務，也可指債權債務關系，對其本質的看法主要有給付義務觀和請求給付權力觀，我國法學界多傾向于給付義務觀，即債的本質或者本體是債務人的給付義務，是債務人自愿的意思表示。按照是否受到法律保護，債分為自然債（或者意定債）和法定債。債發(fā)生的原因主要有合同、侵權行為、不當得利、無因管理、單方的合法行為等[ 17 ]。對于全民所有的自然資源資產，人大機關應代表民意立法保護，如果政府對經濟社會發(fā)展規(guī)劃不當、決策失誤，導致自然資源資產受到過度損害，政府就應依法承擔責任，其產生的原因主要包括侵權行為、不當得利以及政府沒有履行公共受托責任合同，當然也不排除有明確產權關系的自然資源資產私人交易合同產生的債務。但是作為有較強外部性的公共產品，自然資源資產總體上難以交易和分割，其過度損害范圍、責任主體等都很難界定，很多時候債權人也難以明確，尤其是對沒有明確產權的空氣、水、野生動植物等自然資源資產，更是無法單獨由某一個主體認定，只能由代表公意的法律制定，由政府這種自然資源資產的公共受托責任者承擔債務；而且，按照馬克思的觀點，世界上沒有抽象的人，也沒有抽象的自然，人與自然的關系實質上是人與人之間的關系，人對自然的負債實質上是人對人的負債，人對自然浪漫的道義責任和人與人之間自然資源占有上的道德說教背后隱藏著的實際上是人與人之間自然資源資產占有上的實實在在的不平等及權責關系上的不均衡，這些只能由作為上層建筑的法律來界定，道德教化解決不了這些實實在在的問題。所以，作為政府編制的自然資源資產負債表的重要組成部分，自然資源負債只能是法定債務，不可能是自然債務，更不應是抽象的模糊的道德義務或所謂推定義務。

綜上所述，按照馬克思人與自然辯證關系觀點，自然資源負債實際上是自然資源資產受益者對受損者的負債，負債的確認和計量取決于統(tǒng)治者的意志即法律；按照國家治理理論，政府是依法受托行使自然資源資產管理權的機構，其終極委托人是自然資源資產的所有者——全體人民，其對自然資源資產的責任應以法律規(guī)定（紅線）為限；法學負債概念更清晰地推論出自然資源負債是一種法定負債，而不是道德義務或者推定負債，法定義務的范圍當然是法律規(guī)定的紅線范圍?？傊?，自然資源負債是政府的一種法定義務，以法定生態(tài)紅線作為確認和計量的標準，使其概念更清晰，更易執(zhí)行，同時也是建立生態(tài)文明建設制度的應有之義。

三、實踐應用

十八屆三中全會確定的生態(tài)文明建設制度包括“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，劃定生態(tài)保護紅線”。2015年4月25日發(fā)布的《中共中央 國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出“嚴守資源環(huán)境生態(tài)紅線”。十九大報告也提出“完成生態(tài)保護紅線劃定工作”。為了建立生態(tài)文明制度，應由人大或上級政府制定生態(tài)紅線制度，地方政府執(zhí)行，執(zhí)行結果體現在自然資源資產負債表中，負債就應該確認為生態(tài)紅線內被損耗部分的資源和環(huán)境。但是目前我國尚未出現由立法機關出臺相關法律確定具體的紅線制度和恢復生態(tài)制度的情況，更多地表現為由政府執(zhí)行主流意志和相關法律文件自定紅線及生態(tài)恢復的行政規(guī)范。以江蘇海洋自然資源為例，在特定時期，政府規(guī)劃以發(fā)展經濟為主要責任，海洋捕撈業(yè)和沿海工業(yè)的發(fā)展會造成大范圍海洋漁業(yè)資源儲量減少、質量下降、岸線受到侵害。隨著經濟的進一步發(fā)展，人們對海洋生態(tài)文明的呼喚趨于主流，為有效推進海洋生態(tài)文明建設，保障江蘇沿海地區(qū)經濟社會可持續(xù)發(fā)展，2017年3月16日，江蘇省政府公開發(fā)布《江蘇省海洋生態(tài)紅線保護規(guī)劃（2016—2020年）》，劃定海洋生態(tài)紅線區(qū)面積9 676.07平方公里，劃定大陸自然岸線335.63公里，劃定海島自然岸線49.69公里，到2020年，近岸海域水質優(yōu)良（一、二類）比例不低于41%。紅線區(qū)類型主要包括海洋自然保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、重要河口生態(tài)系統(tǒng)、重要濱海濕地、特別保護海島、重要濱海旅游區(qū)、重要漁業(yè)海域、重要砂質岸線及鄰近海域8類。其中，連云港海州灣國家級海洋公園屬于禁止類紅線保護區(qū)。規(guī)劃要求對已遭受破壞和新發(fā)生破壞的海洋生態(tài)紅線區(qū)，落實整治措施，恢復原有生態(tài)功能，負債根據恢復原狀需要支付的金額確定，債務的承擔者是政府及主管部門。截至2016年，連云港市政府先后投入資金5億余元在海州灣實施了秦山島、竹島、連島、羊山島以及臨洪河口岸線等修復示范工程，這5億元是岸線資源負債的補償，也可以作為推測未來岸線資源負債的依據。海水水質紅線被突破，水質未達標，就需要治理海水水質，加強陸源污染物排海監(jiān)管，海水水質治理和陸源污染物排海監(jiān)管所需要的資金即為政府負債的金額。根據《連云港市近岸海域水污染防治方案》（2017），2014年開始，連云港近岸海域海水水質狀況出現不同程度的惡化，2015年海水水質優(yōu)良率降低為42.5%，遠低于目標值70%。為恢復近岸海域海水水質，在未來5年，連云港市政府擬投資105億元實施215項“治水工程”，那么，這105億元即為海水水質當期負債；海洋漁業(yè)資源突破紅線，則需要對漁業(yè)資源進行增殖放流、建設人工魚礁，恢復魚類種群數量，未來需要支付的增殖放流和人工魚礁建設費用就是政府的當期負債；為了恢復岸線，需要對侵蝕性岸線等重點岸段整治修復和砂質性岸灘的保護，相關費用作為政府自然資源負債。連云港市編制的《江蘇省海州灣海洋生物資源養(yǎng)護與生態(tài)環(huán)境修復規(guī)劃（2015—2020）》規(guī)定從2015年開始到2020年，連云港市計劃總投入11.72億元，建成3個特色鮮明的生物資源修復區(qū)，實現漁業(yè)總產值35億元，則自然資源負債額就是11.72億元。由于海洋生物資源受海水水質、棲息地、海水水文、捕撈量等多方面因素影響，對資源的修復與破壞也是交替進行、動態(tài)變化的，所以海洋自然資源負債是一種估計負債、長期負債、遞延負債。

按照法（規(guī)）定數字確認計量負債，然后加上自然資源凈資產（自然資源資產的現實狀態(tài)值）就是自然資源總資產，支持自然資源負債法定說，意味著就要承認自然資源總資產是一個抽象、需要計算的數字。理由如下：自然資源凈資產屬于所有者擁有的凈權益，隨著破壞程度的加深，資源逐漸減少，環(huán)境逐漸惡化，廣大人民群眾擁有的自然資源凈資產逐步減少；自然資源負債并不是自然資源資產的來源，自然資源凈資產減少時才產生負債。所以，自然資源總資產是抽象的、需要通過自然資源凈資產與自然資源負債額加總計算才得出的數字。也就是說，紅線區(qū)內被損害的資源環(huán)境的貨幣量度作為負債。目前時點的紅線內自然資源狀況即被損害后的狀況屬于自然資源凈資產，二者之和才是自然資源總資產。紅線外的部分是可以開發(fā)的，開發(fā)部分已經成為生產性資產，不必作為負債，而未開發(fā)部分既是自然資源總資產也是自然資源凈資產，也不存在自然資源負債。所以，自然資源總資產包括兩部分，一部分是紅線內自然資源資產理論值，另外一部分是紅線外開發(fā)后剩余資源價值；自然資源凈資產也包括兩部分，一部分是紅線內開發(fā)后剩余資源價值，另外一部分是紅線外開發(fā)后剩余資源價值。等式為：

自然資源總資產=自然資源凈資產+自然資源負債

=（紅線內+紅線外）開發(fā)后剩余資源價值+自然資源負債

=紅線內自然資源資產理論值+紅線外開發(fā)后剩余資源價值

從法定責任角度看，并非所有紅線內自然資源損害或降等并被法律判為侵害責任的都作為政府自然資源負債，還要考慮責任主體是不是政府以及能否找到確定的責任主體。如2015年12月3日，江蘇省連云港市連云區(qū)法院對被告人李某等六人非法捕撈水產品一案做出判決，該院認為被告人李某等六人違反保護水資源法規(guī)，在禁漁區(qū)、禁漁期非法捕撈水產品，情節(jié)嚴重，構成非法捕撈水產品罪。在對被告人判處刑罰的同時，通過刑事附帶民事訴訟的方法判決六被告人增殖放流一定數量中國對蝦苗，修復海洋生態(tài)環(huán)境。2016年6月27日上午10點半，非法捕撈水產品案的被告人李某等人在法檢兩院及漁業(yè)專家的監(jiān)督下，按照法院生效判決要求，乘船至海州灣海洋牧場示范區(qū)海域，增殖放流對蝦苗1 365萬尾。該事項造成自然資源損害，在法院判決日也形成了自然資源負債，但不是政府的債務，由侵害者依法補償損失，所以不能計入也不影響政府自然資源資產負債表。

四、結論

自然資源負債是政府承擔的法定義務，是紅線內被損害的自然資源資產應予補償的貨幣計量。這是馬克思人與自然關系理論、國家治理理論和法學理論的必然要求，也是在實踐中簡單易行的一種自然資源負債確認和計量方法，體現了政府依法履行自然資源資產受托責任的要求，有利于發(fā)揮自然資源資產負債表編制和報告的生態(tài)文明建設作用。但是，根據以上研究，現有制度和體系存在一些問題，為此筆者建議，應健全高層次立法，加強生態(tài)紅線和損害補償科學測算的研究，并在人大層面上制定自然資源資產保護紅線，明確政府的資源環(huán)境義務；同時，加緊進行自然資源資產產權制度、產權交易和管理體制改革，能確權的自然資源全部予以確權，以在產權制度層面明確界定侵害范圍和權責主體。

本文通過理論和實踐兩方面論證自然資源負債是法定責任，需在科學測算基礎上由法律決定，解決了自然資源資產負債表要不要以及如何確認、計量自然資源負債的問題，但是，法定負債金額的測定仍然是一個問題。由于自然資源負債確認問題的復雜性，本文的觀點也許只是一種初步探索，但未嘗不是一種思考問題的新視角、新觀點?！?/p>

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