財政分權(quán)視角下城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險財政補貼機(jī)制研究

崔紫榮

(山東財經(jīng)大學(xué)，山東 濟(jì)南 250014)

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(以下簡稱城鄉(xiāng)居保)作為一種以政府財政補貼為主要籌資來源的老年收入保障機(jī)制，政府財政支持是其得以存在和發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，而政府財政補貼的高低決定了居民對繳費檔次的選擇和無退休收入的老年群體的晚年生活保障水平。國家財政主要從以下兩個方面對養(yǎng)老保險進(jìn)行補貼：一是基于制度收支不平衡對養(yǎng)老基金的補貼，主要是在養(yǎng)老基金的現(xiàn)收現(xiàn)付制或累積制籌集方式下，財政基金缺口帶來的政府“兜底”責(zé)任；二是基金從籌集環(huán)節(jié)就明確了政府責(zé)任，各級政府將養(yǎng)老保險財政補貼作為一項預(yù)算支出，承擔(dān)“補缺”責(zé)任。隨著人口老齡化的加重及財政用于養(yǎng)老基金補貼規(guī)模的增加，很多學(xué)者運用相關(guān)理論模型及數(shù)據(jù)測算就政府支持養(yǎng)老保險的重要性、養(yǎng)老保險央地責(zé)任劃分及政府財政補貼養(yǎng)老保險的可持續(xù)性等相關(guān)問題進(jìn)行研究，并提出了相關(guān)政策建議。但目前城鄉(xiāng)居保財政補貼機(jī)制在運行過程中仍然存在許多需要研究解決的問題。

一、城鄉(xiāng)居保財政補貼機(jī)制分析

(一)城鄉(xiāng)居保財政補貼概述

自新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險合并以來，本著“全覆蓋、?；尽⒂袕椥?、可持續(xù)”的實施原則，基本實現(xiàn)人員全覆蓋，完成了制度“從無到有”并引導(dǎo)整個社會參與的社會保障任務(wù)。城鄉(xiāng)居保制度設(shè)置了不同的繳費檔次，參保人可自由選擇。截至2017年底，城鄉(xiāng)居保參保人數(shù)達(dá)到51 255萬人，比上年末增加408萬人，全年城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基金收入3 304億元，比上年增長12.6%，基金支出2 372億元，比上年增長10.3%。

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的財政補貼體現(xiàn)在基金的籌集與償付階段。在資金籌集階段，即資金的“入口”階段，省、市、縣各級政府負(fù)責(zé)對個人繳費進(jìn)行財政補貼。在資金的償付階段，即養(yǎng)老資金的“出口”階段，中央分地區(qū)對基本養(yǎng)老金進(jìn)行補貼，各地區(qū)除按照中央規(guī)定對符合條件的居民進(jìn)行補貼外，還可根據(jù)實際情況增加政府補貼。為滿足參保人的參保需求，中央設(shè)定了100～2 000元不等的繳費檔次，參保人可自由選擇，各地方政府也可根據(jù)實際情況增減參保檔次。選擇最低繳費檔次的，補貼標(biāo)準(zhǔn)每人每年至少30元，參保人選擇較高檔次則適度增加補貼金額；選擇500元以上繳費檔次的，財政補貼標(biāo)準(zhǔn)每人每年至少60元。

(二)城鄉(xiāng)居?；鸬幕I集階段

城鄉(xiāng)居保基金的籌集階段主要包括個人繳費和政府補貼兩個環(huán)節(jié)。關(guān)于個人繳費部分，個人可自由選擇繳費檔次，其中15個省份與中央規(guī)定的12個繳費檔次相同，6個省份低于中央規(guī)定，9個省份高于中央規(guī)定，北京市居民可在1 000～9 000元的區(qū)間內(nèi)任意選擇繳費檔次。由表1可以看出，北京、安徽、江西、天津、廣東和上海的最低繳費檔次均高于中央規(guī)定的最低水平，北京高出最低繳費檔次的9倍；有一半的省份最高繳費檔次均高于中央規(guī)定的最高水平。

表1 全國各省、自治區(qū)、直轄市城鄉(xiāng)居保繳費標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)來源：據(jù)各省人力資源與社會保障廳城鄉(xiāng)居保政策整理所得

關(guān)于政府補貼部分，補貼形式可分為分段補貼(即對一個繳費區(qū)間給予相同的補貼)和分檔遞進(jìn)補貼(即補貼隨著檔次提高而增加)。各省市根據(jù)中央對繳費補貼的標(biāo)準(zhǔn)要求形成了各自不同的財政補貼標(biāo)準(zhǔn)和分擔(dān)機(jī)制。一方面，政府補貼大都依據(jù)“多繳多補”的激勵政策來實施，鼓勵居民選擇高繳費檔次，長時間參保。各省份之間的財政補貼差別較大，如繳費補貼較高的上海市，其最低繳費檔次的補貼為200元，最高繳費檔次的補貼為675元。另一方面，除了上海、浙江、山東等六個地區(qū)規(guī)定省級政府不負(fù)擔(dān)這部分“入口補貼”，其余地區(qū)主要由省、市、縣三級共同分擔(dān)。

(三)城鄉(xiāng)居?；鸬膬敻峨A段

城鄉(xiāng)居保基金的償付階段包括發(fā)放個人賬戶養(yǎng)老金和基礎(chǔ)養(yǎng)老金。個人賬戶養(yǎng)老金包括參保人個人繳納的參保金和地方政府給予的繳費補貼。2018年基礎(chǔ)養(yǎng)老金最低標(biāo)準(zhǔn)由70元升至88元，中央財政負(fù)責(zé)對中西部地區(qū)給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。地方政府的補貼主要體現(xiàn)在基礎(chǔ)養(yǎng)老金部分。一方面，各省市根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r提高最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放水平。各省市基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放水平不一，差別較大。一些省份按照中央規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，而另一些省市如北京、上海，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金分別達(dá)到710元和930元的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，地方政府還以“長繳多得”的方式加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，主要包括定額和定率兩種形式。定率增發(fā)，如江蘇省對于連續(xù)繳費超過15年的參保人，每超過1年可增發(fā)1%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金；定額增發(fā)，如云南省累計繳費年限超過15年的參保人，繳費每增加1年，州市、縣財政每月增發(fā)不低于2元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。就全國范圍來看，絕大部分省份都選擇定額增發(fā)的形式，增發(fā)額可由省、市、縣三級財政負(fù)擔(dān)也可由市、縣兩級財政負(fù)擔(dān)，且增發(fā)額有限。如圖1所示，參保人領(lǐng)取的養(yǎng)老金包括個人繳納的部分和中央及地方政府的各種補貼。但參保人死亡后，其繼承人只能領(lǐng)取個人賬戶中個人繳納部分，地方政府的繳費補貼繼續(xù)為其他參保人提供。

圖1 個人領(lǐng)取的養(yǎng)老金構(gòu)成

(四)對特定人群的相關(guān)財政補貼

特定群體包括重度殘疾人、低保戶、五保戶、計生對象中獨生子女死亡或殘疾的人群等。國家規(guī)定，對重度殘疾人等繳費困難群體，市、縣(區(qū))政府為其代繳部分或全部最低標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老保險費。全國31個省份都根據(jù)中央規(guī)定對特殊群體進(jìn)行了相應(yīng)的財政補貼和財政優(yōu)惠，如山東省規(guī)定100元的最低繳費檔次只適合重度殘疾人等繳費困難群體，其他參保人除100元檔以外可自由選擇繳費檔次。這部分繳費補貼主要由地方政府尤其是市、縣兩級政府承擔(dān)。另外，特定群體基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放也有相應(yīng)優(yōu)惠政策，如比一般參保人可多領(lǐng)十元到幾十元不等的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，具體金額視實際情況而定，但這部分基礎(chǔ)養(yǎng)老金也基本由市、縣兩級財政共同承擔(dān)。

由此可見，基礎(chǔ)養(yǎng)老金的提標(biāo)補貼、“長繳多得”的補貼和對特殊群體增發(fā)的養(yǎng)老金等多項政策，縣級政府要按照中央、省、市級政府規(guī)定對符合條件的人員進(jìn)行養(yǎng)老金補貼，這對基層政府來說無疑是一項沉重的負(fù)擔(dān)。

二、財政分權(quán)體制下財政補貼機(jī)制存在的問題

(一)基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低扭曲了政府間的財政責(zé)任

據(jù)統(tǒng)計，截至2017年已有31個省份實現(xiàn)養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，但實際上只有北京、上海、天津、青海等少數(shù)省份實現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。各省份除按照中央規(guī)定的政策落實養(yǎng)老保險的征繳與發(fā)放外，還根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況對相關(guān)養(yǎng)老金的征繳和發(fā)放進(jìn)行了調(diào)整，各地區(qū)間的基礎(chǔ)養(yǎng)老金發(fā)放水平差別較大。雖然當(dāng)前養(yǎng)老金由制度設(shè)計之初設(shè)想的基金部分積累制轉(zhuǎn)變?yōu)槭崭秾崿F(xiàn)制，但基礎(chǔ)養(yǎng)老金的省級統(tǒng)籌甚至市級統(tǒng)籌使基礎(chǔ)養(yǎng)老金呈現(xiàn)碎片式分割，發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老資金出現(xiàn)盈余并在其財政系統(tǒng)內(nèi)閑置，而出現(xiàn)養(yǎng)老金缺口的地區(qū)只能求助于上級政府的財政補貼，省份經(jīng)濟(jì)越不發(fā)達(dá)，在層層政府累積的補貼缺口下，形成中央財政成為財政補貼的主力支撐的局面。另外，在省份之間養(yǎng)老金缺口與養(yǎng)老金結(jié)余并存的情況下，養(yǎng)老金運行的持續(xù)性差距較大，省級統(tǒng)籌難以實現(xiàn)社會共濟(jì)性。

(二)央地責(zé)任分擔(dān)失衡導(dǎo)致地方財政負(fù)擔(dān)較重

1994年分稅制改革形成了“財權(quán)上移、事權(quán)下移”的局面，并明確了各層級政府在稅收等財政收入上的分配問題，但在財政支出責(zé)任劃分方面依然是模糊的。根據(jù)法律規(guī)定，除了國防、外交等純公共產(chǎn)品支出明確由中央負(fù)責(zé)外，其他領(lǐng)域的支出在中央與地方政府之間的劃分是不確定的。地方政府承擔(dān)了大部分的社保、教育等財政責(zé)任，地方政府的支出責(zé)任分權(quán)度也高于其收入分權(quán)度。

就城鄉(xiāng)居保的財政補貼而言，一方面，地方政府對參保人承擔(dān)的財政補貼責(zé)任有參保人的繳費補貼、高于中央規(guī)定的最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼、對特殊群體的繳費補貼和增發(fā)的養(yǎng)老金待遇；此外，東部地區(qū)還要額外承擔(dān)中央規(guī)定的最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的50%，這無疑加大了農(nóng)業(yè)人口大省如山東、河北的財政負(fù)擔(dān)，地方財力差距較大。另一方面，縣一級政府要承擔(dān)潛在的壓力巨大的“平均余命”個人賬戶養(yǎng)老金的發(fā)放?！?017年我國衛(wèi)生健康職業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2017年我國居民人均預(yù)期壽命為76.7歲，現(xiàn)行城鄉(xiāng)居保的激發(fā)月數(shù)為139個月，按照60歲即可領(lǐng)取養(yǎng)老金計算，參保人至71.6歲就將個人賬戶的養(yǎng)老金全部領(lǐng)完，這意味著縣級財政將承擔(dān)大部分個人賬戶資金的不足部分。這不僅是縣級財政的沉重負(fù)擔(dān)，對養(yǎng)老保險制度的設(shè)計也提出了一定的挑戰(zhàn)。

(三)“一刀切”的中央財政補貼政策違反了公平原則

東、中、西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和地方財政收入懸殊是中央對地方進(jìn)行補貼以及補貼多少的重要依據(jù)。東部地區(qū)人均財政收入要高于中、西部地區(qū)，但這種劃分沒有充分考慮到地區(qū)內(nèi)部各省份之間的人口結(jié)構(gòu)及財政收支差別，混淆了一般轉(zhuǎn)移性支付和專項轉(zhuǎn)移支付的界限，違背了中央公共支出均等化和地區(qū)公平性的原則。城鄉(xiāng)居保的參保人大部分都是農(nóng)村人口，人均收入水平較低，選擇的參保檔次整體較低，不利于社保基金的持續(xù)性運行。如表2所示，東部地區(qū)的山東、河北、遼寧等地，人均財政收入水平一般，且農(nóng)村人口較多，地方財政補貼負(fù)擔(dān)較重且基本養(yǎng)老金水平較低，陷入惡性循環(huán)；而西部地區(qū)如內(nèi)蒙古、重慶、寧夏等地，人均財政收入水平較高，農(nóng)村人口占比較低，其基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平也較高。這樣，財政給付壓力較小的地區(qū)會選擇降低費率的寬松征管政策，而財政負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)會強(qiáng)化征管措施來保障養(yǎng)老金的征繳，從而造成了發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老金待遇高，財政負(fù)擔(dān)較輕，而落后地區(qū)養(yǎng)老金待遇低且財政負(fù)擔(dān)較重，不利于勞動要素的自由流動，馬太效應(yīng)凸顯。

表2 2017年東、中、西部地區(qū)人均財政收入及農(nóng)業(yè)人口比重

表2(續(xù))

東部地區(qū)中部地區(qū)西部地區(qū)省份人均財政/元農(nóng)業(yè)人口比重省份人均財政/元農(nóng)業(yè)人口比重省份人均財政/元農(nóng)業(yè)人口比重浙江10258.0932.00%江西4861.2145.40%貴州4507.3753.98%河北4299.8844.99%河南3130.0349.84%云南3929.0953.31%遼寧5470.9432.51%湖北5503.9640.70%西藏5511.7969.11%福建11771.5435.20%湖南6655.3541.96%陜西5231.2143.21%山東6094.9539.42%甘肅3106.2153.61%廣東10130.9130.15%寧夏10496.6342.02%海南13202.5641.96%新疆5994.6750.62%

數(shù)據(jù)來源：據(jù)2017年各省統(tǒng)計局統(tǒng)計公報整理所得

(四)財政分權(quán)體制下的低參保率和資源浪費

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的運行(包括登記參保、征繳稽核、信息管理、待遇計發(fā)、財政補貼等)、參保人個人賬戶的管理、對特定人群的核定、各級財政補貼的分配等多個環(huán)節(jié)充分證明了城鄉(xiāng)居保政策體系的復(fù)雜性和執(zhí)行的困難性。首先，城鄉(xiāng)居保的主體參保人員為農(nóng)村人口，居住比較分散，相關(guān)部門信息收集較困難。其次，農(nóng)村人口整體受教育水平偏低、人均收入水平不高和對城鄉(xiāng)居保的短視導(dǎo)致城鄉(xiāng)居保政策普及受阻。最后，農(nóng)民工市民化和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使城鄉(xiāng)居保變得更加復(fù)雜。為貫徹落實城鄉(xiāng)居保的“廣覆蓋”原則，基層政府積極宣傳動員，并制定“多繳多補”“多繳多得”“長繳多得”的激勵措施，雖然覆蓋面迅速擴(kuò)大，但逆向選擇較為嚴(yán)重，居民的繳費檔次始終較低，且存在臨近領(lǐng)取養(yǎng)老金時集中參保的情況，嚴(yán)重阻礙了養(yǎng)老基金的持續(xù)性運行和養(yǎng)老保險的健康發(fā)展。

三、城鄉(xiāng)居保財政補貼政策建議

(一)逐步確立全民統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居保制度

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度是保障城鄉(xiāng)無工作居民基本生活的制度安排，應(yīng)避免除參保主體繳費檔次、繳費年限之外的導(dǎo)致城鄉(xiāng)居保補貼不一致的情形。首先，逐步落實各省的城鄉(xiāng)居保省級統(tǒng)籌情況，通過實現(xiàn)省內(nèi)各級政府的轉(zhuǎn)移支付來協(xié)調(diào)省內(nèi)財政收入的差異，彌補養(yǎng)老基金缺口。其次，待制度成熟后，逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保國家統(tǒng)籌，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度和待遇發(fā)放的統(tǒng)一，使中央財政在城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金中起主導(dǎo)性作用，將各省份歷年滾動結(jié)余的統(tǒng)籌基金和中央財政補助匯總，由中央在全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排并負(fù)擔(dān)兜底責(zé)任，打破省份之間財政狀況懸殊的格局。將養(yǎng)老基金納入預(yù)算體系，省、市、縣各級養(yǎng)老經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為責(zé)任主體，編寫本級養(yǎng)老保險基金預(yù)算，最終將數(shù)據(jù)層層匯總上報。中央根據(jù)各省份的財政情況、基金征繳情況來合理劃分各省的財政補貼。

(二)明晰財政分權(quán)體制下的央地財政補貼責(zé)任

政府財政資金支持是城鄉(xiāng)居?；鸩豢苫蛉钡囊徊糠?，建立合理的財政補貼分擔(dān)機(jī)制，對城鄉(xiāng)居保的持續(xù)性發(fā)展具有重要作用。當(dāng)前城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)，對養(yǎng)老保險金的發(fā)放補貼及對基金缺口的補貼劃分機(jī)制還不清晰。養(yǎng)老金缺口的形成，一方面是因為一部分“老人”沒有繳納保險金卻領(lǐng)取了基礎(chǔ)養(yǎng)老金，另一方面原因在于養(yǎng)老保險基金的低效運行使其貶值。根據(jù)現(xiàn)行養(yǎng)老政策，中央只承擔(dān)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)，而在社?；鸬恼骼U與發(fā)放過程中，養(yǎng)老金的繳納補貼、發(fā)放補貼、特殊人群的補貼，都會涉及到縣級政府的補貼，這也是縣級政府負(fù)擔(dān)過重的根本原因。因此，要強(qiáng)調(diào)中央對補貼的支持責(zé)任，如中央政府也應(yīng)承擔(dān)部分重度殘疾人等特殊群體的補貼責(zé)任；對 “長繳多得”“多繳多得”增發(fā)的養(yǎng)老金和“平均余命”帶來的養(yǎng)老金缺口，也不能由縣區(qū)財政單獨承擔(dān)，省、市兩級政府財政也應(yīng)按比例分?jǐn)?，緩解目前各級政府財政?fù)擔(dān)“上輕下重”的局面，減輕縣級財政過重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

(三)明確城鄉(xiāng)居保的社會地位及性質(zhì)

首先，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險是惠及全民的基礎(chǔ)養(yǎng)老保險，每個公民都應(yīng)享有同等的養(yǎng)老待遇，不論居民是否參保，到達(dá)一定年齡都會領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金。應(yīng)打破當(dāng)前“一刀切”財政補貼政策的局面，在全國范圍內(nèi)實行規(guī)范的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險財政補貼轉(zhuǎn)移支付制度，建議中央對全國省份全額支付最低額的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，對河南、西藏等農(nóng)業(yè)大省和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)提高補貼的標(biāo)準(zhǔn)，或者與地方政府共同分擔(dān)參保人繳費補貼，分擔(dān)地方政府的部分財政壓力。其次，城鄉(xiāng)居保需要保障被保險人的基本生存，當(dāng)前基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率較低，保障參保人的基本生存尚有困難，農(nóng)村人口眾多制約了最低基礎(chǔ)養(yǎng)老金的給付水平，難以快速提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補貼水平，可逐步提高財政補貼標(biāo)準(zhǔn)來提高養(yǎng)老金的替代率。最后，應(yīng)加快戶籍制度改革的步伐，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的順暢流動、勞動力要素的自由流動，讓城鄉(xiāng)居民有權(quán)利通過“用腳投票”的方式來督促地方政府提高養(yǎng)老保障待遇水平。

(四)逐步完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險征管體系

在重視城鄉(xiāng)居保事權(quán)劃分的同時，還應(yīng)關(guān)注城鄉(xiāng)居?；鹭敊?quán)的劃分，逐步完善城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險征管體系。明確城鄉(xiāng)居保保費征收主體和個人賬戶核對管理機(jī)構(gòu)、基金運作機(jī)構(gòu)的責(zé)任，由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收保費，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)做好個人賬戶的管理、享受待遇資格的認(rèn)定等工作，明確分工，提高工作效率和社會保障服務(wù)水平，降低城鄉(xiāng)居保公共服務(wù)成本，以此來降低“奧肯漏桶”效應(yīng)的影響，使更多的利益向參保人傾斜。在制度設(shè)計上激勵居民提高繳費檔次和標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)居民對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的信任感、參與感，增加制度的可預(yù)測性和穩(wěn)定性，加強(qiáng)政府財政責(zé)任的可控性。