法學(xué)視野下中國足球協(xié)會(huì)善治的探索

古嶸輝

摘 要：善治是奧林匹克主義的一部分，中國足協(xié)作為中國奧委會(huì)的單位成員，同樣應(yīng)該主張善治。善治的原則包括合法性、法治與透明度，這是中國足協(xié)在掌管國內(nèi)足球行業(yè)公共事務(wù)過程中應(yīng)秉持的原則。中國足協(xié)在足球行業(yè)治理的過程中，雖然已初步具備善治的特征，但仍然存在不足，主要表現(xiàn)為中國足協(xié)下屬各級(jí)足協(xié)缺乏自我解決行業(yè)爭議的能力、足協(xié)管理層選舉的透明機(jī)制不夠完善以及問責(zé)機(jī)制的缺失。為實(shí)現(xiàn)善治，中國足協(xié)應(yīng)盡快完善其下屬各級(jí)足協(xié)的內(nèi)部爭議解決機(jī)制，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)層選舉的透明化，完善內(nèi)部問責(zé)機(jī)制。

關(guān) 鍵 詞：體育法；中國足球協(xié)會(huì)；行業(yè)規(guī)則；善治；自治

中圖分類號(hào)：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1006-7116（2018）03-0016-07

Abstract： Good governance is part of Olympism； the Chinese Football Association， as a unit member of the Chinese Olympic Committee， should advocate good governance as well. The principles of good governance include legitimacy， legal governance and transparency； they are the principles that should be adhered to by the Chinese Football Association in the process of handling Chinese football industrial public affairs. Although in the process of football industrial governance， the Chinese Football Association has been preliminarily provided with the characteristics of good governance， it still has some deficiencies， which are mainly embodied in that football associations at all levels subordinated to the Chinese Football Association lacked the ability to resolve their own industrial disputes by themselves， and that the management echelon election transparency mechanism was not perfect enough and the accountability mechanism was missing. In order to realize good governance， the Chinese Football Association should perfect the internal dispute resolution mechanism of its subordinate football associations at all levels as soon as possible， promote leader echelon election transparency， and perfect the internal accountability mechanism.

Key words： sports law；Chinese Football Association；industrial rules；good governance；autonomy

善治雖然是與政府治理相關(guān)的概念，但由于體育行業(yè)與公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)日益緊密，一些受歡迎程度較高的體育項(xiàng)目的體育協(xié)會(huì)同樣被要求實(shí)行善治。2013年11月，奧林匹克大會(huì)正式通過《善治基本通則》，根據(jù)該通則，善治被認(rèn)為是奧林匹克主義的一部分。而根據(jù)《中國足球協(xié)會(huì)章程》（簡稱《足協(xié)章程》）第3條第3款規(guī)定，中國足協(xié)作為中華全國體育總會(huì)和中國奧委會(huì)的單位會(huì)員，同樣應(yīng)該實(shí)行善治。在我國，足球運(yùn)動(dòng)是最受大眾歡迎的單項(xiàng)體育項(xiàng)目，其在人們心中不僅僅是一項(xiàng)體育競技活動(dòng)，還是國家榮耀與尊嚴(yán)的重要承載。然而，進(jìn)入21世紀(jì)以來，中國足球在國際上的競爭力持續(xù)下滑，使得人們對(duì)中國足球未來越發(fā)擔(dān)憂。在此背景下，社會(huì)輿論逐漸將爭議的矛頭指向統(tǒng)管國內(nèi)足球事務(wù)的中國足協(xié)。而在理論學(xué)界，中國足協(xié)的善治問題也逐漸成為顯學(xué)。與以往有關(guān)善治的政治學(xué)研究不同，本研究通過結(jié)合體育學(xué)、政治學(xué)以及法學(xué)有關(guān)知識(shí)，在學(xué)科結(jié)合的基礎(chǔ)上探討中國足協(xié)的善治問題。研究內(nèi)容包括：第1部分將在研究綜述基礎(chǔ)上對(duì)一般意義的善治進(jìn)行簡要分析；第2部分將以中國足協(xié)的自治、法治和透明為切入點(diǎn)，在法學(xué)視野下探討善治在我國足球行業(yè)治理中的體現(xiàn)；第3部分將為中國足協(xié)善治路徑的優(yōu)化提出建議。

1 一般意義上的善治

一般意義上的善治是指使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，其本質(zhì)特征是政府與公民對(duì)公共事務(wù)的合作管理，是政府與市場、社會(huì)的一種新穎關(guān)系[1]。由此可知，一般意義上的善治目標(biāo)或者善治形成的標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，而其基本特征則是政府與公民共同對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行合作式管理。不難看出，善治的一般性定義主要是從政府善治的角度出發(fā)進(jìn)行闡述。

根據(jù)俞可平[2]觀點(diǎn)，善治的要素包括：合法性、法治、透明性、責(zé)任、回應(yīng)、有效性、參與、穩(wěn)定性、廉潔以及公正。而法國學(xué)者克勞德·斯莫茨[3]則認(rèn)為，善治包括4大要素：第一，公民安全得到保障，法律得到尊重，特別是這一切都須通過法治來實(shí)現(xiàn)；第二，公共機(jī)構(gòu)正確而公正地管理公共開支，亦即進(jìn)行有效的行政管理；第三，政治領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)其行為向人民負(fù)責(zé)，亦即實(shí)行責(zé)任制；第四，信息靈通，便于全體公民了解情況，亦即具有政治透明性。結(jié)合二者觀點(diǎn)可以看出，合法性、法治和透明性是善治的核心要素，而這些核心要素并非專屬于政治學(xué)，對(duì)于體育行業(yè)的良好治理來說同樣重要。

在治理理論中，合法性并不是簡單指符合法律制度，合法性甚至包括對(duì)法律制度的合理性評(píng)價(jià)，因此，合法性主要表現(xiàn)為“社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺認(rèn)可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)”[4]。另一方面，俞可平在總結(jié)善治的6大要素時(shí)還將法治作為善治的首要要素[5]，從這個(gè)角度看，法治是善治的基礎(chǔ)，法治的程度與善治的水平呈正相關(guān)關(guān)系。按照目前學(xué)術(shù)界基本共識(shí)，“治理”“善治”范式能否于實(shí)踐中成功推行，一是看民眾是否依法被賦予充分的參政權(quán)和社會(huì)治理權(quán)；二是看一國政黨制度設(shè)計(jì)與社會(huì)運(yùn)行機(jī)制是否有包容草根民主滋生土壤；三是看民眾在長期公共管理實(shí)踐中能否自我錘煉成一種公民主體意識(shí)或者退其次被熏陶成一種積極的公民資格觀[6]。雖然上述政治學(xué)意義上的善治標(biāo)準(zhǔn)并不能完全套用于中國足協(xié)的善治，但其中所包含的民主、法治、透明等價(jià)值確實(shí)是中國足協(xié)實(shí)現(xiàn)善治過程中應(yīng)追求的。因此，對(duì)于中國足協(xié)來說，足球行業(yè)治理的民主化、透明化以及法治化就是其能否實(shí)現(xiàn)善治的重要指標(biāo)。

2 善治在中國足協(xié)治理中的體現(xiàn)

2015年8月17日，中國足協(xié)與國家體育總局正式脫鉤，依法獨(dú)立運(yùn)行，在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作計(jì)劃制定、財(cái)務(wù)和薪酬管理、人事管理、國際專業(yè)交流等方面擁有自主權(quán)。2016年2月24日，“國家體育總局足球運(yùn)動(dòng)管理中心”牌子被正式撤下，意味著中國足協(xié)正式褪去行政色彩，并以社團(tuán)法人的身份對(duì)中國足球的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和管理。然而，雖然中國足協(xié)的身份發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，但中國足協(xié)對(duì)國內(nèi)足球事務(wù)的善治（體育法學(xué)意義上）和政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的善治（政治學(xué)意義上）仍然能夠共享某些核心理念。如果將傳統(tǒng)意義上的善治理念，如法治、透明、責(zé)任等移植到足球行業(yè)的治理中，那么中國足協(xié)的善治應(yīng)該包含4大要素：第一，足球行業(yè)參與主體的權(quán)利得到充分保障，行業(yè)規(guī)則受到尊重；第二，中國足協(xié)公正合理地管理各項(xiàng)行業(yè)開支，對(duì)國內(nèi)足球事業(yè)進(jìn)行切實(shí)有效的管理；第三，中國足協(xié)領(lǐng)導(dǎo)層對(duì)各行業(yè)主體負(fù)責(zé)，實(shí)行責(zé)任制；第四，中國足協(xié)應(yīng)該確保業(yè)內(nèi)的合法信息順暢流通，便于各行業(yè)主體了解實(shí)際情況，增強(qiáng)中國足協(xié)管理的透明度。中國足協(xié)作為在我國足球運(yùn)動(dòng)領(lǐng)域具備公共管理職能的單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)，其善治在原則上應(yīng)該包含合法性、法治、公正、公開以及責(zé)任等要素。根據(jù)中國足協(xié)于2017年1月通過的足協(xié)章程，合法性、法治、透明性、責(zé)任以及公正都得到充分體現(xiàn)。例如章程第2條和第4條不但明確其制定的法律依據(jù)，而且對(duì)中國足協(xié)及其會(huì)員的法律義務(wù)進(jìn)行較為詳盡的規(guī)定，很好地體現(xiàn)合法性要素以及法治要素；而章程第4條第2款則以規(guī)定中國足協(xié)的職責(zé)為主要內(nèi)容，體現(xiàn)了善治中的責(zé)任要素。上述要素在內(nèi)涵上是相互聯(lián)系的，例如問責(zé)機(jī)制的完善必須建立在法治基礎(chǔ)上，而公平公開則是推行法治的重要前提。需要說明的是，盡管善治包含法治要素，甚至可以說完美的善治必然包含法治，但這并不意味著在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的策略上應(yīng)以善治模式取代法治模式。畢竟人類社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)表明，至今為止，法治仍然是最佳的社會(huì)治理模式。與其說法治是善治的前提，毋寧說法治是善治的最高目標(biāo)。對(duì)于中國足球來說，隨著國內(nèi)聯(lián)賽職業(yè)化的深入以及行業(yè)市場化改革的不斷推進(jìn)，已經(jīng)初步具備了現(xiàn)代足球運(yùn)動(dòng)所特有的職業(yè)化、國際化、商業(yè)化等特點(diǎn)。而中國足協(xié)在正式脫離國家體育總局，開始以獨(dú)立社會(huì)團(tuán)體法人的身份對(duì)中國足球的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、管理之后，其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置已經(jīng)基本上與國際主流的足球協(xié)會(huì)完成接軌。因此，中國足協(xié)的善治主要涉及的是行業(yè)自治、法治以及透明等內(nèi)容。①

2.1 中國足協(xié)的自治：行業(yè)規(guī)則與國家法的協(xié)調(diào)

合法性、法治以及透明是善治最為重要的原則，而處理好體育行業(yè)自治權(quán)與法治的關(guān)系則是能否實(shí)現(xiàn)善治的重要前提。以國際足聯(lián)這一典型的國際體育組織為例，在經(jīng)過漫長的歷史發(fā)展后（國際足聯(lián)早在1904年便成立），已經(jīng)在足球領(lǐng)域具備了高度的自治性。中國足協(xié)作為國際足聯(lián)的成員，在國內(nèi)足球領(lǐng)域中同樣應(yīng)該具備一定的自治性，不受政府過度干涉。中國足協(xié)自從在組織上與國家體育總局脫鉤成為獨(dú)立的社團(tuán)法人后，通過制定并頒布最新的《中國足球協(xié)會(huì)章程》《中國足球協(xié)會(huì)球員身份與轉(zhuǎn)會(huì)管理規(guī)定》《中國足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則》等一系列行業(yè)規(guī)范，事實(shí)上已經(jīng)建立一套在足球領(lǐng)域中獨(dú)立、封閉以及具備實(shí)際效力的規(guī)則體系。通過這套規(guī)則體系，中國足協(xié)基本實(shí)現(xiàn)自我管理。然而，不論是2002年的“長春亞泰案”，還是后來震驚足壇的以謝亞龍、南勇、蔚少輝等前足協(xié)主要負(fù)責(zé)人為被告的腐敗窩案，都激起了人們對(duì)中國足協(xié)善治的新一輪討論，而討論的核心就是中國足協(xié)的自治問題。

根據(jù)足協(xié)章程第2條以及第3條規(guī)定，足協(xié)章程依據(jù)我國《憲法》《民法通則》《體育法》《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以及《國際足球聯(lián)合會(huì)章程》《亞洲足球聯(lián)合會(huì)章程》的有關(guān)規(guī)定制定，中國足協(xié)作為獨(dú)立法人遵守中華人民共和國憲法、法律、法規(guī)和國家政策，依法自主開展活動(dòng)并且根據(jù)法律授權(quán)和政府委托管理全國足球事務(wù)。由于足協(xié)章程是中國足協(xié)最根本的行為規(guī)范，因此中國足協(xié)在實(shí)際運(yùn)作過程中必須接受法律法規(guī)與國家政策的約束。以《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》為例，該條例就是中國足協(xié)是否具備社團(tuán)法人資格最為基本和直接的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。盡管中國足協(xié)和其他國際足聯(lián)的成員協(xié)會(huì)一樣，在本國足球事務(wù)的監(jiān)督與管理方面擁有較大的自治權(quán)，但基于足球運(yùn)動(dòng)本身的復(fù)雜性②，中國足協(xié)及其會(huì)員（包括球員）的行為事實(shí)上會(huì)受到除行業(yè)規(guī)范之外的國家法律所約束。以2012年震驚中外的“中國足球系列反腐案”[7]為例，當(dāng)時(shí)涉案的前國腳申思、祁宏不但被中國足協(xié)處以終生禁止參加足球活動(dòng)的處罰，還被審判機(jī)關(guān)認(rèn)定犯非國家工作人員受賄罪而鋃鐺入獄。由此可以看出，雖然就身份層面而言，中國足協(xié)制定的一系列行業(yè)規(guī)則并不屬于國家法律，但就其內(nèi)涵而言，處于我國法律體系的框架之下并與相關(guān)法律存在密切配合的關(guān)系。另一方面，中國足球系列反腐案說明政府對(duì)體育行業(yè)施以適度干預(yù)，能夠在一定程度上促使體育組織進(jìn)一步改善治理問題。

自恒大集團(tuán)強(qiáng)勢(shì)涉足中國足球以來，由于廣州恒大足球隊(duì)無論在國內(nèi)聯(lián)賽還是洲際比賽中都取得不俗的成績，“金元足球”在中超賽場迅速興起。各大足球俱樂部為了保持競爭力而紛紛增加投資以吸引國內(nèi)外優(yōu)秀足球運(yùn)動(dòng)員加盟，球員轉(zhuǎn)會(huì)費(fèi)也因此屢創(chuàng)新高。由于大量外籍“大牌”教練以及球員的加盟，中超比賽的精彩程度大幅提升，中超比賽的轉(zhuǎn)播版權(quán)也因此賣出5年80億元人民幣的“天價(jià)”[8]。作為中超公司的大股東，中國足協(xié)無疑是最大受益者，充足的活動(dòng)資金為其保持足球行業(yè)治理中的主導(dǎo)地位提供堅(jiān)實(shí)后盾。另一方面，由于中國足協(xié)頒布“外援限制令”，各大足球俱樂部為保持競爭力而紛紛花費(fèi)重金大規(guī)模招攬國內(nèi)本土優(yōu)秀球員。但國內(nèi)優(yōu)秀球員的匱乏又使得各大足球俱樂部必須著眼于青訓(xùn)。根據(jù)足球發(fā)展的規(guī)律，青訓(xùn)是漫長且艱苦的過程，而足球俱樂部對(duì)球隊(duì)成績的追求卻是迫切的，悖論亦因此形成。一些俱樂部為盡快獲得優(yōu)秀青少年球員甚至教唆青少年球員故意違反所在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的紀(jì)律，以此“爭取被開除”，然后這些俱樂部便能以較低代價(jià)獲得心儀青少年球員。與此同時(shí)，那些失去優(yōu)秀青少年球員的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)則因此遭受損失，培養(yǎng)人才的熱情也受到挫敗。在此背景下，不論是俱樂部（多數(shù)足球俱樂部本身就設(shè)有青訓(xùn)機(jī)構(gòu)）還是獨(dú)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)都希望中國足協(xié)能夠起到切實(shí)的監(jiān)督作用，規(guī)范球員尤其是青少年球員轉(zhuǎn)會(huì)的運(yùn)作。而中國足協(xié)也于2017年4月適時(shí)地出臺(tái)《中國足球運(yùn)動(dòng)員聯(lián)合機(jī)制補(bǔ)償及培訓(xùn)補(bǔ)償說明》[9]，規(guī)制23周歲以下球員轉(zhuǎn)會(huì)問題。不難看出，足球行業(yè)的高度商業(yè)化、職業(yè)化在客觀上不斷增強(qiáng)中國足協(xié)的自治權(quán)。

與國際足聯(lián)相似，中國足協(xié)“金字塔”式的組織架構(gòu)以及權(quán)力等級(jí)也對(duì)其自治權(quán)產(chǎn)生著重大影響。根據(jù)足協(xié)章程第19條第2款，中國足協(xié)授權(quán)其下屬的各?。ㄊ校┳闱騾f(xié)會(huì)、聯(lián)賽組織、俱樂部、其他組織依法各自開展足球活動(dòng)，不受其他外部力量阻礙和制約。因此，中國足協(xié)實(shí)際上有能力通過某些治理手段影響其下屬的任何足球協(xié)會(huì)、組織以及俱樂部，并以此影響國內(nèi)足球事務(wù)的發(fā)展，這也是中國足協(xié)在足球領(lǐng)域中的自治權(quán)的重要體現(xiàn)。

2.2 透明度：有效監(jiān)督的前提

透明是善治的基本要素之一，其不僅意味著政府單方面的信息透明，還意味著整個(gè)社會(huì)內(nèi)部信息的透明。因此，對(duì)于中國足協(xié)善治來說，保證國內(nèi)足球行業(yè)內(nèi)部信息（不包括涉及商業(yè)機(jī)密或其他行業(yè)機(jī)密的信息）的透明與保證足協(xié)內(nèi)部信息（依法不能公開的信息除外）的透明同樣重要。透明能夠促使作為中國足球事務(wù)管理者與監(jiān)督者的中國足協(xié)在進(jìn)行行業(yè)重大問題決策時(shí)實(shí)現(xiàn)科學(xué)化與民主化。透明是中國足協(xié)實(shí)現(xiàn)善治過程中不可回避的問題。令人欣慰的是，中國足協(xié)已經(jīng)意識(shí)到關(guān)鍵問題并且正在不斷進(jìn)步。2017年4月27日，中國足協(xié)在其官網(wǎng)公布《2017賽季國內(nèi)球員轉(zhuǎn)會(huì)情況表》[10]，此舉不僅被外界解讀為是對(duì)《中國足球運(yùn)動(dòng)員聯(lián)合機(jī)制補(bǔ)償及培訓(xùn)補(bǔ)償說明》的響應(yīng)，而且被認(rèn)為是向提升透明度邁出了重要一步[11]。

然而，中國足協(xié)在提升自身透明度方面還有很長的路要走。以足協(xié)與國家體育總局脫鉤之后的財(cái)務(wù)管理制度為例，透明度就仍有待提升。雖然《足協(xié)章程》第63～67條對(duì)中國足協(xié)的經(jīng)費(fèi)來源、經(jīng)費(fèi)開支、財(cái)務(wù)管理、資產(chǎn)管理以及審計(jì)都進(jìn)行原則性的規(guī)定，并且承諾將建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理制度，但必須承認(rèn)的是，上述規(guī)定并不能形成有效財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，難以保證財(cái)務(wù)收入與支出的透明度。以上述第64條為例，雖然中國足協(xié)經(jīng)費(fèi)的支出被明確限定為“執(zhí)委會(huì)因履行職權(quán)產(chǎn)生的支出”以及“為更好地實(shí)現(xiàn)本會(huì)目標(biāo)而產(chǎn)生的其他支出”，但問題是應(yīng)該如何定義“因履行職權(quán)而產(chǎn)生的支出”以及“為更好實(shí)現(xiàn)本會(huì)目標(biāo)而產(chǎn)生的其他支出”呢？是否存在科學(xué)的量化標(biāo)準(zhǔn)？是否存在切實(shí)有效的監(jiān)督機(jī)制？這些都是中國足協(xié)實(shí)現(xiàn)善治過程中無法繞過的關(guān)鍵問題。

回顧中國足球最為黑暗的歲月，正是在缺乏有效監(jiān)督機(jī)制以致于無任何透明度可言的情況下，以謝亞龍、南勇為首的一幫前足協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人才能輕而易舉地利用規(guī)則的漏洞與手中的權(quán)力謀取不當(dāng)利益。他們的行為損害的不但是中國足球的公共利益，而且是廣大球迷對(duì)中國足球的感情。畢竟在我國，足球已不僅僅是一項(xiàng)純粹的體育運(yùn)動(dòng)，還承載著廣大人民群眾的尊嚴(yán)與國家榮譽(yù)感。

2.3 合法與法治：中國足球行業(yè)糾紛的仲裁

有學(xué)者指出，中國足球行業(yè)治理法治化必須要解決如下問題：第一，足球治理主體的合法性問題；第二，根據(jù)足球治理法治化的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改；第三，完善足球改革過程的程序合法化問題[12]。上述問題實(shí)際上是善治中的法治要素在足球行業(yè)治理中的細(xì)化與具體標(biāo)準(zhǔn)，由此可見，對(duì)于足球行業(yè)善治，法治與合法性存在一種辯證關(guān)系，即法治是合法性的體現(xiàn)，而合法性是法治的前提。

根據(jù)《中國足球協(xié)會(huì)仲裁委員會(huì)工作規(guī)則》（簡稱《足協(xié)仲裁規(guī)則》）第5條規(guī)定，中國足球協(xié)會(huì)仲裁委員會(huì)（簡稱仲裁委員會(huì)）受理的案件包括：第一，對(duì)中國足球協(xié)會(huì)紀(jì)律委員會(huì)（以下簡稱“紀(jì)律委員會(huì)”）作出的處罰不服，且允許向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁的爭議；第二，會(huì)員協(xié)會(huì)、足球俱樂部、足球運(yùn)動(dòng)員、教練員、經(jīng)紀(jì)人相互間就注冊(cè)、轉(zhuǎn)會(huì)、參賽資格、工作合同、經(jīng)紀(jì)人合同等事項(xiàng)發(fā)生的屬于行業(yè)管理范疇的爭議；第三，仲裁委員會(huì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)受理的其他爭議。其中，第3項(xiàng)是典型“兜底條款”，用以囊括暫時(shí)未能窮盡的爭議情形，而第1項(xiàng)與第2項(xiàng)雖然被描述為兩種不同類型的爭議，但二者的界限在實(shí)際情況中并不明顯，許多案件往往會(huì)同時(shí)涉及上述兩種類型。根據(jù)《中國足球協(xié)會(huì)紀(jì)律準(zhǔn)則》（簡稱《紀(jì)律準(zhǔn)則》）第12～14條，處罰類型包括“禁止轉(zhuǎn)會(huì)”“停賽”“取消注冊(cè)資格”等，而上述處罰方式均會(huì)涉及注冊(cè)、轉(zhuǎn)會(huì)、參賽資格等屬于行業(yè)管理范疇的事項(xiàng)。

1）對(duì)紀(jì)律委員會(huì)的處罰不服引發(fā)的爭議。

對(duì)紀(jì)律委員會(huì)處罰的不服引發(fā)爭議主要涉及兩方面：一是處罰的依據(jù)，即被處罰的行為是否是《紀(jì)律準(zhǔn)則》明令禁止的行為；二是處罰的尺度，即行為人（包括自然人和組織）所遭受的處罰的嚴(yán)厲程度是否與其應(yīng)受處罰的行為惡劣程度相適應(yīng)。

以“秦升踩踏事件”為例。2017年3月11日，在中國足協(xié)超級(jí)聯(lián)賽第14輪上海綠地申花對(duì)陣天津權(quán)健的比賽過程中，上海綠地申花隊(duì)員秦升在死球狀態(tài)下使用猛烈力量惡意踩踏對(duì)方球員的腳面，造成惡劣影響，被中國足協(xié)處以停賽6個(gè)月、罰款12萬元的處罰[13]。隨后，秦升及其律師團(tuán)隊(duì)向中國足協(xié)提出仲裁申請(qǐng)，而中國足協(xié)也于2017年4月10日正式受理秦升的申請(qǐng)[14]。秦升上訴理由主要包括：第一，秦升在主觀上并無傷害對(duì)手的意圖，踩踏對(duì)方球員的原因是受到了對(duì)方球員的挑釁；第二，中國足協(xié)對(duì)秦升的停賽處罰使用月份作為計(jì)算單位，不同于以往采用場次為計(jì)算單位，存在處罰依據(jù)不當(dāng)?shù)南右?；第三，相較于以往中國足協(xié)對(duì)與秦升之行為相似的行為所作出的處罰，此次中國足協(xié)對(duì)秦升的處罰過于嚴(yán)厲，顯失公平。根據(jù)《紀(jì)律準(zhǔn)則》，停賽可以以天數(shù)、場次或者月的形式出現(xiàn)，在無其他規(guī)定的情況下，停賽不可超過36場或者36個(gè)月；對(duì)于不同程度的對(duì)球員和他人的不當(dāng)行為，將處以下限為1～4場的停賽或禁止進(jìn)入替補(bǔ)席的處罰。因此，從處罰依據(jù)的角度來看，中國足協(xié)對(duì)秦升的停賽處罰以月份的形式體現(xiàn)是有充分依據(jù)的。雖然《紀(jì)律準(zhǔn)則》第56條在設(shè)置處罰下限時(shí)以天數(shù)形式體現(xiàn)，但從法理的角度看并不能因此推定排斥月份的表述方式，所以中國足協(xié)基本做到依規(guī)處罰；另一方面，從處罰尺度角度來看，《紀(jì)律準(zhǔn)則》第56條在規(guī)定停賽或禁止進(jìn)入替補(bǔ)席的處罰方面并未設(shè)置上限，由此看來中國足協(xié)在紀(jì)律處罰方面擁有高度的自由裁量權(quán)。

雖然仲裁委員會(huì)處理糾紛案件采取一裁終局制度，但縱觀《仲裁規(guī)則》全文，仲裁委員會(huì)并未主張足球行業(yè)中的單一仲裁權(quán)。換言之，中國足協(xié)下屬的各足球協(xié)會(huì)在現(xiàn)有的行業(yè)規(guī)則框架下有權(quán)構(gòu)建自身的仲裁制度以解決其內(nèi)部成員的各類足球行業(yè)糾紛。從這個(gè)角度看，中國足協(xié)充分尊重其下屬協(xié)會(huì)的自治權(quán)。但包括廣東省足協(xié)、北京市足協(xié)、上海市足協(xié)、山東省足協(xié)以及江蘇省足協(xié)等在國內(nèi)具備一定影響力的足球協(xié)會(huì)所公布的地區(qū)性足球行業(yè)規(guī)范，并未發(fā)現(xiàn)由地區(qū)性足協(xié)建立的仲裁制度，包括與《紀(jì)律準(zhǔn)則》性質(zhì)相似的能夠賦予地區(qū)足協(xié)行業(yè)執(zhí)法權(quán)的規(guī)則也一直處于缺席狀態(tài)。換言之，中國足協(xié)仲裁委員會(huì)實(shí)際上承擔(dān)全國范圍內(nèi)所有足球行業(yè)的執(zhí)法以及糾紛仲裁工作。在足球行業(yè)的發(fā)展方面，我國是后發(fā)型國家，伴隨體育轉(zhuǎn)型，各種新型的行業(yè)糾紛正不斷涌現(xiàn)。在此背景下，無論是糾紛的數(shù)量還是糾紛的復(fù)雜程度都將使得中國足協(xié)的單一型糾紛仲裁制度面臨巨大的挑戰(zhàn)。

2）在行業(yè)管理范疇內(nèi)引發(fā)的爭議。

在所有足球行業(yè)管理范疇內(nèi)引發(fā)爭議當(dāng)中，以有關(guān)球員轉(zhuǎn)會(huì)的爭議最為常見且最為復(fù)雜。自從有了職業(yè)聯(lián)賽，就有了球員轉(zhuǎn)會(huì)，轉(zhuǎn)會(huì)是職業(yè)聯(lián)賽的重要組成部分[15]。毫無疑問，足球運(yùn)動(dòng)員轉(zhuǎn)會(huì)制度已經(jīng)成為職業(yè)足球運(yùn)動(dòng)的核心內(nèi)容之一。只有實(shí)現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)員的合理流動(dòng)及配置，才能提高俱樂部的競技水平和競爭力。因此，足球運(yùn)動(dòng)員的轉(zhuǎn)會(huì)既是足球市場的需要，也是足球俱樂部發(fā)展的基本條件之一[16]。與球員轉(zhuǎn)會(huì)有關(guān)的爭議主要涉及如下法律關(guān)系：第一，球員與原足球俱樂部的工作合同關(guān)系；第二，球員與新足球俱樂部的工作合同關(guān)系；第三，原俱樂部與新俱樂部之間的民事法律關(guān)系。球員轉(zhuǎn)會(huì)引發(fā)的爭議之所以復(fù)雜，主要是因?yàn)閺男袠I(yè)自治的角度看，糾紛屬于中國足協(xié)仲裁委員會(huì)的仲裁范圍；從法治的角度看，糾紛則屬于我國《合同法》《勞動(dòng)法》的調(diào)整范圍。

足球運(yùn)動(dòng)員與其所屬俱樂部簽訂的工作合同就其法律性質(zhì)而言屬于典型的勞動(dòng)合同，從法理層面上看屬于我國《勞動(dòng)合同法》的調(diào)整范圍。然而，根據(jù)《足協(xié)章程》第52條第1款規(guī)定：“除本章程和國際足聯(lián)另有規(guī)定外，本會(huì)及本會(huì)管轄范圍內(nèi)的足球組織的足球從業(yè)人員不將爭議訴至法院。有關(guān)爭議應(yīng)提交本會(huì)或國際足聯(lián)的有關(guān)機(jī)關(guān)?！薄秳趧?dòng)合同法》在足球行業(yè)內(nèi)的大多數(shù)球員轉(zhuǎn)會(huì)爭議中幾乎沒有被適用。以《勞動(dòng)合同法》賦予勞動(dòng)者自由解除合同的權(quán)利為例，根據(jù)《勞動(dòng)合同法》的有關(guān)規(guī)定，勞動(dòng)者只需提前30天通知其聘用單位便可解除勞動(dòng)合同，以保障勞動(dòng)者的自由擇業(yè)權(quán)。但是由于足球行業(yè)的特殊性，球員陣容的穩(wěn)定對(duì)于足球俱樂部的成績具有關(guān)鍵性影響，因此雖然球員與俱樂部之間存在勞動(dòng)合同關(guān)系，但在一般情況下，球員并不擁有自由解除合同的權(quán)利。相反，如果球員在未得俱樂部同意的情況下自行解除工作合同，則要面臨遭受行業(yè)內(nèi)部嚴(yán)厲處罰的風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，就球員轉(zhuǎn)會(huì)過程中原俱樂部與新俱樂部之間的法律關(guān)系而言，從表面上看，與買賣合同的法律關(guān)系相似。這主要是和20世紀(jì)初期英格蘭的職業(yè)足球運(yùn)動(dòng)員一旦與俱樂部簽約，則被視為俱樂部財(cái)產(chǎn)這一行業(yè)習(xí)慣有關(guān)。雖然歐盟國家于1995年以法律形式通過“博斯曼”轉(zhuǎn)會(huì)法則，規(guī)定球員有權(quán)在工作合同期滿后自由轉(zhuǎn)會(huì)且俱樂部不得收取轉(zhuǎn)會(huì)費(fèi)，但在工作合同期滿之前，球員被視作俱樂部財(cái)產(chǎn)的觀點(diǎn)仍然占據(jù)主流地位。但必須說明的是，從合同法的角度看，球員在工作合同期滿前的轉(zhuǎn)會(huì)，實(shí)際上是一種涉及解除原工作合同以及簽訂新工作合同的變更法律關(guān)系的行為，與引發(fā)物權(quán)轉(zhuǎn)移的法律行為是有本質(zhì)區(qū)別的。然而，中國足協(xié)主張對(duì)涉及球員轉(zhuǎn)會(huì)的糾紛具有自主仲裁權(quán)恰恰是基于足球行業(yè)內(nèi)部對(duì)球員轉(zhuǎn)會(huì)之行為性質(zhì)的獨(dú)特認(rèn)識(shí)，即球員轉(zhuǎn)會(huì)實(shí)質(zhì)是球員之“所有權(quán)”或“使用權(quán)”在不同俱樂部之間流轉(zhuǎn)的過程。盡管中國足協(xié)在行業(yè)管理范疇內(nèi)引發(fā)的爭議中主張擁有獨(dú)立自主的仲裁權(quán)看似有違法治原則，甚至有將球員“財(cái)產(chǎn)化”的嫌疑，但在具體的實(shí)踐中，中國足協(xié)的仲裁制度確實(shí)不失為足球行業(yè)內(nèi)部法治的特殊表現(xiàn)形式。

以“劉健轉(zhuǎn)會(huì)事件”為例。2014年1月3日，廣州恒大俱樂部官方宣布與原青島中能俱樂部球員劉健正式簽約。隨后，青島中能俱樂部聲稱劉健與廣州恒大俱樂部簽約時(shí)并非自由身，換言之，劉健是在與原俱樂部的工作合同還沒到期的情況下就與新俱樂部簽訂新工作合同。根據(jù)在中國足協(xié)備案的合同，劉健與青島中能足球俱樂部的工作合同確實(shí)已于2014年1月1日正式到期，但與此同時(shí)，青島中能俱樂部又提供了另一份合同證明其與劉健已經(jīng)續(xù)約至2017年。由于爭議一直無法解決，劉健接連錯(cuò)過亞冠與中超的報(bào)名，最終選擇將爭議訴至中國足協(xié)仲裁委員會(huì)。根據(jù)中國足協(xié)的通告[17]，青島中能俱樂部所提供的合同上的劉健的簽名是偽造的，因此劉健與廣州恒大足球俱樂部簽約時(shí)確實(shí)處于自由身狀態(tài)。青島中能俱樂部因此被罰款40萬元，并扣除當(dāng)賽季中甲聯(lián)賽積分7分。針對(duì)劉健簽名的真?zhèn)?，中國足協(xié)在進(jìn)行仲裁的過程中還引入了司法鑒定，并將司法鑒定結(jié)果公布于官網(wǎng)，使公眾對(duì)整個(gè)事件有充分的了解。從這個(gè)角度來看，中國足協(xié)的仲裁制度吸取國家司法裁判制度中的積極因素，在一定程度上保證了足球行業(yè)內(nèi)部的法治并且與國家法律基本協(xié)調(diào)一致。

3 優(yōu)化中國足協(xié)善治路徑的建議

從發(fā)達(dá)國家以往的體育轉(zhuǎn)型與體育善治的經(jīng)驗(yàn)看，體育的轉(zhuǎn)型、善治和社會(huì)的變遷息息相關(guān)。對(duì)于中國足球來說，一方面，其行業(yè)治理的轉(zhuǎn)型在很大程度上取決于國家體育政策的變化，另一方面，作為國內(nèi)最受歡迎的單項(xiàng)體育活動(dòng)，足球行業(yè)的轉(zhuǎn)型對(duì)于我國整個(gè)體育轉(zhuǎn)型來說具有重要的帶動(dòng)作用。2015年3月8日，國務(wù)院正式頒布《中國足球改革發(fā)展總體方案》（下文簡稱《足改方案》），對(duì)中國足球未來的發(fā)展進(jìn)行規(guī)范與指引，并以此為契機(jī)正式揭開我國體育轉(zhuǎn)型的序幕。需要注意的是，早在近代，我國體育便經(jīng)歷過一次從古代體育到近代體育的深刻轉(zhuǎn)型。有學(xué)者在對(duì)中西方的體育發(fā)展史進(jìn)行比較研究時(shí)指出，中國近代體育的發(fā)展有兩點(diǎn)歷史局限：一是發(fā)展的動(dòng)力主要來自外部壓力，不像西方近代體育的發(fā)展動(dòng)力來自工業(yè)革命時(shí)期城市生活的內(nèi)部訴求；二是近代中國體育從古代民間活動(dòng)切換到公共體制后，傳統(tǒng)民俗項(xiàng)目出現(xiàn)與時(shí)代脫節(jié)的現(xiàn)象[18]。與近代中國體育的轉(zhuǎn)型相比，當(dāng)代中國體育的轉(zhuǎn)型同樣與社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)。不同的是，當(dāng)代中國體育轉(zhuǎn)型的動(dòng)力不但來自于與世界體育接軌的追求，而且來自于內(nèi)部發(fā)展的需要，具體來說就是體育善治的需要。我國體育善治的發(fā)展在很大程度上是從本土的民主法治制度中汲取養(yǎng)分，體育善治中的合法性、法治原則正是“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”具體表現(xiàn)。因此，在我國，善治實(shí)際是鏈接國家政策與體育轉(zhuǎn)型的節(jié)點(diǎn)，即體育善治不但是國家治理在體育領(lǐng)域中的映射，又是體育轉(zhuǎn)型的目標(biāo)和要求。因此，必須將對(duì)中國足協(xié)善治路徑之優(yōu)化的探討置于體育轉(zhuǎn)型和體育善治的大背景中，否則一切優(yōu)化的策略都只能是紙上談兵，無的放矢。

第一，完善中國足協(xié)下屬各級(jí)足協(xié)的內(nèi)部爭議解決機(jī)制。中國足協(xié)的仲裁委員會(huì)與紀(jì)律委員會(huì)是保障中國足協(xié)法治與透明的重要機(jī)構(gòu)，在推動(dòng)中國足協(xié)善治過程中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。然而需要注意的是，雖然《紀(jì)律準(zhǔn)則》對(duì)回避、聽證以及申訴制度在原則上進(jìn)行明確規(guī)定，但在具體的制度設(shè)計(jì)上并沒有進(jìn)行詳細(xì)的表述，換言之，在實(shí)際操作過程中，中國足協(xié)有關(guān)部門在處理回避、聽證以及申訴等方面的問題時(shí)往往面臨無規(guī)可依的困境[19]。另一方面，由于各級(jí)地方足協(xié)缺乏內(nèi)部糾紛解決機(jī)制，行業(yè)管理范疇內(nèi)糾紛一旦發(fā)生，均無一例外地需要訴至中國足協(xié)仲裁委員會(huì)，這無疑給仲裁委員會(huì)帶來沉重的工作負(fù)擔(dān)，使糾紛解決效率面臨巨大挑戰(zhàn)。因此，中國足協(xié)應(yīng)基于現(xiàn)有的由《足協(xié)章程》《紀(jì)律準(zhǔn)則》以及《仲裁規(guī)則》構(gòu)成的爭議解決框架，以合理的方式引導(dǎo)其下屬各級(jí)足協(xié)構(gòu)建其自身的爭議解決機(jī)制，爭取各級(jí)行業(yè)糾紛都能在其本級(jí)的仲裁機(jī)構(gòu)得到解決。對(duì)于有異議的仲裁結(jié)果則可通過建立完善的上訴機(jī)制進(jìn)行逐級(jí)上訴，直至訴至中國足協(xié)仲裁委員會(huì)。從現(xiàn)代治理理念的角度看，行業(yè)自治更為本質(zhì)地展現(xiàn)了國家司法自治的原理，即契約自治；行業(yè)自治是國家司法自治的前提，但國家司法機(jī)制不應(yīng)全面，而應(yīng)適當(dāng)介入行業(yè)自治，應(yīng)將某些爭議之解決完全保留給行業(yè)自治[20]。因此，對(duì)于中國足協(xié)的善治來說，協(xié)調(diào)行業(yè)自治與法治關(guān)系至關(guān)重要，可行路徑就是將司法機(jī)制中的一些原則移植到行業(yè)自治中，使得行業(yè)內(nèi)部的爭議解決機(jī)制呈現(xiàn)法治特征，從而促進(jìn)善治的形成。

第二，以中國足協(xié)去行政化為契機(jī)，推動(dòng)中國足協(xié)運(yùn)作的透明度。其中最為核心的環(huán)節(jié)就是推動(dòng)足協(xié)領(lǐng)導(dǎo)層選舉任命的透明化、科學(xué)化與民主化。就目前來看，中國足協(xié)與國家體育總局脫鉤，撤銷足管中心牌子的舉措基本上實(shí)現(xiàn)與國際足協(xié)的接軌，然而有關(guān)足協(xié)領(lǐng)導(dǎo)層產(chǎn)生問題則仍缺少明確的規(guī)定。雖然《足協(xié)章程》對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)層的選舉程序做出規(guī)定，但有關(guān)候選人產(chǎn)生的規(guī)則卻仍舊缺位。如果無法確保中國足協(xié)領(lǐng)導(dǎo)層選舉透明度，增進(jìn)中國足協(xié)運(yùn)作的透明度就無從談起。只有建立起透明化、科學(xué)化與民主化的領(lǐng)導(dǎo)選舉機(jī)制，例如候選人的產(chǎn)生要件、候選人之間的競爭模式、競選過程中的質(zhì)詢等，才能為足協(xié)的透明化提供必要的前提條件，畢竟中國足協(xié)的透明化必然是在其領(lǐng)導(dǎo)層的主導(dǎo)下才能形成的。

第三，必須完善中國足協(xié)內(nèi)部的問責(zé)機(jī)制。善治關(guān)鍵要素就是問責(zé)機(jī)制，而從社會(huì)責(zé)任角度講，建立完善內(nèi)部問責(zé)機(jī)制是中國足協(xié)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的體現(xiàn)[21]。自2002年世界杯以來，中國足球在“假球”“黑哨”等一系列負(fù)面事件的影響下戰(zhàn)績長期處于低迷。在剛結(jié)束不久的2018年俄羅斯世界杯亞洲區(qū)預(yù)選賽十二強(qiáng)賽中，中國隊(duì)以1分之差遺憾地未能從小組出線，再一次提前告別世界杯。在上述提到的“中國足球反腐系列案”中，幾位前足協(xié)領(lǐng)導(dǎo)人、前國腳已經(jīng)為其自身的腐敗行為付出代價(jià)，然而目前中國足球的困境又應(yīng)該由誰負(fù)責(zé)呢？必須注意的是，前中國足協(xié)官員的腐敗行為之所以能受到懲處，在很大程度上得益于國家司法機(jī)關(guān)的介入，而如今中國足協(xié)已經(jīng)成為獨(dú)立的社團(tuán)法人，如果其內(nèi)部不盡快建立切實(shí)有效問責(zé)機(jī)制，則很難確保日后不會(huì)重蹈覆轍。一套完善的問責(zé)機(jī)制不但有利于中國足球的發(fā)展，更是中國足協(xié)能否實(shí)現(xiàn)善治的重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

縱觀中國足球的發(fā)展歷程，雖然足球行業(yè)的自治與法治之間一直存在悖論，但是自治與法治絕非不能協(xié)調(diào)。中國足協(xié)一方面需要成熟的自治，另一方面也需要穩(wěn)定的善治，畢竟自治權(quán)的行使不可能毫無瑕疵。中國足協(xié)善治的關(guān)鍵在于秉持合法、法治、透明的原則，建立一套能夠與國家法律協(xié)調(diào)一致，確保有效監(jiān)督以及行業(yè)糾紛能被合理解決的治理制度。換言之，在國家權(quán)力為體育自治保留相對(duì)充裕的空間，非必要時(shí)候不介入體育自治的前提下[22]，中國足協(xié)必須把握歷史機(jī)遇，扎實(shí)地在善治的道路上穩(wěn)步前進(jìn)。畢竟無論是對(duì)于國家還是體育協(xié)會(huì)，善治始終是需要幾代人持續(xù)奮斗才能實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

注釋：

① 此處的法治不僅涉及我國目前所有現(xiàn)存廣義上法律，還包括與足球運(yùn)動(dòng)相關(guān)行業(yè)規(guī)范。根據(jù)《足協(xié)章程》第5章，“國際足聯(lián)及亞足聯(lián)之相關(guān)規(guī)定”、《足球競賽規(guī)則》以及由中國足協(xié)執(zhí)委會(huì)制定《紀(jì)律準(zhǔn)則》和《道德準(zhǔn)則》均被納入法律范疇。雖然從法理學(xué)角度看，《足協(xié)章程》表述并不準(zhǔn)確，畢竟中國足協(xié)并非獲得《立法法》授權(quán)立法機(jī)關(guān)，但從足球行業(yè)內(nèi)部慣習(xí)看，不論是國際足聯(lián)、亞足聯(lián)的相關(guān)規(guī)定還是中國足協(xié)制定的行業(yè)規(guī)范，對(duì)國內(nèi)職業(yè)足球從業(yè)者行為都能起到指引以及評(píng)價(jià)作用，這一點(diǎn)與國家立法機(jī)關(guān)制定的法律存在共通之處，因此將上述規(guī)范理解為足球行業(yè)“法律”也未嘗不可。

② 如球員與俱樂部之間的勞動(dòng)合同關(guān)系屬于我國民事法律的調(diào)整范圍；足協(xié)內(nèi)部官員可能存在的腐敗問題屬于我國刑事法律的調(diào)整范圍；俱樂部和球員的某些對(duì)外商業(yè)行為屬于我國經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整范圍。

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