發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管影響評(píng)估改革實(shí)踐及其對(duì)中國(guó)的啟示*

劉 鵬 張競(jìng)之

一、監(jiān)管影響評(píng)估及其在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的引入和應(yīng)用

監(jiān)管影響評(píng)估（Regulatory Impact Assessment，以下簡(jiǎn)稱RIA）是一個(gè)具有系統(tǒng)性和強(qiáng)制性的評(píng)估方法，①Dunlop, Claire and Clandio Radaelli, Radaelli. Handbook of Regulatory Impact Assessment, UK: University of Exeter,2016, p.4.主要是指依據(jù)一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)對(duì)監(jiān)管政策的積極和消極影響進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)，其目的是為監(jiān)管政策的制定、執(zhí)行、調(diào)整或終結(jié)提供決策支持。其正面影響主要涉及進(jìn)一步提高經(jīng)濟(jì)效益、改善環(huán)境并增進(jìn)人民福祉等，而負(fù)面影響主要涉及會(huì)增加相關(guān)成本，減少社會(huì)福利，造成環(huán)境進(jìn)一步惡化等。其中，“系統(tǒng)性”是指RIA并非是隨機(jī)的或碎片化的，“強(qiáng)制性”是指RIA并非監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自發(fā)行為，由此可見(jiàn)，RIA從屬于正式的行政體系?？傮w來(lái)說(shuō)，RIA經(jīng)歷了如下的發(fā)展歷程：20世紀(jì)70年代，在美國(guó)的公共工程、公共項(xiàng)目評(píng)估實(shí)踐中首次出現(xiàn)RIA；20世紀(jì)80年代初，美國(guó)進(jìn)一步將其拓展到公共政策領(lǐng)域。20世紀(jì)80年代中期，僅有英國(guó)、德國(guó)、荷蘭、加拿大、澳大利亞等少數(shù)國(guó)家建立了某種形式的RIA制度。20世紀(jì)90年代，僅有少數(shù)OECD國(guó)家建立了RIA制度。20世紀(jì)90年代末，由于OECD的監(jiān)管改革報(bào)告和歐洲委員會(huì)影響評(píng)估報(bào)告的發(fā)布，RIA制度的建立呈加速趨勢(shì)。直到2008年，所有OECD國(guó)家都建立了RIA制度，幾乎所有歐盟成員國(guó)都進(jìn)入RIA制度化運(yùn)作階段。①?gòu)垜c才：《規(guī)制影響評(píng)估：理念，實(shí)踐與分析視角》，《公共管理與政策評(píng)論》2013年第 2期。

20世紀(jì)末21世紀(jì)初，一些發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體也開始建立RIA制度。通常情況下，這些國(guó)家采用的RIA模式是20世紀(jì)80年代最初在“舊經(jīng)合組織國(guó)家”②“舊經(jīng)合組織國(guó)家”指于1961年最早加入經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的創(chuàng)始成員國(guó)：奧地利、比利時(shí)、加拿大、丹麥、法國(guó)、德國(guó)、希臘、冰島、愛(ài)爾蘭、意大利、盧森堡、荷蘭、挪威、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英國(guó)、美國(guó)。中使用的模式。RIA被用作捐助者資助的項(xiàng)目方案的一部分，采用國(guó)際引導(dǎo)而引入。例如，歐盟委員會(huì)和經(jīng)合組織都致力于在東歐的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中提供技術(shù)援助方案，RIA的引入就是眾多援助方案中的一種。RIA作為提高公共行政水平和決策質(zhì)量的手段，在一定程度上促進(jìn)了善治，即透明度，責(zé)任性和一致性等。③Deighton-Smith, Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, Paris: OECD, 1997, p.211.然而，RIA在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的引入和應(yīng)用遠(yuǎn)不止是采用國(guó)際引導(dǎo)這樣簡(jiǎn)單的。制度稟賦或預(yù)先存在的立法、監(jiān)管能力、經(jīng)濟(jì)水平等因素如今已經(jīng)被認(rèn)為是十分重要的影響因素，④Brian Levy and Pablo Spiller, Regulations, Institutions and Commitment: Comparative Studies in Regulation, UK:Cambridge University, 1995, pp.1-35.特別是制度稟賦將會(huì)影響RIA是否能成功實(shí)施。

綜合RIA引入發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的一般邏輯不難看出，在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中貿(mào)然引入并應(yīng)用RIA，可能會(huì)出現(xiàn)“水土不服”的問(wèn)題，即把一個(gè)誕生于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、社會(huì)資本培育較早等諸多較發(fā)達(dá)因素構(gòu)成的環(huán)境中的RIA應(yīng)用于一個(gè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)、政治民主程度不高或不穩(wěn)定、社會(huì)資本剛處于萌芽狀態(tài)等諸多欠發(fā)達(dá)的因素構(gòu)成的環(huán)境中，RIA原有的作用不僅得不到充分發(fā)揮，還會(huì)出現(xiàn)政策轉(zhuǎn)移不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。目前關(guān)于發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中RIA改革實(shí)踐的研究相對(duì)較少，而分析總結(jié)提煉出對(duì)中國(guó)啟示的研究更為少見(jiàn)。因此，理論和現(xiàn)實(shí)都需要有研究來(lái)探索發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中RIA的改革實(shí)踐的具體情況來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為中國(guó)引入并應(yīng)用RIA提供啟示和建議。

二、發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體RIA 改革實(shí)踐的具體情況

（一）亞洲發(fā)展中國(guó)家

張銀方（音譯）結(jié)合2003年對(duì)亞洲五個(gè)國(guó)家（印度、巴基斯坦、馬來(lái)西亞、菲律賓和斯里蘭卡）的問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果和深度訪談數(shù)據(jù)進(jìn)行了關(guān)于RIA改革實(shí)踐情況的研究，首先，這些國(guó)家對(duì)RIA的使用仍然局限在少數(shù)的監(jiān)管活動(dòng)；其次，五個(gè)國(guó)家中沒(méi)有一個(gè)國(guó)家有統(tǒng)一的RIA指導(dǎo)原則；最后，RIA主要被用作事前評(píng)估而不是過(guò)程監(jiān)督和事后評(píng)估。⑤Zhang Yinfang, Towards Better Regulatory Governance? Regulatory Reform in Selected Developing Countries over the Period 2003-2007, UK: Manchester, 2011, p.107.這有違RIA在很多發(fā)達(dá)國(guó)家具有的系統(tǒng)性特征。2007年的調(diào)查結(jié)果表明，在實(shí)踐中，RIA的應(yīng)用情況與2003年相比沒(méi)有明顯的進(jìn)步。對(duì)RIA的定位方面，仍然認(rèn)為RIA主要應(yīng)該關(guān)注于既有的監(jiān)管政策本身及其效果，而對(duì)于政策背后的價(jià)值很少給予關(guān)注，從根本上來(lái)說(shuō)，這是缺少國(guó)家層面統(tǒng)一的、強(qiáng)有力的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的結(jié)果；由于缺乏國(guó)家層面的機(jī)構(gòu)，在RIA的執(zhí)行過(guò)程中，也缺乏國(guó)家層面的總體規(guī)劃來(lái)指導(dǎo)執(zhí)行的方向，因而在具體操作層面，缺少使用RIA的準(zhǔn)則。①Zhang Yinfang, Towards Better Regulatory Governance? Regulatory Reform in Selected Developing Countries over the Period 2003-2007, UK: Manchester, 2011, p.111.RIA大多由監(jiān)管機(jī)構(gòu)自發(fā)進(jìn)行，這有違RIA在很多發(fā)達(dá)國(guó)家具有的強(qiáng)制性特征。

（二）非洲發(fā)展中國(guó)家

科林·柯克帕特里克等根據(jù)郵寄填答問(wèn)卷的調(diào)查結(jié)果，研究了非洲部分發(fā)展中國(guó)家RIA改革實(shí)踐的情況。首先，雖然某種形式的RIA至少在一定程度上適用于所有國(guó)家，但是在對(duì)RIA的熟悉程度方面存在明顯不足，來(lái)自非洲五分之三的被調(diào)查對(duì)象的答復(fù)表現(xiàn)出對(duì)RIA的認(rèn)知存在缺陷；其次，RIA幾乎完全致力于分析經(jīng)濟(jì)問(wèn)題；最后，調(diào)查問(wèn)卷還收集了有關(guān)RIA的作用的信息，發(fā)現(xiàn)當(dāng)RIA作為總體的監(jiān)管治理改革和機(jī)構(gòu)能力建設(shè)戰(zhàn)略的一個(gè)組成部分時(shí)，RIA的作用才有可能加強(qiáng)。②Colin Kirkpatrick,“Regulatory Impact Assessment in Developing and Transitional Economies: a Survey of Current Practice and Recommendations for Further Development”，Public Money & Management. vol.24, no.5, 2004.達(dá)倫·維爾奇研究了RIA在東非的幾個(gè)發(fā)展中國(guó)家（肯尼亞、坦桑尼亞和烏干達(dá)）的改革實(shí)踐。在烏干達(dá)，在國(guó)際捐助者聯(lián)合會(huì)的支持下，RIA在國(guó)家“中期競(jìng)爭(zhēng)力戰(zhàn)略”的廣泛主持下被引入；在坦桑尼亞，一組捐助者在坦桑尼亞“國(guó)家加強(qiáng)商業(yè)環(huán)境計(jì)劃（BEST）”之下資助了的RIA工作；在肯尼亞，經(jīng)由“捐助—支持”項(xiàng)目，RIA成為創(chuàng)造財(cái)富和就業(yè)機(jī)會(huì)的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)戰(zhàn)略的一部分。然而，以烏干達(dá)為例，RIA的實(shí)施出現(xiàn)了決策過(guò)程在關(guān)鍵時(shí)刻被政治觀點(diǎn)所取代的現(xiàn)象。③Darren Welch,“Regulatory Impact Assessment in East Africa”，Chapters, 2007.因此，從這三個(gè)非洲國(guó)家的改革實(shí)踐可以看出，由于對(duì)RIA的引入是依賴于國(guó)際力量而非本國(guó)自身探索，RIA會(huì)受到政治博弈的影響，由于特殊的引入方式，RIA可能會(huì)淪為達(dá)成與其初衷完全不相關(guān)的目標(biāo)的工具。

（三）歐洲轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體

馬戈·托馬斯討論了RIA在歐洲東南部改革實(shí)踐的情況。雖然這些國(guó)家的政府在建立RIA的體制結(jié)構(gòu)方面取得了進(jìn)展，但是在外部專家的協(xié)助下，還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)在有限的試點(diǎn)上開展RIA的情況。④Thomas Margo,“South East Europe: Opportunities and Challenges for Improving Regulatory Quality”，Chapters, 2007.斯塔羅諾娃·卡塔琳娜研究了RIA在歐洲中東部的歐盟成員國(guó)（捷克共和國(guó)、愛(ài)沙尼亞、匈牙利、斯洛伐克和斯洛文尼亞）制度化的方式。首先，在這些國(guó)家中，研究者發(fā)現(xiàn)某種形式的RIA正在使用，但實(shí)施方式存在顯著差異，體現(xiàn)在RIA制度的持續(xù)時(shí)間；其次，這些國(guó)家同樣在提供培訓(xùn)與指導(dǎo)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)方面存在差異；最后，RIA事前評(píng)估實(shí)施水平也有差異。⑤Katarina Staroňová,“Regulatory Impact Assessment: Formal Institutionalization and Practice”，Journal of Public Policy, vol.30, no.1, 2010.在于2004年5月加入歐盟的10個(gè)國(guó)家中，OECD提出了一個(gè)監(jiān)管能力的概述報(bào)告，包括RIA的應(yīng)用情況。報(bào)告旨在陳述事實(shí)，并沒(méi)有試圖判斷監(jiān)管體系本身的質(zhì)量。許多成員國(guó)制定了法律，規(guī)定官員們要為所有的新法律準(zhǔn)備好影響評(píng)估。然而，這些法律很少能夠得到充足的制度和技術(shù)的支撐，RIA更多存在于形式，而非實(shí)質(zhì)。

發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體RIA改革實(shí)踐的具體情況如下表1所示。在三個(gè)大洲的發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中，RIA的改革實(shí)踐均存在一定問(wèn)題，但因大洲的不同而相異：關(guān)于亞洲五國(guó)的調(diào)查研究表明，碎片化、只重視事前評(píng)估、缺乏國(guó)家層面的機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及因此而產(chǎn)生的一系列問(wèn)題是其突出的不足；關(guān)于非洲三國(guó)的研究表明，對(duì)RIA的了解、戰(zhàn)略等未完全形成，RIA的實(shí)施會(huì)受到政治因素的影響；關(guān)于歐洲轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的研究則表明“有制度無(wú)落實(shí)”、已有制度不可持續(xù)等是其明顯的缺陷。

需要特別說(shuō)明的是，由于已有文獻(xiàn)相對(duì)較少，加之各個(gè)研究者的研究視角不同，上述國(guó)家所體現(xiàn)出的具體問(wèn)題所表現(xiàn)出的洲際的差異不應(yīng)該被擴(kuò)大化，即某個(gè)國(guó)家存在的問(wèn)題也許是另一個(gè)國(guó)家無(wú)相關(guān)研究表明但的確存在或者是潛在還未凸顯的問(wèn)題。因此，各個(gè)國(guó)家的具體情況的差異固然存在，但是全球化時(shí)代各國(guó)對(duì)于RIA相似的引入路徑以及互相借鑒的實(shí)施方式，提醒研究者要綜合各個(gè)國(guó)家存在的問(wèn)題，從“發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體”這一較為宏觀的背景中來(lái)理解RIA的改革實(shí)踐存在的問(wèn)題。

表1 發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體RIA改革實(shí)踐的具體情況

三、發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體RIA改革實(shí)踐存在的問(wèn)題總結(jié)

上述研究表明，在一些發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中，是國(guó)際而非國(guó)內(nèi)因素主導(dǎo)RIA的改革實(shí)踐。OECD關(guān)于RIA的模型被認(rèn)為是提升監(jiān)管質(zhì)量的通用方法，已經(jīng)被轉(zhuǎn)移至發(fā)展中國(guó)家。但是，由于一些原因，關(guān)于發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體“政策不當(dāng)轉(zhuǎn)移”的危險(xiǎn)是實(shí)際存在的。①M(fèi)artin Minogue, Public Management and Regulatory Governance: Problems of Policy Transfer to Developing Countries, Centre on Regulation and Competition (CRC) Working Papers, 2002.

第一，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體RIA的目標(biāo)以扶貧和激活市場(chǎng)為主。RIA對(duì)此有重要作用，即確保有效的市場(chǎng)活動(dòng)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益能夠顧及社會(huì)初次分配的不足進(jìn)行再分配。這已經(jīng)超出了OECD指導(dǎo)的核心目的，即減少貧困和提升市場(chǎng)的有效性。②Colin Kirkpatrick and David Parker,“Regulatory Impact Assessment and Regulatory Governance in Developing Countries”，Public Administration and Development, vol.24, no.4, 2004.第二，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體應(yīng)用RIA的專業(yè)水平、信息和資源有限。對(duì)RIA的使用需要有專業(yè)水平、資源和信息，這通常超出發(fā)展中國(guó)家政府能力。在發(fā)展中國(guó)家，中央和地方政府會(huì)因缺乏收集必要數(shù)據(jù)的能力而影響其承擔(dān)一個(gè)有意義的RIA。此外，如果RIA旨在通過(guò)監(jiān)管實(shí)踐來(lái)提升可持續(xù)發(fā)展和減少貧困，那么要確保RIA的引入沒(méi)有對(duì)政府決策造成延誤，③DeightoSmith, Regulatory Impact Analysis: Best Practice in OECD Countries, Paris: OECD, 1997, p.211.而資源限制會(huì)影響RIA被引入的時(shí)間和覆蓋面的選擇，造成延誤和較窄的覆蓋面。第三，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體實(shí)施RIA的政治背景復(fù)雜。RIA需要法律規(guī)范、開放和透明的政府運(yùn)作過(guò)程以及擁有一定的政治權(quán)力、能響應(yīng)政府號(hào)召并與政府進(jìn)行平等對(duì)話的群體。然而，由于精英的利益可能引發(fā)的RIA過(guò)程中的腐敗，會(huì)導(dǎo)致對(duì)所收集的數(shù)據(jù)進(jìn)行有偏差的評(píng)估，以此來(lái)服務(wù)于特定政治集團(tuán)的利益。④Wil Hout,“Donor Agencies and the Political Economy of Governance”，Third World Quarterly, vol.33, no.3, 2013.第四，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管工具和制度稟賦的不匹配。這一點(diǎn)在20世紀(jì)90年代發(fā)展中國(guó)家的銀行業(yè)和金融監(jiān)管領(lǐng)域非常明顯。發(fā)展中國(guó)家受到可獲得的準(zhǔn)確信息的限制，又采用發(fā)達(dá)國(guó)家的金融市場(chǎng)自由化的模型，直接導(dǎo)致了金融危機(jī)，這種金融危機(jī)影響到很多發(fā)展中國(guó)家。⑤Martin Brownbridge and Colin Kirkpatrick,“Policy Symposium on Financial Regulation and Supervision”，Development Policy Review, vol.20, no.3, 2002.第五，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的監(jiān)管能力較弱。監(jiān)管能力的限制更有可能發(fā)生在較低收入的經(jīng)濟(jì)體中，⑥D(zhuǎn)unlop Claire and Clandio Radaelli, Handbook of Regulatory Impact Assessment, UK: University of Exeter, 2016, p.233.發(fā)達(dá)國(guó)家提出的RIA的框架需加以調(diào)整來(lái)適應(yīng)這些限制。盡管RIA擁有在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中提升監(jiān)管質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力，仍然存在一個(gè)亟待解決的問(wèn)題，即采用一種方法引入RIA，使得RIA符合這些國(guó)家資源和能力有限的實(shí)際，從而使其更好地適應(yīng)這些國(guó)家的國(guó)情。

四、對(duì)發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的啟示

上述國(guó)家RIA改革實(shí)踐中所出現(xiàn)的問(wèn)題，為其他發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體提供了正確實(shí)施RIA的邏輯框架啟示，如圖1所示。在宏觀的國(guó)家層面，要由國(guó)家主導(dǎo)和專門立法支持；在中觀的地方和部門層面，響應(yīng)國(guó)家的主導(dǎo)、遵守RIA立法，要完善制度結(jié)構(gòu)和能力建設(shè)，具體通過(guò)重視典范和示范效應(yīng)、明確目標(biāo)和多元價(jià)值來(lái)實(shí)現(xiàn)；在微觀的操作層面，則要落實(shí)國(guó)家主導(dǎo)的要求和遵守法律規(guī)范，采取具體政策措施實(shí)施RIA：政府要支持RIA的實(shí)施；培訓(xùn)RIA操作人員的專業(yè)技能；提升數(shù)據(jù)收集的能力；加強(qiáng)利益相關(guān)者的協(xié)商對(duì)話；權(quán)衡RIA對(duì)象的優(yōu)先次序；重視對(duì)RIA結(jié)果的審核公布。①Dunlop Claire and Clandio Radaelli, Handbook of Regulatory Impact Assessment, UK: University of Exeter, 2016, p.234.對(duì)發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體的具體啟示如下。

第一，明確RIA的價(jià)值導(dǎo)向，根據(jù)國(guó)情加以有針對(duì)性的引入。RIA的價(jià)值導(dǎo)向正是要重新審視國(guó)家干預(yù)行為的影響，重視對(duì)監(jiān)管影響的積極性和消極性的評(píng)估，以此作為調(diào)整監(jiān)管行為的依據(jù)。由于與發(fā)達(dá)國(guó)家處于不同的經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等發(fā)展階段，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中政府大多扮演著一個(gè)強(qiáng)有力的角色，這并不意味著這些國(guó)家不需要RIA，相反，這些國(guó)家更加需要RIA來(lái)審視監(jiān)管行為，提升監(jiān)管的科學(xué)性。第二，確定RIA實(shí)施的突破口、步驟和重點(diǎn)領(lǐng)域。RIA的系統(tǒng)性要求RIA涉及多個(gè)階段，即要求有事前事中事后的評(píng)估之分。由于發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體存在資源限制等情況，一開始便系統(tǒng)實(shí)施RIA將會(huì)面臨高昂的成本。因此，要使得實(shí)施RIA的成本較小，可制定RIA對(duì)象的優(yōu)先次序，找到實(shí)施的突破口、步驟和重點(diǎn)領(lǐng)域，按照重要性和緊急程度依次評(píng)估。第三，注重立法先行和法律的有效支撐。為了顯示RIA的重要性和維持其可持續(xù)性，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)RIA的專門立法，確保關(guān)于RIA的一切活動(dòng)都能有法可依。發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要要求，大多會(huì)忽視立法的重要性，在國(guó)家發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，才會(huì)想到援引法律的規(guī)范作用，然而為時(shí)已晚。因此，發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，一定要確保各個(gè)領(lǐng)域的法律先行。法律作為一切行為的準(zhǔn)繩，其質(zhì)量一定要通過(guò)各方努力得以保證，力求完善全面，不能朝令夕改。第四，提高監(jiān)管數(shù)據(jù)的收集和分析能力。收集較高質(zhì)量的數(shù)據(jù)便于在有限的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行有意義的監(jiān)管影響評(píng)估，而不需要過(guò)多的成本?；ヂ?lián)網(wǎng)時(shí)代給政府監(jiān)管提出各種新挑戰(zhàn)和新機(jī)遇。②沈巋：《互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的政府監(jiān)管原則和方式創(chuàng)新》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期。在數(shù)據(jù)收集方面，政府應(yīng)承認(rèn)和嘗試網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的治理地位 ，通過(guò)“全國(guó)聯(lián)網(wǎng)”，充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和信息手段實(shí)施RIA的數(shù)據(jù)收集，并將線上線下的數(shù)據(jù)有效結(jié)合，合理使用。第五，保障實(shí)施RIA具體負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性和專業(yè)性。在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中，RIA對(duì)象的優(yōu)先次序的決定不應(yīng)僅基于政治理由，即RIA要遵循自身的價(jià)值要求，盡量保持獨(dú)立和專業(yè)，不要受到其他因素的干擾。第六，充分發(fā)揮社會(huì)利益相關(guān)者在RIA的協(xié)商作用。RIA涉及不同利益主體的利益，但要實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值，就要協(xié)調(diào)和平衡利益相關(guān)者各自的價(jià)值。其中，社會(huì)參與和協(xié)商對(duì)話十分重要。政府要在RIA立法或其他具體制度中指明協(xié)商對(duì)話的作用和重要性，并且要在制度層面提供協(xié)商機(jī)制。

圖1 發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中應(yīng)用RIA具體情況的啟示

五、對(duì)中國(guó)的啟示

中國(guó)在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下也在不斷推進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。如今，監(jiān)管部門一般性監(jiān)管工具大多是專家咨詢、利益相關(guān)者表達(dá)、參考國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)或基于事實(shí)調(diào)查等。在中國(guó)的社會(huì)性監(jiān)管部門中，除了環(huán)境保護(hù)部所采用的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工具以外，各個(gè)部門均沒(méi)有引入以RIA為代表的專屬監(jiān)管政策的分析工具，這是導(dǎo)致我國(guó)監(jiān)管質(zhì)量狀況不佳的主要原因之一。因此，我國(guó)政府監(jiān)管現(xiàn)狀迫切需要采用RIA。自21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)也初步具備了開展 RIA 的基本條件。在制度條件方面，《行政許可法》第二章第20條規(guī)定“行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)?！痹摋l雖未明確提出RIA,但已經(jīng)強(qiáng)調(diào)對(duì)行政行為帶來(lái)的影響進(jìn)行評(píng)估；在實(shí)踐條件方面，2012年上海市開展的立法評(píng)估實(shí)踐為全國(guó)樹立了立法評(píng)估的實(shí)踐典范，①陳麗平：《立法后評(píng)估制度將被廣泛運(yùn)用，訪上海市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)黨組書記》，《法制日?qǐng)?bào)》2011年10月21日第3版。其成果《在規(guī)則與現(xiàn)實(shí)之間：上海市地方立法后評(píng)估報(bào)告》是我國(guó)第一部針對(duì)地方立法進(jìn)行實(shí)施效果評(píng)估的書稿。此外，中國(guó)自21世紀(jì)初，經(jīng)過(guò)十幾年的改革和發(fā)展歷程，為RIA的實(shí)施積累了豐富的戰(zhàn)略條件。例如：黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)了政府機(jī)構(gòu)的合并重組、資源的統(tǒng)籌應(yīng)用和省級(jí)及以下政府的自主權(quán)的擴(kuò)大等。又如：機(jī)構(gòu)改革、合并重組的戰(zhàn)略導(dǎo)向有助于RIA的機(jī)構(gòu)設(shè)置趨于專業(yè)化、專注于跨部門協(xié)調(diào)合作；創(chuàng)新監(jiān)管方式的戰(zhàn)略導(dǎo)向，有利于盡快將RIA作為專屬監(jiān)管政策分析工具應(yīng)用于日常的政府監(jiān)管事務(wù)之中；增強(qiáng)政府的公信力的戰(zhàn)略導(dǎo)向，促進(jìn)RIA的信息公開，同時(shí)，RIA的信息公開也督促政府對(duì)決策行為和結(jié)果不斷改進(jìn)，提升政府的監(jiān)管能力。因此，中國(guó)有必要在現(xiàn)有的實(shí)施準(zhǔn)備條件的基礎(chǔ)上，從發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體RIA改革實(shí)踐中存在的問(wèn)題中吸取教訓(xùn)，獲得啟示，未雨綢繆，減少RIA在中國(guó)進(jìn)行改革實(shí)踐的成本，充分發(fā)揮RIA的正面影響，使其更好地服務(wù)于提高經(jīng)濟(jì)效益、改善環(huán)境并增進(jìn)人民福祉等目標(biāo)。結(jié)合中國(guó)現(xiàn)有的條件，對(duì)中國(guó)的啟示可概括為以下幾點(diǎn)。

第一，明確RIA的使用范圍和領(lǐng)域。RIA可以被視為一種有效的政策工具，在使用的初始階段，不應(yīng)全面鋪開，應(yīng)該劃定使用范圍和領(lǐng)域，以試點(diǎn)的手段來(lái)檢驗(yàn)其作用，改進(jìn)其應(yīng)用方式，為全面鋪開做充分的準(zhǔn)備。我國(guó)近年來(lái)十分重視環(huán)境問(wèn)題且環(huán)保部已經(jīng)采用過(guò)相應(yīng)的環(huán)保評(píng)價(jià)工具，RIA可在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)揮作用。第二，提高RIA實(shí)施主體的相對(duì)獨(dú)立性。RIA實(shí)施主體的獨(dú)立性影響著RIA結(jié)果的真實(shí)性。國(guó)家主導(dǎo)RIA的實(shí)施是RIA的強(qiáng)制性要求使然，并不意味著RIA就此成為國(guó)家內(nèi)部政治博弈的工具和犧牲品。在我國(guó)，各個(gè)領(lǐng)域的第三方評(píng)估蓬勃興起，要保持第三方評(píng)估的相對(duì)獨(dú)立的態(tài)勢(shì)，為RIA營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境。第三，重視RIA過(guò)程的合法化。RIA過(guò)程除了國(guó)家主導(dǎo)外，還需有法律的強(qiáng)制力來(lái)保證。確保RIA過(guò)程的合法化，有利于使RIA過(guò)程有法可依，加之RIA起點(diǎn)的合法性，才能進(jìn)一步確保RIA結(jié)果的合法化。在我國(guó)進(jìn)行關(guān)于RIA的立法，也是依法治國(guó)方略在監(jiān)管領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，力求使法律深入監(jiān)管的每一個(gè)領(lǐng)域。第四，培養(yǎng)大量掌握和熟悉RIA操作的人員。RIA相關(guān)人員不僅包括政策制定的官員、執(zhí)行者，還包括公眾。在應(yīng)用RIA時(shí)，需要對(duì)這些人員進(jìn)行RIA有關(guān)知識(shí)的普及和培訓(xùn)，闡明RIA與不同利益群體的利益結(jié)合點(diǎn)之所在，激勵(lì)不同利益集團(tuán)支持RIA的實(shí)施。第五，加強(qiáng)RIA的技術(shù)人才的培養(yǎng)。專業(yè)性的培養(yǎng)不同于上述通識(shí)性的普及，RIA的實(shí)施急需技術(shù)人才。以食品安全評(píng)估技術(shù)為例，這類評(píng)估主要集中在相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)完善以及評(píng)估評(píng)價(jià)，包括食物消費(fèi)量調(diào)查、總膳食研究、毒理學(xué)研究等，②毛婷等：《“十三五”期間食品安全監(jiān)管技術(shù)支撐體系研究重點(diǎn)領(lǐng)域建議》，《食品科學(xué)》2017年第5期。均要求專業(yè)技能。因此，對(duì)人員專業(yè)技能的培訓(xùn)不可或缺。第六，提升RIA分析結(jié)果的嚴(yán)肅性和有效性。重視結(jié)果的公布有利于對(duì)RIA進(jìn)程中可能產(chǎn)生的腐敗現(xiàn)象形成約束，提升RIA結(jié)果的嚴(yán)肅性；同時(shí)，政府應(yīng)考慮對(duì)RIA結(jié)果進(jìn)行后期審核，以審查監(jiān)管政策實(shí)施的質(zhì)量，確保公眾對(duì)RIA過(guò)程的認(rèn)可和信任，提升RIA結(jié)果的有效性，讓監(jiān)管改革切實(shí)惠及民生。