多中心治理視閾下贛江新區(qū)跨區(qū)域環(huán)境治理困境和協(xié)同機(jī)制探析

吳亞平

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)，南昌 330013）

“贛江新區(qū)”是全國第18個(gè)、中部第2個(gè)國家級新區(qū)，依托區(qū)位優(yōu)勢、交通條件、產(chǎn)業(yè)特色和創(chuàng)新能力等良好基礎(chǔ)，其成為長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重要支點(diǎn)，有利于加快推進(jìn)中部崛起戰(zhàn)略。然而，隨著新區(qū)投入的加大，高度城鎮(zhèn)化以及人口與產(chǎn)業(yè)的相對集中，將為該區(qū)域帶來相較于省內(nèi)其他地區(qū)更大的資源環(huán)境壓力和環(huán)境治理困境。同時(shí)，贛江新區(qū)跨越南昌市和九江市兩個(gè)不同地級行政區(qū)域，各區(qū)域主體之間不管從治理動(dòng)機(jī)和治理路徑方面都存在著差異和協(xié)調(diào)問題。

傳統(tǒng)上，人們通過構(gòu)建生態(tài)保護(hù)體系、建設(shè)新型工業(yè)產(chǎn)業(yè)以及節(jié)能減排工程等，確立了有關(guān)環(huán)境治理的“分蛋糕”式任務(wù)分配機(jī)制。從實(shí)踐上看，雖然它起到了一定的作用，但是這種通過自上而下的命令方式構(gòu)建的環(huán)境治理機(jī)制，不管從理論還是現(xiàn)實(shí)上看，依然存在諸如監(jiān)管不力、權(quán)力尋租以及信息不對稱等缺陷[1-3]。因而，應(yīng)該跳出現(xiàn)有的以政府為主導(dǎo)，市場、社會(huì)從屬的治理模式，建立包含政府、市場、社會(huì)民眾及其組織等多個(gè)平行主體共同參與、相互協(xié)同的多中心治理體系，充分利用作為國家級新區(qū)的改革“先行先試”權(quán)，大膽探索贛江新區(qū)的環(huán)境治理改革路徑。

1 基礎(chǔ)理論的文獻(xiàn)綜述

1.1 多中心的環(huán)境治理理論研究綜述

生態(tài)環(huán)境治理作為公共服務(wù)的重要組成部分，一直是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所重點(diǎn)關(guān)注的問題。公共物品的供給存在著“公地的悲劇”，個(gè)人理性一定程度上會(huì)導(dǎo)致集體非理性的“囚徒困境”，同時(shí)個(gè)人選擇和集體行動(dòng)的邏輯不一定一致。歸根結(jié)底，具有非排他性而又具有競爭性的公共物品（資源）會(huì)導(dǎo)致所謂的“搭便車”的行為，導(dǎo)致“市場失靈”[4]。

1.2 多中心的區(qū)域環(huán)境治理研究綜述

贛江新區(qū)作為國家級新區(qū)，具備國家改革的“先行先試”權(quán)，因而應(yīng)該以區(qū)域環(huán)境治理的視角研究贛江新區(qū)環(huán)境治理。國內(nèi)學(xué)者關(guān)于區(qū)域環(huán)境治理的研究集中在長三角和京津冀等區(qū)域，重點(diǎn)關(guān)注多中心的合作治理在區(qū)域環(huán)境治理當(dāng)中的作用[5-7]。另外，國內(nèi)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中具有顯著的跨區(qū)域的屬地特征，區(qū)域中存在著在經(jīng)濟(jì)政治生活中起主導(dǎo)作用的不同利益集團(tuán)主體，其特征是每個(gè)集團(tuán)都有自身的利益，集團(tuán)利益總是導(dǎo)致集團(tuán)行動(dòng)，因而在區(qū)域環(huán)境治理中應(yīng)該重點(diǎn)分析各個(gè)利益集團(tuán)主體的協(xié)同機(jī)制[8]。

總的來看，現(xiàn)有研究闡述并分析了區(qū)域環(huán)境中存在的問題和原因，跳出單一主體，提出多個(gè)主體共同協(xié)商參與的生態(tài)環(huán)境多中心治理體系，并對不同利益集團(tuán)主體（政府、市場和社會(huì)）之間的協(xié)同機(jī)制做了細(xì)致的分析。

2 贛江新區(qū)環(huán)境治理現(xiàn)實(shí)困境

贛江新區(qū)包含南昌市的新建區(qū)、青山湖區(qū)和九江市的永修縣、共青城，其中南昌境內(nèi)267 km2，九江境內(nèi)198 km2。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年贛江新區(qū)常住人口65萬人次，地區(qū)GDP生產(chǎn)570億，工業(yè)總產(chǎn)值1 930億，發(fā)展?jié)摿薮?。然而，隨著贛江新區(qū)資本投入和人口數(shù)量的增加，新區(qū)面臨著巨大的環(huán)境資源壓力。總體上看，贛江新區(qū)環(huán)境治理方面存在以下問題。

2.1 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展與生態(tài)治理源頭的矛盾

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是生態(tài)治理的源頭，以工業(yè)為主的第二產(chǎn)業(yè)是主要的污染源，是生態(tài)治理問題的主要方面。從橫跨贛江新區(qū)的南昌市和九江市地區(qū)來看，2016年南昌市GDP總額4 354.99億元，全市三大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整比例為4.2:53.0:42.8；2016年，九江市GDP總額2 096.13億元，三大產(chǎn)業(yè)所占比例分別為7.3:51.9:40.8，數(shù)據(jù)顯示，兩市的第二產(chǎn)業(yè)所占比例均在50%之上，而農(nóng)業(yè)所占比例均低于10%，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度不平衡，工業(yè)產(chǎn)值比例居高不下[9-10]。

2.2 環(huán)境治理投入支出與生態(tài)治理動(dòng)能的矛盾

環(huán)境治理作為公共事業(yè)的一部分，具有很強(qiáng)的負(fù)外部性，單純依靠企業(yè)或者民眾自身單方面的治理，成本高昂，在缺乏補(bǔ)償機(jī)制的情況下難以形成長期而持續(xù)的治理激勵(lì)。根據(jù)江西省統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2015年兩市的GDP總額為5 902.67億，而南昌市與九江市的環(huán)境治理投入合計(jì)僅為16.00億，占兩市的比重約為0.27%，表現(xiàn)為污水、空氣和垃圾處理等設(shè)備投入不足，以及污染處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套不全和相對滯后，贛江新區(qū)的環(huán)境治理投入支出總額水平較低，生態(tài)治理的動(dòng)能嚴(yán)重不足。

2.3 屬地主義的行政區(qū)劃環(huán)境治理模式與生態(tài)治理系統(tǒng)性的矛盾

當(dāng)前，國內(nèi)長期存在以屬地主義為主的“命令+控制”的行政區(qū)劃環(huán)境治理體系，這種以行政區(qū)劃為基礎(chǔ)的關(guān)門主義環(huán)境治理思路，忽視了環(huán)境污染的自然規(guī)律，因?yàn)椴还苁谴髿馕廴?、水污染或者城市垃圾污染等都存在著跨區(qū)域性和系統(tǒng)性的交叉污染和重復(fù)治理特征。同時(shí)，屬地主義的行政環(huán)境治理體系在缺乏正式制度的情況下，容易造成各地方政府之間的“條塊分割”“各自為政”以及“推諉扯皮”的現(xiàn)象，環(huán)境治理協(xié)調(diào)效率低下，導(dǎo)致地區(qū)環(huán)境污染亂象長期無人問津[11]。

3 多中心治理視閾下政府、企業(yè)和社會(huì)民眾組織協(xié)同機(jī)制

為破解贛江新區(qū)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理困境，應(yīng)該從政府與企業(yè)、企業(yè)與社會(huì)民眾及其組織和政府與社會(huì)民眾及其組織三條協(xié)同路徑整體性地構(gòu)建相應(yīng)的協(xié)同機(jī)制，將多元競爭應(yīng)用到公共物品的供給中來，形成各個(gè)子系統(tǒng)之間的合作-競爭-合作的治理局面。

國家“十三五”規(guī)劃明確提出，“探索建立跨區(qū)域環(huán)保機(jī)構(gòu)，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式”。通過借鑒遼河、太湖和長江流域管理模式，可以建立流域主管部門和流域相關(guān)的企業(yè)和社會(huì)組織等多元主體合作的跨區(qū)域流域綜合管理模式（IRBM）。也就是說，根據(jù)贛江新區(qū)跨行政區(qū)的特征，建立由江西省政府授權(quán)，贛江新區(qū)管委會(huì)牽頭直屬并領(lǐng)導(dǎo)的跨行政區(qū)的贛江新區(qū)流域全權(quán)管理的流域綜合治理機(jī)構(gòu)。其中，南昌市政府和九江市政府適度放權(quán)于該機(jī)構(gòu)，通過設(shè)立多中心治理主體管理委員會(huì)和構(gòu)建多中心治理治理主體之間的部門協(xié)調(diào)機(jī)制，使其能起到對各個(gè)治理主體（政府、企業(yè)和社會(huì)民眾組織）的統(tǒng)一監(jiān)督、協(xié)調(diào)和決策的職能作用，其中機(jī)構(gòu)成員和領(lǐng)導(dǎo)可以從政府、企業(yè)和社會(huì)民眾及其組織當(dāng)中選拔高素質(zhì)的專業(yè)技術(shù)人才和管理人才。根據(jù)這一IRBM模型構(gòu)建政府、企業(yè)和社會(huì)民眾及其組織之間的協(xié)同路徑，如圖1所示。

圖1 贛江新區(qū)跨區(qū)域流域綜合管理模式（IRBM）

3.1 政府與企業(yè)協(xié)同路徑

政府與企業(yè)的協(xié)同路徑分為三個(gè)方面，首先將政府和企業(yè)放在同一個(gè)平臺(tái)當(dāng)中，構(gòu)建贛江新區(qū)一體化的生態(tài)資源服務(wù)交易市場，各級政府在該交易市場中向企業(yè)或者社會(huì)組織購買環(huán)境治理服務(wù)，如河流污染治理設(shè)備和人力資本等；其次，對于一些排污量大的企業(yè)，贛江新區(qū)流域綜合治理機(jī)構(gòu)應(yīng)該根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)對企業(yè)的排污量進(jìn)行合理規(guī)定，對于一些排放量巨大的企業(yè)，應(yīng)根據(jù)有關(guān)法律對企業(yè)采取關(guān)?；蛘咄I(yè)整頓的措施；最后，綜合管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該構(gòu)建贛江新區(qū)環(huán)保信息共享平臺(tái)，對于贛江新區(qū)的企業(yè)污染治理狀況和相關(guān)的環(huán)境數(shù)據(jù)做到實(shí)時(shí)更新共享并發(fā)布，建立企業(yè)污染黑名單[12-13]。

3.2 企業(yè)與社會(huì)民眾及其組織協(xié)同路徑

社會(huì)民眾及其組織應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，合理對待企業(yè)的排污問題，應(yīng)當(dāng)理性地運(yùn)用相關(guān)法律法規(guī)賦予的權(quán)利監(jiān)督企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為，發(fā)現(xiàn)有違規(guī)排放問題，應(yīng)該及時(shí)聯(lián)系贛江新區(qū)流域綜合治理機(jī)構(gòu)，通過贛江新區(qū)環(huán)保信息共享平臺(tái)對其進(jìn)行公開舉報(bào)。另外，社會(huì)民眾及其組織應(yīng)該充分利用自身掌握的專業(yè)技術(shù)通過一定渠道向相關(guān)企業(yè)獻(xiàn)言獻(xiàn)策，共同維護(hù)贛江新區(qū)美好的生活環(huán)境。

3.3 政府與社會(huì)民眾及其組織協(xié)同路徑

政府應(yīng)該鼓勵(lì)社會(huì)民眾組織的發(fā)展，通過加大對社會(huì)組織的財(cái)政投入和降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，從而提升數(shù)量，特別是環(huán)保組織的數(shù)量。另外，政府應(yīng)該通過立法從制度上保障社會(huì)組織的合法地位，對于一些資質(zhì)較高的社會(huì)組織，政府可以通過贛江新區(qū)一體化的生態(tài)資源服務(wù)交易市場向社會(huì)組織購買服務(wù)，從而提高社會(huì)組織的參與度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展。

社會(huì)組織應(yīng)該通過培訓(xùn)交流學(xué)習(xí)提升自身的專業(yè)素質(zhì)水平，強(qiáng)化組織管理能力，積極配合政府的環(huán)境保護(hù)政策措施，建言獻(xiàn)策，吸引更多的人才加入社會(huì)組織工作中。而對于社會(huì)民眾而言，應(yīng)該積極參與環(huán)境治理，強(qiáng)化主人翁意識(shí)，通過合法途徑向政府依法維權(quán)，不盲目跟風(fēng)，倡導(dǎo)低碳出行，減少居民生活污染。

4 贛江新區(qū)環(huán)境治理的政策建議

針對贛江新區(qū)環(huán)境治理的政策建議將不僅圍繞治理過程中出現(xiàn)的各種治理困境，而且涉及政府、企業(yè)與社會(huì)民眾及其組織之間的協(xié)同路徑（在設(shè)立贛江新區(qū)流域全權(quán)管理的流域綜合管理機(jī)構(gòu)的模式下）。據(jù)此，具體的政策建議如下。

4.1 實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，優(yōu)化并調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，去除落后產(chǎn)能

贛江新區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度不平衡，第二產(chǎn)業(yè)比重較大，由此帶來的工業(yè)污染排放量較高。即使如此，政府在環(huán)境治理中的投入依然較少，污染處理的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配套不全和滯后。同時(shí)，一大批的落后產(chǎn)能，“僵尸企業(yè)”的長期存在給環(huán)境造成了嚴(yán)重的損害。因而，應(yīng)該大力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，特別是環(huán)保產(chǎn)業(yè)的升級，同時(shí)調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，去除落后產(chǎn)能，減少工業(yè)污染排放；加大對高新科技創(chuàng)新投入，緊抓習(xí)近平總書記提出的打造生態(tài)文明和美麗中國的“江西樣板”理念，實(shí)現(xiàn)贛江新區(qū)的綠色發(fā)展。

4.2 在水污染領(lǐng)域，推進(jìn)構(gòu)建多中心協(xié)同化的“河長制”

南昌市擁有“一江”“兩河”“八湖”，九江市擁有長江、鄱陽湖和修河等水域，可見，作為橫跨南昌和九江的贛江新區(qū)所承載的河流污染壓力巨大，治理難度隨之上升。由江蘇無錫首創(chuàng)的“河長制”在全國各地大力推廣，“河長制”是指各級轄區(qū)黨政的“一把手”擔(dān)任河長，使水污染治理與保護(hù)方面的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任具體化，河長制如同一雙看不見的手，讓黨政負(fù)責(zé)同志難于逃避相應(yīng)的責(zé)任，從實(shí)踐上對環(huán)境污染的治理起到了重要的作用。

4.3 實(shí)現(xiàn)贛江新區(qū)多中心治理主體的成本與收益共擔(dān)共享

環(huán)境治理投入不足問題的關(guān)鍵在于沒有調(diào)動(dòng)各治理主體的參與動(dòng)力，在贛江新區(qū)全流域綜合治理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)下，利用政府宏觀調(diào)控機(jī)制和市場競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)贛江新區(qū)多中心治理主體的成本和收益共擔(dān)共享。