水生態(tài)文明城市指標體系的若干思考與建議

，，，，，

(1.南京水利科學(xué)研究院 水文水資源與水利工程科學(xué)國家重點實驗室，南京 210029;2.長江科學(xué)院 水資源綜合利用研究所, 武漢 430010)

1 研究背景

近年來我國經(jīng)濟社會發(fā)展取得舉世矚目的成就，但環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的問題愈加突出，甚至達到了觸目驚心的程度，已成為影響國計民生的重大問題。在這一背景下，尊重和維護自然，從根本上轉(zhuǎn)變生產(chǎn)和消費方式，走生態(tài)文明發(fā)展道路成為必然。而水是生態(tài)環(huán)境的控制性要素，水生態(tài)文明是生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)和核心組成部分，因此水利部將加快推進水生態(tài)文明建設(shè)作為水利的中心工作之一。2013年水利部專門出臺了關(guān)于加快推進水生態(tài)文明建設(shè)工作的文件，提出把生態(tài)文明理念融入到水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約、保護的各方面和水利規(guī)劃、建設(shè)、管理的各環(huán)節(jié)，全面推進水生態(tài)文明建設(shè)。水生態(tài)文明建設(shè)理念和實踐在國內(nèi)引起了強烈反響，許多專家學(xué)者對此進行了深入思考和討論[1-6]。

城市是經(jīng)濟、政治和文化的中心地帶，也是人類活動對自然環(huán)境影響劇烈的地帶。改革開放以來,我國快速城市化對于推動經(jīng)濟社會現(xiàn)代化起到了至關(guān)重要的作用，然而粗放式的城市發(fā)展模式也導(dǎo)致了一系列嚴重的資源、環(huán)境問題，其中城市水問題極其突出。城市洪澇災(zāi)害頻發(fā)、水資源短缺、水環(huán)境與水生態(tài)退化相互交織，嚴重制約了我國城市的可持續(xù)發(fā)展。故城市水問題系統(tǒng)治理在我國水生態(tài)文明建設(shè)中具有重要的代表性和示范性。因此，2013年以來水利部在全國范圍內(nèi)先后甄選了105個基礎(chǔ)條件較好、代表性和典型性較強的城市，分批開展水生態(tài)文明建設(shè)試點工作，以探索建設(shè)模式，為大規(guī)模推進水生態(tài)文明建設(shè)提供示范、積累經(jīng)驗。

水生態(tài)文明建設(shè)涉及到水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水管理、水文化等方面的內(nèi)容，故需在人水和諧理念指引下，構(gòu)建科學(xué)、完備的指標體系，以規(guī)范和引導(dǎo)建設(shè)方向。在水生態(tài)文明建設(shè)中，指標體系具有目標性、導(dǎo)向性作用，同時還是考核評估建設(shè)成效的基本依據(jù)。水利部啟動的各批次試點城市水生態(tài)文明建設(shè)實施方案均專門制訂了指標體系，并明確了不同階段的指標閾值，山東和江蘇2個省份還出臺了省級水生態(tài)文明建設(shè)指標體系，2016年水利部又發(fā)布了《水生態(tài)文明城市建設(shè)評價導(dǎo)則》(下文簡稱《導(dǎo)則》)[7]。但由于各界對水生態(tài)文明建設(shè)的理解認識尚處在一個逐步深化的過程中，同時我國各地自然地理和經(jīng)濟社會情況差異較大，故不同地區(qū)或部門出臺的水生態(tài)文明建設(shè)指標體系存在明顯差異，這也是目前學(xué)術(shù)界爭論比較突出的問題。

本文收集了水利部、山東和江蘇兩省以及代表性試點水生態(tài)文明城市指標體系，通過對比分析，歸納現(xiàn)有指標體系存在的問題，并提出相關(guān)改進建議。本文有助于深化對我國水生態(tài)文明建設(shè)的理論認識，為試點建設(shè)評估工作的順利開展和水生態(tài)文明建設(shè)全面推進提供科學(xué)依據(jù)。

2 試點城市水生態(tài)文明指標體系

圖1中給出了2013年以來水利部分批啟動的水生態(tài)文明建設(shè)試點城市分布。根據(jù)圖1可知，各試點雖主要位于我國城市化水平較高、水問題相對突出的中東部地區(qū)，但也覆蓋了全國各個不同類型區(qū)域，《導(dǎo)則》將試點城市劃分為東北、黃淮海、長江中下游、東南沿海、西南及西北6個分區(qū)。本文綜合考慮了城市規(guī)模、試點創(chuàng)建啟動時間及區(qū)域示范性等因素，選擇呼倫貝爾、濟南、蘇州、廣州、成都和西安6個城市作為各分區(qū)代表，對各試點城市水生態(tài)文明建設(shè)實施方案提出的指標體系進行分析歸納[8-13]，具體如表1所示。

圖1 水生態(tài)文明城市建設(shè)試點分布Fig.1 Distribution of pilot cities of water ecological civilization construction in China

根據(jù)表1，各試點城市指標體系總體上涉及到水資源利用、水生態(tài)修復(fù)、水環(huán)境保護、水資源管理、水文化培育等領(lǐng)域。同時，各試點指標體系中包含了若干共性指標，主要有用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)、公共供水管網(wǎng)漏損率、城市生活節(jié)水器具普及率、水功能區(qū)水質(zhì)達標率等，這反映了各試點建設(shè)對實施最嚴格水資源管理制度、強化水資源節(jié)約和保護等水利核心工作的重視。同時，各試點城市還采用了若干特色指標,如呼倫貝爾選取了林草覆蓋率、疏干水利用率2項特色指標，濟南市采用了趵突泉水位、泉水文化節(jié)2項特色指標，均比較符合當?shù)貙嶋H情況。因此，總體上各試點城市指標體系深化了對水生態(tài)文明理念與內(nèi)涵的認識，為本地水生態(tài)文明建設(shè)指明了方向。然而，各試點在指標分類、名稱、數(shù)量上存在明顯差異，反映了各地對于水生態(tài)文明內(nèi)涵及其構(gòu)建途徑的認識尚處在逐步深化的過程中，同時對水安全與水生態(tài)文明之間的關(guān)系也沒有完全界定清楚。

表1代表性試點水生態(tài)文明城市指標體系比較
Table1Comparisonofindexsystemofwaterecologicalcivilizationamongrepresentativecities

城市指標數(shù)量指標分類主要特色指標主要共性指標呼倫貝爾5類、30項水生態(tài)、水環(huán)境、防洪與水資源利用、水文化、水管理濟南6類、27項水生態(tài)、水景觀、水安全、水利用、水管理、水文化蘇州6類、30項水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、水資源管理、水經(jīng)濟發(fā)展、水安全保障、水文化培育廣州5類、27項水資源、水安全、水生態(tài)、水文化、水管理成都5類、30項水管理制度建設(shè)、節(jié)水防污型社會建設(shè)、河湖水網(wǎng)建設(shè)、水生態(tài)風貌建設(shè)、水文化建設(shè)西安5類、25項水生態(tài)、水安全、水利用、水管理、水文化林草覆蓋率、疏干水利用率等趵突泉水位湖泊富營養(yǎng)化指數(shù)、城市透水面積率等明顯恢復(fù)的標志性物種種類水利遺產(chǎn)標識牌等用水大戶計劃、用水指標下達率用水總量、萬元工業(yè)增加值用水量、農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)、公共供水管網(wǎng)漏損率、城市生活節(jié)水器具普及率、水功能區(qū)水質(zhì)達標率、公眾對水生態(tài)環(huán)境的滿意度等

3 省級水生態(tài)文明城市指標體系

目前，國內(nèi)僅有山東省和江蘇省發(fā)布了水生態(tài)文明城市省級指標體系。

山東省于2012年率先出臺的《山東省水生態(tài)文明城市評價標準》[14]是國內(nèi)首個也是目前唯一的水生態(tài)文明建設(shè)的省級地方標準。該評價體系包括水資源、水生態(tài)、水景觀、水工程、水管理5個方面共23指標，同時還明確了各項指標的計算方法。但山東省制訂的指標體系尚欠缺用水總量控制、農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)、水功能區(qū)水質(zhì)達標情況等方面的重要指標，也未將水文化方面的相關(guān)指標專門設(shè)置；此外，關(guān)于水景觀、水工程方面以及水管理方面的觀賞性、工程質(zhì)量等指標也難以量化。

江蘇省2013年出臺了《江蘇省水生態(tài)文明城市指標體系》[15]，覆蓋了水安全、水環(huán)境、水生態(tài)、水文化、水管理5個方面。江蘇省出臺的指標體系不僅涉及了與水生態(tài)文明建設(shè)目標密切相關(guān)的20項指標，突出了對最嚴格的水資源管理制度的落實，還針對省內(nèi)部分地區(qū)地下水超采嚴重、城市內(nèi)澇頻繁等突出問題，采用了地下水位控制、透水面積率(區(qū)分城市、縣區(qū))2項特色指標。另外一個亮點在于考慮到省轄市和縣(區(qū)、市)社會經(jīng)濟特點差異較大的實際情況，給定了不同的指標閾值，同時定量計算這些指標的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也具有較強可獲取性，這樣采用該套指標體系開展有關(guān)建設(shè)效果評估和考核的可操作性較強。

總體上看，江蘇省水生態(tài)文明城市指標體系內(nèi)容比較完備,針對性也較強。

圖2 《水生態(tài)文明城市建設(shè)評價導(dǎo)則》中的指標體系Fig.2 Index system in Evaluation Guide of Water Ecological Civilization Construction

4 水利部水生態(tài)文明城市指標體系

自2013年開始試點建設(shè)以來，水生態(tài)文明建設(shè)的權(quán)威性指標體系一直處于空白狀態(tài)。直至2016年，水利部水資源司在借鑒生態(tài)文明建設(shè)試點、最嚴格水資源管理制度、河湖健康評價、節(jié)水型社會等相關(guān)工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺了《水生態(tài)文明城市建設(shè)評價導(dǎo)則》，該導(dǎo)則包括評價指標、指標計算方法、評價要求和評分細則4個部分。其中，在評價指標方面，選取了水安全、水生態(tài)、水環(huán)境、水節(jié)約、水監(jiān)管、水文化6個方面的25項指標，包括23項通用指標和2項區(qū)域性特色指標，指標體系架構(gòu)如圖2所示。該指標體系既反映了我國水生態(tài)文明建設(shè)的預(yù)期目標，又反映了我國水生態(tài)文明的基本構(gòu)建途徑，即有效落實最嚴格水資源管理制度、大力推進節(jié)水型社會建設(shè)、強化水資源保護與水生態(tài)修復(fù)、積極提升水管理能力、培育水生態(tài)文明意識。《導(dǎo)則》彌補了國家層面水生態(tài)文明指標體系的空缺，既為試點城市水生態(tài)文明建設(shè)評估提供了重要參照標準，又為在全國范圍更加廣泛深入開展水生態(tài)文明建設(shè)提供了技術(shù)支撐，是水生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域重要技術(shù)成果之一[16]。

然而同試點城市以及省級水生態(tài)文明建設(shè)指標體系類似，《導(dǎo)則》所提出的指標體系也存在明顯局限性：①在水生態(tài)文明指標的有效性方面，部分指標不能夠?qū)嵸|(zhì)性地反映和表征所在領(lǐng)域的核心內(nèi)容和發(fā)展水平，比如降雨滯蓄率對于衡量水安全水平的有效性，水生態(tài)文明建設(shè)重視度對于水監(jiān)管的有效性；②在指標獨立性方面，仍然存在部分相關(guān)性較強或可相互替代的情況，如水質(zhì)優(yōu)良度和水功能區(qū)水質(zhì)達標率；③分區(qū)特色指標設(shè)置不合理，甚至有的特色指標作為通用指標更合理一些，如建成區(qū)透水面積率增加幾乎是全國所有城市均面臨的問題;④僅以地理位置或行政分區(qū)劃分分區(qū)范圍不合理，如蘇皖贛鄂湘5省就不宜劃歸入同一區(qū)域，西藏和四川等省份也有很大差異。即使同一省份的城市，自然地理和社會經(jīng)濟情況差異也很大，如皖南與淮北、蘇南和蘇北城市不宜歸入同一分區(qū)。

5 完善水生態(tài)文明城市指標體系的建議

通過前述分析可知，目前已出臺的水生態(tài)文明城市指標體系為開展水生態(tài)文明建設(shè)指明了基本方向，也為評估建設(shè)成效提供了重要依據(jù)，但各指標體系尚存在明顯問題。筆者對這些問題進行了歸納，并有針對性地提出如下完善和改進的建議：

(1)強化指標的有效性和獨立性。水生態(tài)文明指標體系要有利于引導(dǎo)水生態(tài)文明建設(shè)過程中關(guān)鍵性問題的解決和關(guān)鍵性領(lǐng)域的提升，故所采用的指標應(yīng)當對于重點領(lǐng)域具有表征意義。然而，某些指標體系中采用的若干指標在水生態(tài)文明建設(shè)格局中的重要性較低甚至相當細微(如“水利遺產(chǎn)標識牌”)，對于水生態(tài)文明建設(shè)工作的促進作用不大。同時，部分指標之間存在明顯相關(guān)性，即使是《導(dǎo)則》也存在這一問題。如《導(dǎo)則》中通用指標中采用了農(nóng)田灌溉水利用系數(shù)，但特色指標中又采用了高效節(jié)水灌溉面積比例，實際上前者已足夠反映農(nóng)業(yè)用水效率水平。為強化指標的有效性，應(yīng)在構(gòu)建指標的過程中篩選出能夠有效反映水生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域存在的突出問題，且對水生態(tài)文明狀態(tài)具有重要表征意義的指標。同時，還要確保所采用的指標之間具有較好區(qū)分性和獨立性。同時，還要嚴密論證相關(guān)指標是否能夠通過統(tǒng)計和監(jiān)測資料定量評價，盡量避免采用實用性較差的指標。

(2)提高指標體系的完備性和覆蓋性。水生態(tài)文明指標體系應(yīng)當具有完備性，全面覆蓋水生態(tài)、水環(huán)境、水節(jié)約、水管理、水文化等核心內(nèi)容，否則不足以體現(xiàn)水生態(tài)文明建設(shè)對人水和諧關(guān)系的全方位支撐作用。但有的指標體系在水生態(tài)文明的核心內(nèi)容覆蓋上存在明顯缺失，甚至未設(shè)置反映最嚴格水資源管理制度的關(guān)鍵指標。為提高指標體系覆蓋性和導(dǎo)向性，應(yīng)以形成和諧的人水關(guān)系作為基本出發(fā)點，堅持目標和問題導(dǎo)向并重，設(shè)置全面覆蓋和反映河湖健康狀態(tài)和人類涉水生產(chǎn)、消費方式的關(guān)鍵性指標，對水環(huán)境、水生態(tài)、水節(jié)約、水管理、水文化等方面起到全方位的引導(dǎo)作用。

(3)建立清晰規(guī)范的指標分類及命名。目前各指標體系，在指標分類上普遍不一致。同時，相關(guān)指標的歸類也不統(tǒng)一。如“水功能區(qū)水質(zhì)達標率”在蘇州市試點指標體系中歸入水資源管理領(lǐng)域，而在《導(dǎo)則》中則歸入水環(huán)境領(lǐng)域。此外，指標命名上的隨意性也很明顯。為建立更加清晰規(guī)范的指標分類，應(yīng)在深化對水生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)涵認識的基礎(chǔ)上，理順節(jié)水型社會建設(shè)、最嚴格的水資源管理、水資源保護、水生態(tài)修復(fù)、水文化培育等與水生態(tài)文明建設(shè)關(guān)鍵內(nèi)容之間的聯(lián)系和區(qū)別，科學(xué)界定其具體范疇，確定相應(yīng)關(guān)鍵指標。

(4)完善通用指標和特色指標的設(shè)置。水生態(tài)文明指標體系構(gòu)建需要妥善地處理好普遍性和特殊性的問題。目前已出臺的指標體系對于通用指標和特色指標的處理并不十分恰當。如水功能區(qū)限制納污是“三條紅線”的基本內(nèi)容之一，故將限制納污率作為長江中下游地區(qū)的特色指標并不合理。又如在我國快速城市化進程中，城市內(nèi)澇已成為具有相當普遍性的問題，故將建成區(qū)透水面積率等指標作為東南沿海地區(qū)的特色指標同樣是值得商榷的。此外，《導(dǎo)則》中給出的城市分區(qū)結(jié)果僅考慮了地理位置，而忽視了分區(qū)內(nèi)城市社會經(jīng)濟發(fā)展、水利基礎(chǔ)設(shè)施及突出水問題等方面的差異，在此基礎(chǔ)上僅給出2個特色指標略顯不足，需要在綜合考慮區(qū)域或城市社會經(jīng)濟及水利條件的基礎(chǔ)上，因地制宜地增補能夠反映當?shù)靥厥馑畣栴}的有效指標，以提升《導(dǎo)則》對于水生態(tài)文明城市指標體系構(gòu)建的實際指導(dǎo)作用。

(5)完善和規(guī)范指標評估計算方法。評估計算方法不統(tǒng)一也是目前水生態(tài)文明城市指標體系中存在的突出問題。即使對于同一指標，在不同指標體系中的評估方法也都存在差異。如對于“廢污水達標處理率”，《導(dǎo)則》中將其定義為城鎮(zhèn)生活污水與工業(yè)廢水達標處理量與廢污水排放總量的比值，而在廣州市評價試點指標體系中則包含了農(nóng)村生活污水。由于在實際中，多數(shù)指標依賴于統(tǒng)計報表、水文監(jiān)測甚至問卷調(diào)查(抽查)計算，因此對于指標的評估不能僅提出一個粗糙的計算公式，而是要清晰地界定評估計算的空間范圍以及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的詳細程度、樣本大小，同時還要給出合理判斷數(shù)據(jù)的有效性、真實性的方法。比如對生活節(jié)水器具普及率的調(diào)查，需要明確調(diào)查樣本的大??；對于廢污水達標處理率、防洪排澇達標率，必須明確其評估范圍是城區(qū)還是行政區(qū)全域。還有一些指標則需要完善和規(guī)范具體評分方法。

6 結(jié) 語

水生態(tài)文明建設(shè)作為破解我國快速城鎮(zhèn)化過程中資源環(huán)境問題的重要舉措，受到社會各界的普遍關(guān)注。鑒于指標體系對于水生態(tài)文明城市建設(shè)的目標性與導(dǎo)向性的作用，本文收集了多個試點城市、省份和水利部出臺的指標體系，并結(jié)合參加水生態(tài)文明建設(shè)實施方案編制的體會，剖析和總結(jié)了已有評價指標體系存的主要問題，并針對性地提出了改進建議。今后應(yīng)基于對水生態(tài)文明內(nèi)涵認識的深化和水生態(tài)文明建設(shè)積累的實踐經(jīng)驗，進一步明確水生態(tài)文明建設(shè)范疇，強化水生態(tài)文明城市指標體系的科學(xué)性、目標性和導(dǎo)向性，為水生態(tài)文明建設(shè)積極推進和廣泛深入開展創(chuàng)造有利條件。