我國政府投資決策制度研究

姜季宇

（安徽大學(xué)法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、政府投資決策

政府投資決策是政府投資的前期工作，同時也是政府投資活動的核心，決策質(zhì)量的高低直接決定著政府投資的效益和成敗。政府投資決策的核心是確定政府性資金在固定資產(chǎn)領(lǐng)域的使用問題，主要涉及政府性資金是否投入、投到哪里、投入多少、怎么投入等方面。根據(jù)涉及的范圍及其作用，政府投資決策分為投資規(guī)劃和資金安排。投資規(guī)劃是對政府性資金使用的原則性規(guī)定，主要指在全國或某特定區(qū)域內(nèi)，為了使國民經(jīng)濟能夠穩(wěn)定發(fā)展，政府對投資的方向、布局、規(guī)模、結(jié)構(gòu)等具有重要意義的問題做出的決策，一般形成政府投資的持久性規(guī)劃。資金安排是對政府性資金使用的具體確定，需要將政府性資金落實到具體項目上，是確定項目和安排資金有機結(jié)合的過程。確定項目首先涉及項目立項問題，項目只有立項審批通過后才有安排資金的可能性。項目審批涉及項目建設(shè)的必要性、可行性、設(shè)計方案、投資估算等問題，其實是對政府性資金使用問題做出的初步或備選決定[1]。由于政府財力的限制，每年政府性資金中用于政府投資支出的總量是一定的，并非所有獲得立項的項目都能進入政府投資的范圍，因此需要根據(jù)資金總量、項目條件以及經(jīng)濟社會發(fā)展形勢對已有的項目進行篩選，一般通過政府投資計劃的形式確定待投資的項目，進入政府投資計劃的項目才會獲得資金安排，投入正式運作。至此，政府投資決策活動宣告完成。

二、政府投資決策領(lǐng)域的問題

（一）政府投資偏愛競爭性經(jīng)濟領(lǐng)域

在改革開始以前，我國財政格局屬于二元分化的局勢：政府投資忽略了公共服務(wù)的完善，而將大部分的資金投入到經(jīng)濟建設(shè)中；以政府投資為來源的國有企業(yè)，在執(zhí)行生產(chǎn)任務(wù)時，使用了大部分的國家經(jīng)濟資源[2]?，F(xiàn)在，雖然我國的經(jīng)濟體制已轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣?jīng)濟主體協(xié)同發(fā)展，但在現(xiàn)實中，為了促進科技發(fā)展、使得國有資本能夠保值增值，仍然存在大量的對國有企業(yè)的重要投資。在我國，在政治上也支持此種類型的投資決策。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了地區(qū)的稅收等收入能夠符合要求，地區(qū)之間進行財政競爭，以及通過財政補貼來完善本地的公共服務(wù)等，和中央保持同樣步調(diào)，對該區(qū)域的國有企業(yè)也同樣進行大力支持和投資。

在改革開放前幾年，政府一直是市場上主要的資金供給者，其進行的投資幾乎占據(jù)了全部市場[3]。在市場經(jīng)濟的氛圍下，政府應(yīng)該退出主要由企業(yè)來進行投資的領(lǐng)域，若企業(yè)遵守市場機制要求進行生產(chǎn)銷售活動，政府就不應(yīng)當(dāng)進入該領(lǐng)域，政府對于國有企業(yè)投資的偏重，明顯對構(gòu)建完善的市場經(jīng)濟環(huán)境以及對有差異的市場主體來說，是不公平的表現(xiàn)，也缺乏相應(yīng)的合理性。

（二）政府投資對私有經(jīng)濟的影響

現(xiàn)如今，政府既具有公共身份，也具有經(jīng)濟身份。政府作為公共主體是管理者，以公益為重，為社會大眾提供公共服務(wù)完善公共設(shè)施；政府作為經(jīng)濟主體是資本占有者，具有營利性目的，進入經(jīng)濟市場與其他經(jīng)濟主體進行競爭，獲取屬于自己的經(jīng)濟利益。由于公共服務(wù)建設(shè)的獲利率很低，幾乎沒有經(jīng)濟主體愿意對此進行投資，因此只能由政府來投資使得公共服務(wù)得到建設(shè)和完善。因為該類投資幾乎不存在競爭對象，所以對市場競爭的影響也幾乎為零。而有營利性目的的政府投資行為對其他經(jīng)濟主體產(chǎn)生了競爭市場資源的威脅，政府投資出現(xiàn)在其本不該出現(xiàn)的市場競爭中，對其他經(jīng)濟主體來說是不公平的。

雖然政府想要調(diào)節(jié)經(jīng)濟就要通過投資國有企業(yè)來實現(xiàn)，但其對國有企業(yè)的投資會對市場公平競爭造成影響。比如，對于國有企業(yè)的改革、創(chuàng)新、轉(zhuǎn)型等項目投資在逐年上漲，而在現(xiàn)實中此種類型的投資一般來說都是填補虧損漏洞的投資。在此種類型的投資中，政府資助的公司一般都是內(nèi)部本身就存在嚴(yán)重的治理問題，或者出現(xiàn)了技術(shù)創(chuàng)新方面的問題，例如技術(shù)落后，創(chuàng)新項目止步不前等問題[4]。這類公司在受到政府投資資助之后，也難以在正常的經(jīng)濟市場中繼續(xù)維持下去，通常會被市場所舍棄。政府盲目的對國有企業(yè)實施投資，使得大量的“僵尸”企業(yè)得以在競爭激烈的市場中存活，這不僅是對政府財政的一種浪費，更是搶占了更具競爭力的私營企業(yè)的市場地位。政府對國有企業(yè)盲目的投資使得市場機制配置資源的功能得不到發(fā)揮，政府代替了經(jīng)濟市場的自然選擇，必將導(dǎo)致事與愿違的情況發(fā)生。

在當(dāng)前對政府官員政績的考核標(biāo)準(zhǔn)中，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展是一項重要的指標(biāo)。研究表明，要想推動某地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，解決下崗職工再就業(yè)、完善公共服務(wù)實施等問題，政府投資是最直接的解決辦法，很多地區(qū)就是通過政府投資來推動本地的經(jīng)濟快速發(fā)展。而在用“政府投資”推動發(fā)展的情形下，地方政府通常也會因為追求政績，而盲目貪大求新，經(jīng)常做出與實際不符的政府投資決策。為了能夠使執(zhí)政時辦事的成績更“好看”，地方政府爭相投資做項目，致使越來越多的盲目重復(fù)投資的狀況出現(xiàn)。

（三）項目超投資、資金浪費現(xiàn)象嚴(yán)重

我們在現(xiàn)實生活中常?？吹?，為了順應(yīng)出臺的新政策、新法規(guī)的要求對項目進行變更，或順應(yīng)新的時代發(fā)展理念，還有部分變更是因為各個上級的要求不同，上級在視察工作時提出了不同的看法，為了順應(yīng)上級的指示，作出一些不切實際的變更也會導(dǎo)致資金超出預(yù)算，造成浪費。還有一些項目是因為領(lǐng)導(dǎo)為了快速晉升，急于追求功績，沒有經(jīng)過策劃研究、舉行聽證會等程序就開始該項目的實施。項目投資決策沒有經(jīng)過完善的考慮，往往不切實際，在執(zhí)行過程中出現(xiàn)嚴(yán)重的問題，此時再進行重新論證研究，不僅浪費時間，更浪費政府的財政資金，是非常不負責(zé)任的表現(xiàn)。

此外，有些項目建設(shè)調(diào)研草率，缺乏實地調(diào)查研究，在進行設(shè)計時考慮問題不全面；有的設(shè)計單位責(zé)任意識不夠強，只是為了追求自身經(jīng)濟利益，而很少考慮到投資方的投資效益，例如在執(zhí)行時，謊報項目金額以獲得更多投資等；有的是選擇的設(shè)計單位不夠?qū)I(yè)，在預(yù)估需要的資金時產(chǎn)生偏差，造成預(yù)算不準(zhǔn)確而無法及時發(fā)現(xiàn)。一些建設(shè)單位為了少花錢，忽視地質(zhì)勘測的重要性，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中發(fā)現(xiàn)原本的設(shè)計需要隨實際情況不斷變更，導(dǎo)致基礎(chǔ)工程投入不斷增加，嚴(yán)重的可能會導(dǎo)致基礎(chǔ)工程作廢，進行返工[5]。

（四）違規(guī)成本低

中華人民共和國《注冊造價工程師管理法》第三十六條中就對工程師在工作過程中因為受賄而對工程造價進行造假的行為做出明確處罰的規(guī)定，但是處罰力度相較于造假行為所得到的好處來看是非常小的，往往起不到威懾違法者的作用。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部在2015年修訂的《工程造價咨詢企業(yè)管理辦法》中也僅僅規(guī)定企業(yè)資質(zhì)的管理，卻沒有相應(yīng)的執(zhí)業(yè)規(guī)范要求以及如果違規(guī)所應(yīng)承擔(dān)的法律后果[6]。相對于數(shù)億到數(shù)百億的政府投資來說，懲罰的金額微不足道。

此外，對于政府決策者，雖然我國有部分法律條款對其進行管理，但是在實際操作中往往會出現(xiàn)對違法官員的減輕處罰或是根本就不依據(jù)法律規(guī)定的處罰措施來對其進行處罰。

三、完善政府投資決策制度的建議

（一）政府投資決策事前審查

政府投資決策的做出通常有兩個步驟，開始是對項目進行規(guī)劃，然后是對項目進行審核批準(zhǔn)。項目的審核批準(zhǔn)要按照投資方式的不同劃分為需要審批項目可行性報告、建議書、初步設(shè)計和項目概算審批，或者只審核批準(zhǔn)資金申請報告這兩類情況[7]。人代會對該項目進行審議主要是對該項目的必要性進行評估，人民代表處于各不相同的社會地位，其所代表的社會利益不同，其對該項目也有千差萬別的需求，各代表在對該項目討論時形成比較多贏的方案，這樣就能盡量減少因某一方權(quán)勢過大而導(dǎo)致經(jīng)濟資源被某一方所搶占的情況發(fā)生。關(guān)于項目的審核批準(zhǔn)，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了重大的投資項目應(yīng)當(dāng)由該領(lǐng)域的專家進行評議，政府投資項目信息應(yīng)當(dāng)逐步對社會公眾進行公開發(fā)布。

政府或其所屬行政職能機關(guān)不能單獨對特別重大的投資項目進行自行決策，因為正如上文所提到的，政府往往為了追求政績而進行盲目投資，而政府投資所花費的財政資金來自于納稅人的身上。政府對于財政投資這一行為，應(yīng)當(dāng)對每個納稅人負責(zé)，所以政府投資獲得應(yīng)當(dāng)受到人大的監(jiān)督、審核批準(zhǔn)。具體而言，人民代表大會應(yīng)下設(shè)專門的政府投資審查委員會，該委員會由經(jīng)濟專家、新聞單位工作人員、法律專家等組成，負責(zé)對政府投資的日常監(jiān)督。

（二）增設(shè)競爭評估制度

近些年，政府投資的習(xí)慣沒有做出較大的改變，仍然以經(jīng)濟快速增長為目的，作出的決策也仍然主要為政府主觀意志所控制。但是該政府投資模式是非常低效的，起不到推動經(jīng)濟發(fā)展的作用，有關(guān)研究表明，由于政府對經(jīng)濟市場的強制干預(yù)和對資源進行提前的計劃性規(guī)劃，面對不穩(wěn)定的經(jīng)濟市場時難以做出對應(yīng)措施，舍棄了市場機制作用，導(dǎo)致資源得不到充分利用，造成市場的低效率和不景氣[8]。若是政府投資能夠遵循市場機制，則在經(jīng)濟市場中與其他企業(yè)進行公平競爭，遵守游戲規(guī)則。反之，若是政府“跳出”經(jīng)濟市場的公平競爭，其對處在經(jīng)濟市場的其他企業(yè)則容易造成不公平的結(jié)果，更有可能會導(dǎo)致貪污腐敗的發(fā)生。這樣來說，公平競爭是經(jīng)濟市場不可忽視的原則，政府投資應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟市場中堅守公平競爭理念，這樣有助于資源的合理分配，使其能夠得到充分利用，并且能在一定程度上減少政府官員的違法錯誤行為的發(fā)生。

競爭評估的引入，主要是幫助政府在做出投資決策之前，對市場有一個比較全面的了解，如果該預(yù)投資領(lǐng)域中存在競爭的可能空間，那么，政府應(yīng)當(dāng)將該市場留給其他企業(yè)來對此進行投資競爭，相應(yīng)的，政府應(yīng)退出該領(lǐng)域，不再對此進行投資，也不參與其中的市場競爭。政府對市場做出競爭評估，但是市場是處于不斷變化的狀態(tài)，也就是說，在政府在計劃做出投資決策以及做出投資決策之后，市場都發(fā)生了一些或大或小的變化，此時政府做出的投資決策相對于當(dāng)時的經(jīng)濟市場也具有一定的滯后性，面臨著進一步的調(diào)整。事后審查也是政府投資的重要一步，應(yīng)當(dāng)對政府投資項目對當(dāng)前經(jīng)濟市場的影響大小做出審查，具體審查該項目是否形成壟斷地位，其進入市場是否影響民營企業(yè)的正常發(fā)展，以及對于此項目的資金投入是否導(dǎo)致其他的社會公益事業(yè)受到影響。

（三）完善聽證制度

政府投資項目的資金來自于全體納稅人，那么，在政府做出投資決策時，就應(yīng)當(dāng)向納稅人公開相關(guān)的信息，聽取公民的意見和建議。讓公眾參與到政府投資決策中最直接有效的方式就是舉行聽證會，公民可以在聽證會上充分了解決策的可行性以及決策對其生活工作等方面可能會產(chǎn)生的影響，公民可以在聽證會上直接做出是否同意該決策實施的意思表示，體現(xiàn)了民主。因此，完善聽證制度十分重要。聽證，也就是聽取不同的意見，表明行政主體在作出與納稅人的利益密切相關(guān)的決策時，必須收集不同納稅人的看法，納稅人參與到政府所做的這一與其息息相關(guān)的投資決策，是十分重要的。

在政府投資決策做出之前，舉行聽證會是十分重要的。在國外，政府在決定投資某些大型項目之前，有關(guān)機關(guān)會將該項目的整體或部分細節(jié)對公眾展示出來，通過媒體或相關(guān)文件對項目予以公開，以使得全體納稅人能夠參與到政府投資決策的過程中以及及時行使監(jiān)督的權(quán)利。相比較而言，我國的政府投資信息公開還顯得差強人意，即使在公眾媒體上看到相關(guān)報道也很難參與到?jīng)Q策過程中去，政府網(wǎng)站上所公開的信息也不夠全面，公民難以行使監(jiān)督、建議的權(quán)利。公民按時納稅但難以參與到政府投資決策中去，這顯然是不公平的，也容易導(dǎo)致公民對納稅活動產(chǎn)生消極情緒。因此，我國應(yīng)當(dāng)及時完善聽證制度，使得公民能夠?qū)φ馁Y金去向有一定的了解。必要的話，還可以發(fā)展公益團體，因為相對于公民個人來說，社會公益團體更能引起政府的重視，在與政府的溝通交流中，也顯得更加有力。

（四）建立項目后評價制度

項目后評價制度，是完成項目并投入使用之后，對照之前作出的項目可行性報告的相關(guān)內(nèi)容，進行前后分析對比，以查明該投資項目是否達到當(dāng)初的目標(biāo)[9]。

在項目建設(shè)完成后，組織相關(guān)的機構(gòu)和人員對項目的效益進行評價。對實行該決策所進行的項目完成情況、項目預(yù)期的目的是否達到、是否有資金浪費等現(xiàn)象進行專業(yè)的評價。記錄各個項目的后期狀況，進行跟蹤調(diào)查，看項目是否發(fā)揮其實際功效，而不是被當(dāng)作提升政績的手段。通過實施項目后評價制度，可以將項目決策和建設(shè)中的問題反應(yīng)出來，區(qū)分是決策層面的責(zé)任還是建設(shè)層面的責(zé)任。

后評價制度的建立具有重要的意義，在項目出現(xiàn)問題時，其可以作為證據(jù)來追究項目決策人的責(zé)任，而且還可以總結(jié)市場經(jīng)驗為以后的投資決策提供案例，后期的投資決策就可以比照先前的評價制度以揚長避短，取精棄粕[10]。對于未能實現(xiàn)預(yù)期效益的投資項目，通過項目后評價，不僅要總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，更重要的是認定在決策、施工等環(huán)節(jié)出現(xiàn)錯誤的相關(guān)人員和機構(gòu)的責(zé)任。

四、結(jié)語

政府投資決策在政府投資活動中是不可缺少的關(guān)鍵一步，一旦決策出現(xiàn)錯誤，就可能會面臨巨大的經(jīng)濟損失。政府投資是國家使用納稅人的稅款進行的投資活動，因此，政府更應(yīng)該謹慎為之，在做決策的前后都要充分考慮到?jīng)Q策的合理性和可操作性，不能盲目為之。上述所提到的問題是政府投資活動中的一些典型問題，政府部門要在做出投資決策時避免此類問題，做到事前審查、事后監(jiān)督，認真負責(zé)地以全體公眾和國家公共利益為重來進行投資活動?！?/p>