走向治理現(xiàn)代化

趙義

習(xí)近平總書記指出，改革開放是決定當(dāng)代中國命運(yùn)的關(guān)鍵一招，也是決定實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵一招。40年前，在鄧小平倡導(dǎo)下，以中共十一屆三中全會為標(biāo)志，中國開啟了改革開放歷史征程。40年過去了，歷經(jīng)風(fēng)風(fēng)雨雨，中國發(fā)生了翻天覆地的變化，迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的歷史性飛躍。

為了紀(jì)念改革開放40周年，《南風(fēng)窗》從本期起推出系列報(bào)道“大變革，平天下”?！捌教煜隆比∽浴抖Y記·大學(xué)》：身修而后家齊，家齊而后國治，國治而后天下平。中國的改革開放是一部大變革的歷史，也是自覺擁抱全球化并進(jìn)而為全球化帶來新活力的歷史。通過不斷主動變革，中國既發(fā)展了自己，也推動構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。在這個(gè)過程中，各種力量相互激蕩，中國和世界的面貌都已經(jīng)發(fā)生、還將繼續(xù)發(fā)生深刻變化。

黨的十八屆三中全會確定的全面深化改革的總目標(biāo)：完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。我們認(rèn)為，治理現(xiàn)代化就是改革開放再出發(fā)的突破口。

中國這個(gè)世界最大的發(fā)展中國家，在短短的30多年的時(shí)間里擺脫貧困并躍升為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，徹底擺脫被開除球籍的危險(xiǎn)，創(chuàng)造了發(fā)展奇跡。這主要是從經(jīng)濟(jì)層面說的?！皬?qiáng)起來”絕不局限于物質(zhì)層面。今天講“強(qiáng)起來”，首先是要在治理方面強(qiáng)起來。在一個(gè)總量已然巨大的經(jīng)濟(jì)體，如何實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的增長，如何滿足人民日益增長的“民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等社會其他方面”的更高要求，歸根結(jié)底，必須努力推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。

經(jīng)濟(jì)邏輯

理解治理現(xiàn)代化，首先當(dāng)然要說到經(jīng)濟(jì)。

40年前，對長治久安的最大威脅就是國內(nèi)外發(fā)展差距的越拉越大，“中國向何處去”再一次成為擺在中國人民前面頭等重要的問題?！氨婚_除球籍的危險(xiǎn)”是一種形象的說法，實(shí)際上就是在人民生活得不到改善和提高的情況下，在不少國家和地區(qū)抓住經(jīng)濟(jì)全球化機(jī)遇快速發(fā)展自己的時(shí)候，如果還是處于封閉半封閉的狀態(tài)，還是堅(jiān)持與生產(chǎn)力實(shí)際不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，那么中國所宣稱的道路、制度和理論就終會失去說服力，在文化上也就難以擺脫妄自尊大和民族自卑的交替發(fā)作。

于是就有了把執(zhí)政黨的工作重心轉(zhuǎn)到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，并作出實(shí)行改革開放的重大決策。追求經(jīng)濟(jì)增長成為現(xiàn)代化建設(shè)的重中之重。因?yàn)槲覀兪菑姆忾]半封閉的普遍貧窮的狀態(tài)下，采取了從農(nóng)村到城市、從沿海到內(nèi)地、從體制外到體制內(nèi)等的漸進(jìn)改革開放步驟，追求經(jīng)濟(jì)增長在相當(dāng)長時(shí)間和絕大多數(shù)人民的生活改善、社會公平程度的提高，甚至和人民精神面貌的改變都呈現(xiàn)出很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。經(jīng)濟(jì)增長也成為提高人民對執(zhí)政黨和政府的政治認(rèn)同的重要手段。并且，不能不承認(rèn)的一個(gè)事實(shí)是，今天中國人的民族自信，很大程度上首先來源于經(jīng)濟(jì)上的成功。

今天回過頭來看，正如很多研究已經(jīng)總結(jié)的那樣，維持經(jīng)濟(jì)增長的是一整套的政策體系，比如地方政府的GDP政績競爭、相對充沛的貨幣供給、中國勞動力的廉價(jià)優(yōu)勢、入世帶來的全球化紅利等。雖然我們沒有辦法用幾句話就把這套政策體系的內(nèi)容“窮盡”，但簡潔一點(diǎn)說，維持過去經(jīng)濟(jì)增長是有一套動力機(jī)制的，而到了今天，中國發(fā)展面臨的國內(nèi)外環(huán)境都已經(jīng)發(fā)生或者正在發(fā)生深刻變化，所以執(zhí)政黨提出要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大變革，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動力。

對執(zhí)政黨來說，治理現(xiàn)代化關(guān)系到是否能管好自己，關(guān)系到是否會失去并非自動擁有的執(zhí)政資格，關(guān)系到是否會人亡政息。

此時(shí)，相應(yīng)的課題就出現(xiàn)了，那就是要對維持原來經(jīng)濟(jì)增長的一整套政策體系進(jìn)行變革（走過去老路也自然是一種誘惑），這實(shí)際就是對治理的變革，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的治理就是現(xiàn)代化治理的第一個(gè)內(nèi)涵。比如說，投資拉動和創(chuàng)新驅(qū)動兩者對治理水平的要求就是不一樣的；高質(zhì)量經(jīng)濟(jì)發(fā)展不僅要求企業(yè)的精益化管理，也要求對政府花錢的硬約束和提高支出效益，等等。這也會有一份很長的清單，但指向的結(jié)論很清楚：如果還是原有的治理模式和手段，對全社會的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)會有一種壓抑或擠出效應(yīng)。

走出治亂循環(huán)

理解治理現(xiàn)代化，自然更離不開政治。政治可以分兩個(gè)層面，一個(gè)是執(zhí)政黨，一個(gè)是整個(gè)社會。

對執(zhí)政黨來說，就是如何跳出“歷史周期律”。人們都很熟悉這個(gè)“歷史周期律”，即“其興也勃焉，其亡也忽焉”。典型如腐敗問題，改革開放40年也是一部反腐敗的歷史，執(zhí)政黨一直把反腐敗斗爭上升到亡黨亡國的高度來認(rèn)識，但腐敗蔓延態(tài)勢相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)得不到有效遏制，形成了巨大的腐敗存量。習(xí)近平總書記曾說：“如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的黨內(nèi)突出問題得不到解決，那我們黨遲早會失去執(zhí)政資格，不可避免被歷史淘汰。這決不是危言聳聽?！?/p>

面對更加尖銳的四大考驗(yàn)（執(zhí)政考驗(yàn)、改革開放考驗(yàn)、市場經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)、外部環(huán)境考驗(yàn)）和四大危險(xiǎn)（精神懈怠的危險(xiǎn)，能力不足的危險(xiǎn)，脫離群眾的危險(xiǎn)，消極腐敗的危險(xiǎn)），黨的十八大之后，黨中央作出了新的論斷：辦好中國的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、從嚴(yán)治黨。全面從嚴(yán)治黨被列入四個(gè)全面戰(zhàn)略布局，成為習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的14條基本方略之一。經(jīng)過近5年的努力，反腐敗斗爭形成了壓倒性態(tài)勢。

治理反腐敗指向也很明確，就是要探索一黨長期執(zhí)政、全面執(zhí)政條件下實(shí)現(xiàn)自我監(jiān)督的有效途徑。只有真正找到這樣的途徑，才能真正可能跳出“歷史周期律”。

在黨的十八大后對這條途徑的探索中，我們看到了治理現(xiàn)代化的取向。比如反腐敗斗爭中，對所謂反腐“潛規(guī)則”的打破；強(qiáng)調(diào)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，但強(qiáng)調(diào)任何領(lǐng)導(dǎo)干部不能以組織自居以權(quán)代法和排斥監(jiān)督；無論是加強(qiáng)紀(jì)委系統(tǒng)的相對獨(dú)立性還是紀(jì)委系統(tǒng)內(nèi)部的改革，都遵循了制度制衡的有效監(jiān)督原則。

對執(zhí)政黨來說，治理現(xiàn)代化關(guān)系到是否能管好自己，關(guān)系到是否會失去并非自動擁有的執(zhí)政資格，關(guān)系到是否會人亡政息。而對全社會來說，就是關(guān)系到能否走出治亂循環(huán)，實(shí)現(xiàn)長治久安。

“治亂循環(huán)”看上去是一個(gè)很大的詞，人們的第一印象是歷史上的王朝更替。其實(shí)，我們可以更具體地使用這個(gè)概念，就是指某一個(gè)社會領(lǐng)域由亂到治的過程。改革開放40年，中國總體是保持穩(wěn)定的，這是創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的基本條件。但因?yàn)樯鐣?jīng)濟(jì)生活每天都在發(fā)生變化，新舊事物處于一個(gè)不斷的更替過程之中，在很多社會領(lǐng)域，我們都會看到一種小范圍的治亂循環(huán)的現(xiàn)象，由此也不難理解很多領(lǐng)域?yàn)槭裁磿袔纵喌母母铩?/p>

比如，司法體制改革本身就印證了一種小范圍內(nèi)的治亂循環(huán)。改革開放后，曾經(jīng)被“打爛”的司法體系恢復(fù)了起來，為保障改革開放后的社會經(jīng)濟(jì)秩序發(fā)揮了重要作用；在市場經(jīng)濟(jì)大潮中則出現(xiàn)了一些復(fù)雜原因帶來的亂象，后來通過司法考試來管住司法人員的“進(jìn)口”等辦法，解決了一些問題；但司法不公問題仍然突出，并不斷變換花樣，于是用指標(biāo)化考核這種過于行政化的手段，解決問題的同時(shí)本身又制造了問題。而十八大后的司法體制改革，抓住了司法責(zé)任制這個(gè)牛鼻子，尊重司法規(guī)律，根據(jù)司法特殊的職業(yè)特點(diǎn)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和試點(diǎn)探索。

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，我們也會看到這種小范圍的治亂循環(huán)現(xiàn)象。比如產(chǎn)能過剩，在過去的時(shí)間里就出現(xiàn)過很多次，相應(yīng)的調(diào)控也出現(xiàn)過很多次。

治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是要終結(jié)這種治亂循環(huán)。過去的小范圍的治亂循環(huán)，有客觀原因，可以說是必然出現(xiàn)的現(xiàn)象。比如司法體制，因?yàn)楦母镩_放40年，社會經(jīng)濟(jì)生活會發(fā)生很多次深刻變化，還不是一般的小變化，而是結(jié)構(gòu)性變化，本身就滯后的“上層建筑”到底怎么改，不會有現(xiàn)成答案，必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和試點(diǎn)試驗(yàn)，尤其是中國，又是一個(gè)人口眾多、地區(qū)之間的情況千差萬別的大國，改革只有經(jīng)過不斷調(diào)適之后，才會慢慢固化為制度成果。

經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的情況更加復(fù)雜，“過剩產(chǎn)能”為什么反復(fù)出現(xiàn)？這與維持經(jīng)濟(jì)增長的老的動力機(jī)制有關(guān)系，也與市場機(jī)制本身需要經(jīng)過一番“優(yōu)勝劣汰”有關(guān)系。新產(chǎn)業(yè)的過剩的反復(fù)出現(xiàn)，就是兩種機(jī)制糾纏在一起共同導(dǎo)致的結(jié)果。

治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是要終結(jié)各個(gè)社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的治亂小循環(huán)。而要終結(jié)治亂小循環(huán)，無論是尊重司法規(guī)律，還是讓市場發(fā)揮決定性作用等等，那必須按照治理現(xiàn)代化的要求相應(yīng)進(jìn)行變革。這已為改革開放40年的經(jīng)驗(yàn)所充分證明了，事實(shí)上，很多規(guī)律已經(jīng)反復(fù)懲罰過我們。

但國家能力得有自己的邊界。就像財(cái)稅增長，它不能以破壞稅基為基本原則，必須以之為行為邊界。

國家能力擴(kuò)張得有邊界

那么，到底什么是現(xiàn)代化治理？從理念到制度再到技術(shù)，現(xiàn)代化治理包含很多層面。在改革開放40年的大周期下，我們先重點(diǎn)討論制度層面。

美國學(xué)者福山曾經(jīng)提出一個(gè)觀點(diǎn)，他認(rèn)為構(gòu)成政治秩序的有三種基本類型的制度，即國家、法治和責(zé)任制。在不同的政治體中，三者可以有不同的組合。在他看來，最理想的當(dāng)然是同時(shí)具備稱職的政府、強(qiáng)有力的法治和民主的負(fù)責(zé)制。但實(shí)際上，三者的出現(xiàn)順序和發(fā)展順序，在不同的國家并不一樣。

這幾點(diǎn)并不稀奇，特別有啟發(fā)的是，在國家治理現(xiàn)代化的三個(gè)要素中，如何把握三個(gè)要素之間的平衡，如何把握三個(gè)要素變革的順序節(jié)奏，推動現(xiàn)代化治理規(guī)則的建立健全，對于我們建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國具有至關(guān)重要的意義。

如果回顧中國改革開放40年的歷史，大致可以這樣說，在持續(xù)的體制轉(zhuǎn)型過程中，國家能力是最先值得重視的。其中，保障堅(jiān)強(qiáng)有力的中央權(quán)威，又具有特別突出的地位。

國家能力的重要性，其實(shí)看看中國的基礎(chǔ)設(shè)施就明白了。中國的基礎(chǔ)設(shè)施之所以在世界上如此受到贊譽(yù)，顯然離不開強(qiáng)大的國家能力。比如，在財(cái)稅制度上，從最開始的包干制到1994年的分稅制，就是一次維護(hù)國家能力的重要制度設(shè)計(jì)。當(dāng)時(shí)面臨的情況是兩個(gè)比重的持續(xù)下降，即全國財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政占全國財(cái)政收入的比重，這對國家履行職能顯然是一個(gè)重大威脅。即使到了今天，在經(jīng)濟(jì)下行壓力之下，由于政府支出的剛性，國家仍然可以通過加強(qiáng)征管等手段保證財(cái)政收入以超過兩位數(shù)的速度增長。

但國家能力得有自己的邊界。就像財(cái)稅增長，它不能以破壞稅基為基本原則，必須以之為行為邊界。正是包括設(shè)定國家行為邊界在內(nèi)的諸多原因，在改革開放40年之后，法治化和問責(zé)制的要求也越來越迫切。尤其是法治化，無論是官還是民、無論是何種所有制性質(zhì)的企業(yè)、無論是中國還是外國等，法治都是“共同語言”。中國的市場經(jīng)濟(jì)是從無到有，一步步發(fā)展起來的，40年改革開放下來，今天市場經(jīng)濟(jì)里面的產(chǎn)權(quán)形態(tài)、商業(yè)形態(tài)等的復(fù)雜程度是過去難以想象的。中國社會出現(xiàn)了大量需要用法治手段才能妥善解決的規(guī)則建立、矛盾處理、權(quán)利劃分等課題，這本身就對國家治理的法治化水平提出了更高要求。

而有權(quán)必有責(zé)、失責(zé)必問責(zé)，也應(yīng)該成為政治生活的常態(tài)。其實(shí)，在全面從嚴(yán)治黨過程中，相關(guān)的問責(zé)的力度是很大的，只不過各級監(jiān)察委成立后的運(yùn)作仍需要進(jìn)一步常態(tài)化。

總起來說，在國家治理上，我們大致是按照國家能力、法治化和問責(zé)的順序來推進(jìn)現(xiàn)代化，但對此不能絕對化理解，在現(xiàn)代化治理中，國家能力的提高也離不開法治，問責(zé)也離不開法治保障；反過來，有效的問責(zé)制也會促進(jìn)國家能力的提高和法治化水平，無法問責(zé)事實(shí)上不僅降低國家行動能力，本身對法治也是一種極大的破壞。

雖然福山認(rèn)為同時(shí)具備稱職的政府、強(qiáng)有力的法治和民主的負(fù)責(zé)制并不容易，但不等于我們在面臨抉擇的時(shí)候，只能在國家能力、法治和問責(zé)三者之間做有取有舍的選擇題，現(xiàn)代化治理追求更好地結(jié)合三者。事實(shí)上，在當(dāng)代中國，我們發(fā)現(xiàn)三者之間相互支撐的迫切性是越來越大了。

可信的政治

說完制度，我們回到理念。前現(xiàn)代治理的一個(gè)很大特點(diǎn)是理念豐富，制度和技術(shù)的保障水平依次遞減。這不是說理念不重要，而是對現(xiàn)代化治理來說，到底哪種理念最重要？結(jié)合改革開放40年的歷史和今天再出發(fā)的背景，其實(shí)最重要的就是一個(gè)字：信?，F(xiàn)代化治理是一種可信的政治—可信任，有信用，或者用更符合我們傳統(tǒng)政治文化心理的詞匯—可信賴。人心是最大的政治，通俗點(diǎn)說，人心在你這邊，意思就等同于大家相信你。

就拿國家、法治、負(fù)責(zé)制三個(gè)要素來說，背后都是“信”。強(qiáng)大的國家能力往往是一種隱性擔(dān)保。法治之所以被認(rèn)為是治理手段當(dāng)中最穩(wěn)定和最可靠的，就是因?yàn)橹v究規(guī)則的普遍性和不因人而異帶來的可信品格。問責(zé)更不用說了—該負(fù)責(zé)的官照做、官照升，推出來負(fù)責(zé)任的是背鍋的，甚至還有事后給予“補(bǔ)償”的默契，那還是對上負(fù)責(zé)，不是對民眾負(fù)責(zé)。

中央權(quán)威最重要的地方恰恰穩(wěn)定國家發(fā)展方向的可預(yù)期，避免公用地悲劇的發(fā)生。

信，就是一種穩(wěn)定的預(yù)期。改革開放再出發(fā)，穩(wěn)定預(yù)期太重要了。無論創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、民間投資熱情乃至人民的政治認(rèn)同，都得以穩(wěn)定的預(yù)期為前提，否則就容易流行短期行為。而中央權(quán)威最重要的地方恰恰穩(wěn)定國家發(fā)展方向的可預(yù)期，避免公用地悲劇的發(fā)生。在改革開放40歷史上，中央權(quán)威維護(hù)這種預(yù)期的經(jīng)典例子有很多。我們耳熟能詳?shù)睦颖热玎囆∑疥P(guān)于傻子瓜子的講話，很多年以來人們習(xí)慣說的“（政策）不會變”，關(guān)于民營企業(yè)的地位的“定心丸”等，這些話語其實(shí)就是告訴人們—有些事情你可以做，有些事情我不會做，但過往有的地方也發(fā)生過“心理契約”被撕毀的情況。最近張文中案的改判，就在民企企業(yè)家群體里面引起了巨大反響。

中國文化傳統(tǒng)特別強(qiáng)調(diào)“信”，認(rèn)為信是人的安身立命之本，信更是為政者的道德要求。在全面從嚴(yán)治黨過程中，習(xí)近平總書記為什么反復(fù)強(qiáng)調(diào)說要防止老問題的反彈、回潮，就是因?yàn)橐坏┓磸椇突爻绷?，老百姓就會失望，就會變成“老不信”—如果陷入“塔西佗陷阱”，那就要發(fā)生“霸王別姬”的事情了。這是一個(gè)非常重要的警示。

客觀而言，不同發(fā)展階段，人們對“信”的要求也不一樣，打開國門和封閉半封閉不一樣，有沒有個(gè)人財(cái)產(chǎn)不一樣，財(cái)產(chǎn)多和少不一樣，只關(guān)心個(gè)人收入和有了對公平正義的更高要求以后更不一樣。從治理現(xiàn)代化的角度來看，只有過去維持信任的手段和辦法肯定是不夠的，必須在法治化和問責(zé)制上進(jìn)行制度變革。

說完了制度和理念，還有技術(shù)。在治理過程中，很多時(shí)候技術(shù)手段根本沒有問題，但不去做的原因來自理念或者利益剛性。但我們也不否認(rèn)，因?yàn)橹袊奶厥鈬?，越是涉及面廣而又量大的治理問題，確實(shí)有“本領(lǐng)恐慌”的問題。比如政府監(jiān)管，不少部門習(xí)慣了審批發(fā)證的“看家本領(lǐng)”，與審批發(fā)證這種監(jiān)管模式相伴的，則是習(xí)慣于坐在辦公室等人上門忙審批，而對如何深入基層一線調(diào)查研究、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管、為群眾提供便捷多樣的公共服務(wù)，既缺乏相應(yīng)理念，又想不出有效辦法，有的甚至“貓鼠一家”，監(jiān)管失守。

解決技術(shù)問題，還需要實(shí)踐。有一點(diǎn)可以肯定，經(jīng)過改革開放40年，中國經(jīng)濟(jì)體量巨大，社會情況復(fù)雜，地區(qū)之間差異也很大，最有效的治理恐怕還得是一種多元化治理，這不僅是為了提高效率，更是防止簡單的一刀切和權(quán)力的不斷過分細(xì)致上收帶來的無效治理。討論任何技術(shù)問題的前提還是先劃清楚與之相關(guān)的權(quán)力的邊界，這是改革開放40年后中國治理走向現(xiàn)代化的邏輯和現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。