踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想 推進垃圾分類市場化改革

蘭亞軍 貴州銳意生態(tài)文明建設(shè)研究院垃圾分類研究委員會主任貴州高遠環(huán)保咨詢有限公司董事長

在2018年5月18日至19日召開的全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，系統(tǒng)闡述了生態(tài)文明思想。他指出，環(huán)境就是民生，良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，最普惠的民生福祉。

黨的十八大以來，作為“五位一體”之一的生態(tài)文明建設(shè)越來越受到重視，特別是黨的十九大，首次將建設(shè)生態(tài)文明提升到“中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”的戰(zhàn)略高度。

垃圾分類的重要性

垃圾分類，作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，受了國家前所未有的重視。

2016年12月21日，習(xí)近平總書記主持召開中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議，提出要“普遍推行垃圾分類制度，關(guān)系 13億多人生活環(huán)境改善，關(guān)系垃圾能不能減量化、資源化、無害化處理。要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)，形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍?！?/p>

2017年 3月 18日，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部生活垃圾分類制度實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2017〕26號）發(fā)布，提出“到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到 35% 以上?！?。

從世界范圍來看，垃圾處理先進的國家和地區(qū)，比如，德國、英國、瑞典、日本、韓國及我國的臺北等，都在大力推進垃圾分類工作，垃圾分類是垃圾處理的必然趨勢和發(fā)展方向。

垃圾分類的難點

我國的垃圾分類試點開始于2000年6月，當(dāng)時的建設(shè)部將北京、上海、廣州、深圳、南京、杭州、廈門、桂林8個城市作為首批試點城市。18年的時間過去了，盡管這些城市某個環(huán)節(jié)或某項工作有亮點，但整體收效甚微，沒有實質(zhì)性的突破，其中的原因究竟是什么？我們對這些試點城市及其他城市進行了調(diào)研，發(fā)現(xiàn)一些具有普遍性和共性的問題。

（一）產(chǎn)業(yè)鏈端分析

1.表面的原因 垃圾分類工作做得不好，是由于居民的環(huán)保素質(zhì)比較低，不愿意分。不可否認，我國居民的環(huán)保意識還不高，和發(fā)達國家相比有一定的距離，但總體上來說，由于這些年國家的大力宣傳和動員，居民垃圾分類的意識總體水平在提高。

2.實際的原因 “垃圾分類投放→分類收集→分類運輸→分類處理→分類利用”的“全產(chǎn)業(yè)鏈”未建立起來。在很多地方，居民前端分了類，但中端混合收集、運輸以及后端混合處理，居民看到后，分類的積極性受打擊。

3.深層次的原因 凡是長期存在的問題，一定是制度出了問題。制度主要包含二個維度：法制和體制。垃圾分類要真正做好，一定要以法制為基礎(chǔ)，但目前，國家層面還沒有一部關(guān)于垃圾分類處理的法律法規(guī)，相關(guān)部委或地方上雖出臺了一些政策法規(guī)，但比較籠統(tǒng)，可操作性不強。此外，我國很多地方垃圾收費機制、源頭減量機制，分類激勵機制和約束機制、產(chǎn)生者責(zé)任延伸機制、再生產(chǎn)品推廣機制等都未有效建立起來。

4.本質(zhì)上的原因 垃圾分類這么多年沒有成功，本質(zhì)上就兩個字：利益。這里有兩層含義，第一層含義是利益平衡：垃圾分類里有太多的利益主體，包括物業(yè)公司、保潔人員、廢品回收人員、垃圾清運隊、拾荒者、填埋場、焚燒發(fā)電廠、廚余垃圾處理廠等，這些相關(guān)企業(yè)或個人都在爭垃圾，而利益相關(guān)方的多元化使得利益關(guān)系很難平衡；第二層含義是利益收入：垃圾分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理利用等整個“產(chǎn)業(yè)鏈”要能夠盈利（合理利潤），只有“產(chǎn)業(yè)鏈”存在合理的利潤，才能吸引企業(yè)進入，發(fā)揮市場機制的作用。

（二）居民端分析

1.不知道為什么分。很多居民不知道為什么要進行垃圾分類、垃圾分類的目的和意義是什么、分了對自己有什么好處、不分對自己有什么害處。

2.不知道怎么分。有些居民，經(jīng)過垃圾分類的宣傳和動員后，也知道垃圾分類的目的和意義，但不知道怎么分，不能準確區(qū)分哪些是廚余垃圾，哪些是可回收垃圾。

3.不愿意分。不愿意分有兩個方面的原因，一方面，居民在家里進行了分類，收運時又混在了一起，居民看到后“很受傷”，就不愿意再分了；另一方面，分類比不分類麻煩一些，在“分與不分一個樣，分好分差一個樣”的情況下，沒有激勵和約束機制，居民就不愿意分了。

垃圾分類的解決之道

制度創(chuàng)新決定垃圾分類 垃圾分類是一項龐大而復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，需要系統(tǒng)思考和系統(tǒng)解決。要注重它的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，注重頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新決定垃圾分類的成敗。未來，我們必須加快制度創(chuàng)新，不斷完善環(huán)境保護法規(guī)和標準體系并加以嚴格執(zhí)法，讓制度成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線。

建立“共建、共治、共享”的治理格局 根據(jù)“激勵相容”的經(jīng)濟學(xué)理論，從我國實際和所處發(fā)展階段出發(fā)，通過科學(xué)、合理的制度設(shè)計和制度創(chuàng)新，充分調(diào)動政府、企業(yè)、社會、公民“四個主體”的積極性，做到“共建、共治、共享”的“互動共治”的治理格局。蹄疾而步穩(wěn)，一步一個腳印地走下去，最終達到垃圾分類的目標。

抓好主要矛盾——產(chǎn)業(yè)鏈盈利 抓住主要矛盾是關(guān)鍵。一旦抓住了主要矛盾，就抓住了“牛鼻子”，其他很多問題就迎刃而解了。在垃圾分類這項工作中，主要矛盾或者說最重要的事只有關(guān)一件——盈利， 這里說的盈利是整個產(chǎn)業(yè)鏈盈利。

要想讓整個產(chǎn)業(yè)鏈盈利，就要對現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)體制、機制、稅制、費制進行改革，以破除體制、機制弊端和利益固化的藩籬。那么，垃圾分類改革試點總的方向是什么呢？這就是市場化改革。

垃圾分類市場化誤區(qū)及基本內(nèi)涵

概括地說，垃圾分類市場化是指在垃圾分類處理工作中，引入市場機制。將垃圾分類投放、收集、運輸、處理、利用等各環(huán)節(jié)有效銜接起來，由一個市場主體來運營。同時，配套相應(yīng)的法律法規(guī)和產(chǎn)業(yè)政策。關(guān)于垃圾分類處理市場化，目前有幾個常見的誤區(qū)。

1.形式上的誤區(qū)

很多地方，以為有企業(yè)參與垃圾分類運營的就是市場化了，這是對市場化概念粗淺、片面的認識。誠然，市場化一定需要市場主體——企業(yè)的參與，但不能說有企業(yè)參與的就是市場化。有企業(yè)參與只是必要條件，而非充分條件。

2.內(nèi)容上的誤區(qū)

很多地方，只是將垃圾分類宣傳或投放環(huán)節(jié)市場化，而在收集、運輸、處理、利用等各環(huán)節(jié)卻“原封不動”，這并不是垃圾分類的市場化，而是對垃圾分類市場化孤立、割裂的認識。

3.成本上的誤區(qū)

垃圾分類推行這么年，并沒有取得成功，其中一個重要原因就是未將垃圾分類、收集、運輸、處理、利用作為一個整體和系統(tǒng)來設(shè)計，為了分類而分類，把垃圾分類作為一場“運動”，為了分類而投入太大，有些地方動輒上千萬或幾千萬的標的，不計成本，沒有考慮垃圾分類的經(jīng)濟性，這注定是不可持續(xù)的。

4.結(jié)果上的誤區(qū)

垃圾分類的根本目的是源頭減量，盡量減少垃圾，并通過垃圾分類改變居民的生活習(xí)慣和生活方式，提高全民的文明素質(zhì)，進而推動企業(yè)生產(chǎn)方式和國家發(fā)展模式的改變。而不是具體要分出多少垃圾來，結(jié)果，有些地方出臺的政策非但不能讓垃圾減少，相反，還越來越多，這與垃圾分類的“初心”背道而馳。

要真正實現(xiàn)垃圾分類市場化，要以法制化為基礎(chǔ)、以產(chǎn)業(yè)化為支撐、以社會化為保障、以價格機制為導(dǎo)向，多環(huán)節(jié)、全方位共同作用，才有可能真正體現(xiàn)市場化的內(nèi)涵。

以法制化為基礎(chǔ) 市場經(jīng)濟本就是法治經(jīng)濟，要以法制為基礎(chǔ)，明確政府、企業(yè)、社會、居民各個主體的職責(zé)和邊界，明確垃圾產(chǎn)生全生命周期，即從產(chǎn)品設(shè)計 → 生產(chǎn) → 包裝 → 銷售 → 使用等各方面的責(zé)任和義務(wù)，承擔(dān)其共同但有區(qū)別的責(zé)任。

以產(chǎn)業(yè)化為支撐 產(chǎn)業(yè)化是指要以市場為導(dǎo)向，找到一種有效方案，把政府統(tǒng)管的公益性事業(yè)行為轉(zhuǎn)變成政府引導(dǎo)與監(jiān)督、非政府組織參與和企業(yè)運營的行為，把被分割成源頭分類投放、收集，中間運輸和末端處理、利用的垃圾處理產(chǎn)業(yè)鏈整合成一個通暢完整的產(chǎn)業(yè)體系，以實現(xiàn)垃圾處理社會效益、經(jīng)濟效益和處理效率最佳化。

以社會化為保障 社會化的含義是指在前端——垃圾分類宣傳和投放環(huán)節(jié)，一是要動員社會各方面（包括政府、科研教學(xué)機構(gòu)、非政府組織、媒體等）的力量；二是宣傳和教育居民由自然人轉(zhuǎn)社會人，承擔(dān)社會責(zé)任，要讓居民知道，垃圾分類不僅僅是一種值得鼓勵的行為，更是一種社會人的責(zé)任和義務(wù)。

以價格機制為導(dǎo)向 市場化改革的核心是價格機制的改革，將垃圾分類轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N經(jīng)濟行為。目前，我國垃圾分類主要靠行政手段在推動，應(yīng)該以價格傳導(dǎo)機制，把垃圾分類動力層層傳遞給區(qū)縣、街道、社區(qū)、小區(qū)、物業(yè)以及居民身上，根據(jù)垃圾分類與否（混合垃圾多收費、分類垃圾少收費）、距離遠近、收集頻率來確定居民的收費標準，以經(jīng)濟杠桿促進源頭減量和垃圾分類工作。

垃圾分類市場化改革的主要內(nèi)容

（一）確定垃圾分類市場化改革試點“課題組”

垃圾分類市場化改革試點工作是一個新生事物，政策、法規(guī)及實踐都不成熟，需要專業(yè)的人去指導(dǎo)和管理，需要在全國層面成立垃圾分類改革試點“專家委員會“之類的課題組，提供專業(yè)、科學(xué)的理論指導(dǎo)和政策咨詢，并擬定垃圾分類改革試點方案，分區(qū)域、分階段、分步驟制定垃圾分類的“時間表”和“施工圖”。

（二）確定市場改革試點地區(qū)

根據(jù)“點面結(jié)合，重點突破”的原則，在國家住建部公布的全國100個農(nóng)村垃圾分類示范縣及 46個試點城市、全國生態(tài)文明先行實驗區(qū)及全國生態(tài)文明區(qū)縣中，選擇5—10個區(qū)或縣做第一批改革試點。

（三）主要制度創(chuàng)新

改革試點以區(qū)或縣為單位，采取“市級統(tǒng)籌、區(qū)縣落實”的方式，進行以下制度創(chuàng)新試點。

1.組建垃圾分類項目公司。公司由當(dāng)?shù)卣?、環(huán)衛(wèi)、保潔、回收公司等相關(guān)方組成，由資源、資金、技術(shù)等按一定比例入股，組建垃圾分類處理PPP（政府和社會資本合作）公司，簡稱SPV公司。

2.“四位一體”的模式。將二手交易、廢品回收、垃圾分類、環(huán)衛(wèi)保潔（包括路面保潔、垃圾清運、公廁管理及園林綠化）等的特許經(jīng)營權(quán)“打包”給這家SPV公司。

3.增加“垃圾分類費”的科目。與混合生活收集處理相比，生活垃圾由原來的一種變成了分類后的三種或四種。這一方面增加了分類收集、運輸及處理的成本，另一方面 ，又需要宣傳動員以及對居民的獎勵，成本比混合垃圾要高。因此，應(yīng)當(dāng)增加“垃圾分類費”這個科目，由政府聘請專業(yè)的機構(gòu)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平、后端處理設(shè)施的距離等因素，核定“垃圾分類費”給項目公司。

4.政府優(yōu)先采購或指定采購用再生產(chǎn)品。在垃圾分類工作中，廚余垃圾的分類、收集、處理是一個很大的難點，特別是廚余垃圾生產(chǎn)出的產(chǎn)品的“去處”問題更是痛點。目前，我國廚余垃圾處理的方向主要有三個：一是能源化（厭氧產(chǎn)沼，發(fā)電），二是肥料化（有機肥、土壤改良劑等）、飼料化（黑水虻、蚯蚓）及酵素等。從全國來看，這些方面技術(shù)是成熟或相對成熟的，其處理難點在于，前端廚余垃圾分類的質(zhì)量、收集運理的成本及處理后的產(chǎn)品的銷售問題。一方面 ，企業(yè)需要要積極提質(zhì)升效、技術(shù)創(chuàng)新，因地制宜，生產(chǎn)出適銷對路的產(chǎn)品，另一方面 ，需要政府出臺相應(yīng)的法律法規(guī)和政策配套，比如政府優(yōu)先采購或指定采購用廚余垃圾生產(chǎn)出的合格再生產(chǎn)品等。

5.實行“費用包干制”。 目前，無論是填埋還焚燒發(fā)電，我國垃圾處理企業(yè)都是按照垃圾處理的噸數(shù)獲得政府補貼的，這種補貼機制在原來的處理路徑中是合理的，但這與現(xiàn)在要實行的垃圾分類是相矛盾的，因為垃圾分類工作做得越好，進入填埋或焚燒的垃圾量就越少，這樣，企業(yè)獲得的補貼就越少，因而，企業(yè)缺乏垃圾分類的動力。這是過去十?dāng)?shù)年，我國垃圾分類推廣不理想的重要原因之一。筆者認為，應(yīng)采取“費用包干制”，即根據(jù)每天垃圾實際產(chǎn)生量乘以單價乘以總天數(shù)（365天），進行費用包干，“多余自負，節(jié)省自得”。這樣，企業(yè)就有分類的動力了。

主要參考文章：

1、 習(xí)近平：《“看不見的手”和“看得見的手”都要用好》（新華網(wǎng) 2014年05月27日）

2、熊孟清：《垃圾處理應(yīng)該產(chǎn)業(yè)化》（金羊網(wǎng)，2007年12月18日）

3、曲睿晶：《不忘初習(xí)，垃圾精準分類確保全產(chǎn)業(yè)鏈條資源化》（（PPT 中國垃圾分類減量深圳高峰論壇，2016年11月4日）

4、毛達：《我們的垃圾為何解決不好》（生命時報 2016年3月11日）

5、王義偉：《垃圾處理“強制”應(yīng)用PPP模式能否引發(fā)垃圾革命？》（2016-11-01 11:05 中華工商時報 ）

7、薛濤：《環(huán)保領(lǐng)域機遇與風(fēng)險并存》（全景網(wǎng) 2016-01-11 07:31:00 ）