政府在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中的問題與對(duì)策

李銘

【摘要】PPP模式的快速發(fā)展大大推動(dòng)了我國(guó)的公共設(shè)施建設(shè)，但也由于種種原因積累起了風(fēng)險(xiǎn)。政府作為PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)方，在風(fēng)險(xiǎn)管理方面尚存在著一些不足。本文正是針對(duì)這些PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的問題，以政府一方的角度，對(duì)問題做了簡(jiǎn)要分析，并提出了一些相應(yīng)的建議。

【關(guān)鍵詞】PPP項(xiàng)目 風(fēng)險(xiǎn)管理

近幾年，公共設(shè)施建設(shè)中的PPP模式在我國(guó)得到了快速發(fā)展，并初具規(guī)模。截至2017年底，我國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)一共19270個(gè)，投資金額達(dá)到23.8萬(wàn)億元。隨著項(xiàng)目總規(guī)模的增長(zhǎng)，其中蘊(yùn)含的風(fēng)性也需要被重視起來(lái)，并加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理。政府作為PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控最為重要的主體，必須要發(fā)現(xiàn)目前風(fēng)險(xiǎn)管理中存在的問題，并采取相應(yīng)措施。

1.目前政府一方在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方面存在以下問題：

（1）政府的角色定位不準(zhǔn)確。政府目前的定位是建設(shè)中的主導(dǎo)者，但在PPP項(xiàng)目中，政府的這種定位并不利于從公共利益的方向來(lái)策劃組織項(xiàng)目，難以確定各個(gè)部門的職責(zé)，政府不僅要從主導(dǎo)者的角度發(fā)揮作用，還應(yīng)該從一個(gè)監(jiān)督者、設(shè)計(jì)者的角度為公眾考慮，有效控制風(fēng)險(xiǎn)。

（2）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不合理。政府和有關(guān)社會(huì)部門一直關(guān)注與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。多年來(lái)境內(nèi)外的專家都對(duì)PPP模式進(jìn)行過(guò)研究，他們嘗試建立一個(gè)完整的管理框架，例如PSC模式。但是我國(guó)引入的比較晚，在實(shí)際操作方面還缺少很多的案例經(jīng)驗(yàn)支撐，這種模式結(jié)構(gòu)復(fù)雜，從而導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)果不可估量。理論上應(yīng)當(dāng)將風(fēng)性分配給更有承受力、收益更多的一方。若是很好的貫徹這種風(fēng)性分擔(dān)機(jī)制確實(shí)能很好的將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分散開來(lái)。但是事實(shí)情況中民營(yíng)資本是在項(xiàng)目實(shí)施方案落定之后才進(jìn)入到項(xiàng)目當(dāng)中，這種情況下，政府已經(jīng)對(duì)大部分的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分配，導(dǎo)致民問資本就會(huì)處于一種相對(duì)被動(dòng)的狀態(tài)。

（3）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)估過(guò)于依賴于經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)于PPP風(fēng)性的識(shí)別和評(píng)估都還停留在表面經(jīng)驗(yàn)。其中一種方法主要是借助于專家的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估，經(jīng)常依靠有建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的專家意見或者直覺。因?yàn)樗麄兎e累了很多的經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)都很有價(jià)值，但是這種方法的評(píng)估主觀性太強(qiáng)，存在一定的不確定性。另一種方法是對(duì)多年來(lái)積累的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，但是我國(guó)的數(shù)據(jù)積累很少并沒有到達(dá)一定的規(guī)模，例如：我國(guó)已建設(shè)了許多醫(yī)院，但若借助這些數(shù)據(jù)對(duì)醫(yī)院建設(shè)過(guò)程中遇到的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行量化，在沒有大量的數(shù)據(jù)支撐下，的確是非常的困難。

（4）債務(wù)信息披露和報(bào)告不透明。良好的信息披露和報(bào)告制度有利于政府完善對(duì)財(cái)政的總和評(píng)估。PPP項(xiàng)目的不合理披露對(duì)財(cái)政政策、資源配置和公共管理的影響是巨大的，導(dǎo)致了預(yù)算安排的不合理，影響了會(huì)計(jì)處理從而對(duì)政府的資產(chǎn)負(fù)債表產(chǎn)生負(fù)面影響。

2.政府在加強(qiáng)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中可采取的對(duì)策

（l）政府角色的轉(zhuǎn)換。做一個(gè)法律政策上的支持者。制定相關(guān)法律法規(guī)和政策完善PPP法律，保證項(xiàng)目的合法性和有效性。作為設(shè)計(jì)者和監(jiān)督者，將發(fā)展戰(zhàn)略放在最前面，結(jié)合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展戰(zhàn)略以及民生問題，開發(fā)實(shí)施。盡可能的滿足百姓需求，解決當(dāng)?shù)卣慕?jīng)濟(jì)壓力，提升他們的生活水平。從公眾的角度出發(fā)，主要目的就是為大眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。作為標(biāo)準(zhǔn)制定者，把財(cái)務(wù)預(yù)算管理作為主要目標(biāo)，加速建設(shè)的進(jìn)程，減少不必要的錯(cuò)誤。轉(zhuǎn)變觀念，積極參與PPP項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)。

（2）選擇適合的PPP項(xiàng)目。在PPP項(xiàng)目選擇上，選擇適合該模式的項(xiàng)目，例如非盈利性建設(shè)并不適合PPP模式。實(shí)施PPP項(xiàng)目政府要保證良好的盈利和較大的利潤(rùn)空間。通過(guò)國(guó)內(nèi)外的研究，PPP項(xiàng)目更適合于獲利能力強(qiáng)的項(xiàng)目，如交通設(shè)施等。

（3）建立有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是PPP的重點(diǎn)，合理的分擔(dān)可以吸引更多的資金融入到建設(shè)中來(lái)。另一方面對(duì)于政府而言，合理定價(jià)，以補(bǔ)貼計(jì)劃作為支持是建立聲譽(yù)的良好辦法。雙方簽訂的合同風(fēng)險(xiǎn)的分配工具，在項(xiàng)目合同的簽訂過(guò)程當(dāng)中，就雙方的風(fēng)險(xiǎn)和收益以及市場(chǎng)推出機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)地規(guī)定，完善風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架，再將框架轉(zhuǎn)換成合理的合同文件，明確分配原則和雙方的權(quán)利和義務(wù)。

（4）建立一個(gè)多層次的交易系統(tǒng)。政府應(yīng)保護(hù)該項(xiàng)目，如“保性絲”機(jī)制，建立PPP交易平臺(tái)，我們可以計(jì)劃建立一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)家資源交易平臺(tái)，允許PPP項(xiàng)目在實(shí)施和轉(zhuǎn)移階段進(jìn)行轉(zhuǎn)移、托管。當(dāng)社會(huì)資本因?yàn)榛I集不到資金等因素被迫放棄項(xiàng)目時(shí)，就可以通過(guò)平臺(tái)交付。既容易獲得資金，以緩解自己的業(yè)務(wù)問題；又可以避免PPP項(xiàng)目的停運(yùn)。

（S）提高政府的苛責(zé)度和PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)的透明度。提高披露和報(bào)告的要求。政府應(yīng)對(duì)所有的PPP可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行充分的評(píng)估，借助財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行公開。定期收集有關(guān)于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)信息，這樣有利于對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督。PPP協(xié)議應(yīng)首先公開：包含整個(gè)協(xié)議期限的項(xiàng)目的收入和支出；對(duì)PPP項(xiàng)目評(píng)估預(yù)期財(cái)政成本。披露與PPP協(xié)議相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)以便于政府和大眾對(duì)這方面有更好的理解。

（6）多方參與降低風(fēng)險(xiǎn)。在深入發(fā)展的過(guò)程中，從實(shí)踐角度看，應(yīng)注重成果、綜合、項(xiàng)目相關(guān)意見，尤其是金融機(jī)構(gòu)的意見，需要時(shí)，邀請(qǐng)有興趣的金融機(jī)構(gòu)參與進(jìn)來(lái)。組織三方會(huì)談，明確其需求。通過(guò)更加可行的方案，提高企業(yè)的軟實(shí)力，增強(qiáng)了項(xiàng)目制勝的機(jī)會(huì)。

（7）減少?zèng)Q策失誤，提高信用。提高專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，雙方部門應(yīng)該多多關(guān)注本身的資金壓力和需要投資的方向，履行起自己的領(lǐng)域職責(zé)。建立社會(huì)管理的公平公開的制度，完善聽證制度，獲得大眾信任。官員與專家共同討論制定決策，聽取專業(yè)人士的建議?？茖W(xué)的制定決策和方案來(lái)完成項(xiàng)目。

（s）積累經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估出里借鑒一些國(guó)內(nèi)外專家的經(jīng)驗(yàn)，還應(yīng)該結(jié)合國(guó)內(nèi)外的案例進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析模擬，確保這些經(jīng)驗(yàn)的合理有效性。如今國(guó)內(nèi)外都在開展PPP項(xiàng)目，我們應(yīng)該從現(xiàn)在就開始，用心的去積累這方面的數(shù)據(jù)，之后用先進(jìn)的方法分析研究來(lái)增強(qiáng)對(duì)以后的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)量化能力。

參考文獻(xiàn)：

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