參與式預(yù)算的效率問題分析

張琪

【摘要】參與式預(yù)算對于實(shí)踐協(xié)商民主、提高預(yù)算的透明度等方面具有重要作用，但與以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算相比，參與式預(yù)算的效率問題一直備受詬病，也成為制約其推廣的一大阻礙。那么，參與式預(yù)算真的是一種低效率的民主嗎？本文主要立足于經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的視角，首先闡明參與式預(yù)算對于實(shí)踐協(xié)商民主、維護(hù)社會公共利益的重要作用，再分別從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面分析參與式預(yù)算的效率問題，并聯(lián)系新《預(yù)算法》的出臺，指出參與式預(yù)算的未來走向。

【關(guān)鍵詞】參與式預(yù)算 效率 民主

一、參與式預(yù)算開啟協(xié)商民主的新形式

（一）參與式預(yù)算符合新《預(yù)算法》理念

近年來，以結(jié)果為導(dǎo)向的績效預(yù)算逐漸成為我國財(cái)政預(yù)算管理的主導(dǎo)形式，不可否認(rèn)，績效預(yù)算在提高資金使用效益、轉(zhuǎn)變預(yù)算管理理念和工作方式等方面都有積極的作用，但是，績效預(yù)算主要是行政機(jī)構(gòu)為解決財(cái)政資金不足的問題而實(shí)行的自上而下的自我改革，社會公眾和地方人大都不在參與的行列，所以這種預(yù)算管理方式是缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和約束機(jī)制的，而且一味以績效為導(dǎo)向的預(yù)算管理也容易出現(xiàn)短視效應(yīng)和其他負(fù)面作用。就這方面來說，參與式預(yù)算卻能夠很好地彌補(bǔ)這一缺陷。

參與式預(yù)算是公民直接或問接參與公共資源使用與分配的機(jī)制或過程，也就是地方政府將預(yù)算中與民生事務(wù)緊密相關(guān)的項(xiàng)目予以公布，通過采取聽證會、質(zhì)詢等方式讓民眾和人大參與預(yù)算項(xiàng)目的制定和抉擇，以充分發(fā)揮社會民眾與地方人大的建議與監(jiān)督職能。

2015年1月1日起正式施行的新《預(yù)算法》在觀念、原則和機(jī)制方面與舊《預(yù)算法》相比都有很大的不同。新《預(yù)算法》的本質(zhì)是為了更好地保護(hù)社會公共利益，加強(qiáng)公共財(cái)產(chǎn)的管理，可以說這部預(yù)算法從觀念到原則再到機(jī)制，都充分體現(xiàn)著這一點(diǎn)：觀念上要加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)之間的相互制衡以實(shí)現(xiàn)財(cái)政控權(quán)，維護(hù)社會公共利益；原則上強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)預(yù)算權(quán)力的約束，將賦權(quán)與限權(quán)相結(jié)合，并細(xì)化、公開預(yù)算內(nèi)容，從而彰顯規(guī)范、全面、透明的預(yù)算原則；在具體機(jī)制上，要求加強(qiáng)預(yù)算過程控制，細(xì)化預(yù)算各程序和方式。

一定程度上來說，新《預(yù)算法》加強(qiáng)預(yù)算公開、預(yù)算監(jiān)督的規(guī)定是對在我國實(shí)踐了十余年的參與式預(yù)算的回應(yīng)，參與式預(yù)算著重體現(xiàn)的公眾參與、民主協(xié)商、強(qiáng)化人大與民眾的監(jiān)督等特點(diǎn)以及客觀上要求的預(yù)算內(nèi)容細(xì)化、預(yù)算透明公開等方面均與新《預(yù)算法》的思想相一致。所以，參與式預(yù)算的實(shí)踐不僅為新《預(yù)算法》所認(rèn)可，而且也獲得了一定的法律支撐。以民眾需求為導(dǎo)向的參與式預(yù)算不僅有利于彰顯普通民眾的主人翁地位，也是提高財(cái)政資金使用效益、維護(hù)公共利益的必然要求。

（二）參與式預(yù)算在我國各地的實(shí)踐

參與式預(yù)算在我國的實(shí)踐主要有兩種形式，一種是民眾代表咨詢與人大代表決策相結(jié)合的方式，另一種是人大代表和民眾代表共同協(xié)商決策的方式。第一種方式主要以浙江溫嶺和上海閔行為代表，在這種方式下，來自社會的普通民眾主要參與預(yù)算的初審階段，并發(fā)揮咨詢、建議的輔助作用，最終的預(yù)算決策權(quán)掌握在人大代表手中。第二種則主要以黑龍江哈爾濱、云南鹽津等地為代表，這種方式是將民眾代表和人大代表聯(lián)合組成預(yù)算參與委員會，共同就涉及本地區(qū)公眾利益的項(xiàng)目進(jìn)行討淪、決策，以中國發(fā)展研究基金會在無錫和哈爾濱的“參與式預(yù)算項(xiàng)目”為典型代表。

這兩種形式的參與式預(yù)算都在一定程度上激活了地方人大的預(yù)算審議與監(jiān)督職能，也激活了地方協(xié)商民主的實(shí)踐，有利于實(shí)現(xiàn)社會多元主體之間的利益調(diào)整和社會穩(wěn)定。而且，多地的實(shí)踐表明，參與式預(yù)算有利于優(yōu)化地方政府的公共支出結(jié)構(gòu)，在強(qiáng)化地方政府責(zé)任和完善地方政府治理方面也具有積極作用。但我們也需要看到，我國的參與式預(yù)算仍然屬于政府主導(dǎo)的咨詢性協(xié)商模式，法制規(guī)范性較差，距離成熟的協(xié)商民主仍有一定差距。

二、參與式預(yù)算的效率問題分析

參與式預(yù)算對于提高預(yù)算監(jiān)督力、擴(kuò)大協(xié)商民主具有積極的作用，但它所要求的廣泛的公眾參與也令人質(zhì)疑：其會否因?yàn)檫^于追求民主而導(dǎo)致預(yù)算管理的低效率甚至無效率。下面將從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面來具體分析參與式預(yù)算的效率問題。

（一）理論角度

1.公共選擇理論

社會公共資源的數(shù)量是有限的，而對公共產(chǎn)品的需求卻是無限的，因此必須提高公共資源的配置效率，維護(hù)公共利益。公共預(yù)算是政府配置社會公共資源的一種重要方式，為了將有限的公共資金配置到能發(fā)揮最大社會效益的地方中去，首先必須了解、整合社會公眾的偏好。

根絕阿羅不可能定理，投票過程中人的行為、目標(biāo)和偏好是不會變的，通過某種規(guī)則來集合個(gè)體偏好是不可能的。但公共選擇理論代表人物布坎南則認(rèn)為，在交易和選擇中，人與人之間會相互討價(jià)還價(jià)、互相妥協(xié)，最終達(dá)成一致意見，所以他認(rèn)為在事實(shí)中不可能性定理并不存在。其實(shí)，包括公共預(yù)算在內(nèi)的很多公共政策的制定都屬于公共選擇行為。

按照公共選擇理論，民眾參與到預(yù)算中來，自由地表達(dá)他們的想法，最初差異性和多樣性的想法會通過協(xié)商逐漸改變、統(tǒng)一，在有效的參與式預(yù)算中，民眾之間的相互交流、相互啟發(fā)會幫助他們確定對項(xiàng)目的取舍。所以從這個(gè)角度講，將普通民眾納入其中的參與式預(yù)算是能夠改進(jìn)公共資源的配置效率的。

2.委托一代理理論

納稅人（民眾）委托政府管理預(yù)算，這屬于民眾和政府之間的委托一代理關(guān)系。在我國，預(yù)算對于大多數(shù)人來說，是一個(gè)專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)的領(lǐng)域，只有少數(shù)的專家、學(xué)者才能參與預(yù)算。所以，普通民眾要想了解預(yù)算必然會付出巨大的信息和時(shí)間成本，且獲得之后的效果又是極其不確定的，即委托一代理雙方存在信息不對稱問題，那么這種情況下民眾對預(yù)算就是一種排斥和不信任的態(tài)度。但在參與式預(yù)算中，參與的主體有民眾，還有財(cái)經(jīng)專家、學(xué)者，民眾不僅可以從政府部門獲取信息，而且還能通過和其他民眾、群體的交流中共享信息，通過網(wǎng)絡(luò)資源主動搜索信息，并提高自身的學(xué)習(xí)能力和信息分析能力。所以，有效的參與式預(yù)算能夠降低民眾收集信息的成本，增強(qiáng)他們對于信息的獲取能力，緩解民眾與政府之間的信息不對稱問題，并進(jìn)而提高他們參與預(yù)算的熱情和效率。

（二）實(shí)踐角度

由于參與式預(yù)算的項(xiàng)目決策是在公眾充分了解、參與的基礎(chǔ)上得到的，民眾的意愿得到了最大程度的滿足，所以與傳統(tǒng)的預(yù)算管理模式相比，參與式預(yù)算不僅可以減少由于政治和技術(shù)等原因造成的失誤，而且能夠大大提升它的執(zhí)行效率。

在浙江溫嶺、臺州等地進(jìn)行的參與式預(yù)算改革幫助優(yōu)化了地方政府支出結(jié)構(gòu)，當(dāng)?shù)毓卜?wù)的供給數(shù)量和水平都得到了極大地改善，證實(shí)了參與式預(yù)算在地方政府治理、提高管理效率等方面的積極作用。哈爾濱和無錫的參與式預(yù)算更是將民眾和人大代表一起作為預(yù)算決策的主體，這種“公共項(xiàng)目公眾點(diǎn)菜”的模式讓民眾真實(shí)地了解政府預(yù)算決策中面臨的間題和挑戰(zhàn)，提高公民對政府的信任感，減少“免費(fèi)午餐”現(xiàn)象，也使得預(yù)算資金的籌集和使用更為高效。

在參與式預(yù)算中不僅有普通民眾、人大代表，還有財(cái)經(jīng)專家和學(xué)者，他們集思廣益，為預(yù)算項(xiàng)目的制定建言獻(xiàn)策，使參與式預(yù)算能夠集民主與科學(xué)為一體，從而避免了傳統(tǒng)預(yù)算在執(zhí)行中反復(fù)調(diào)整而導(dǎo)致的效率低下、資源浪費(fèi)。

當(dāng)然，在參與式預(yù)算的實(shí)踐中也確實(shí)存在著一些低效率的情況，比如民眾參與積極性不高、民主參與流于形式以及組織各方耗費(fèi)了巨大的時(shí)間和資金成本等等，這些情況也是需要我們給予正視的。

三、參與式預(yù)算的未來走向

參與式預(yù)算符合新《預(yù)算法》主張的預(yù)算公開、透明，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督等要求，但在地方政府財(cái)政資金壓力日益加大的情況下，提高預(yù)算效率，加強(qiáng)預(yù)算績效管理成為必然之選，而且，新《預(yù)算法》已經(jīng)以法律形式明確提出了公共財(cái)政預(yù)算收支中的績效管理要求，為我國預(yù)算體制由傳統(tǒng)預(yù)算向績效預(yù)算轉(zhuǎn)型奠定了堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。所以，未來參與式預(yù)算應(yīng)當(dāng)與績效預(yù)算相結(jié)合，比如可以將公眾參與預(yù)算作為績效預(yù)算評價(jià)機(jī)制的重要因素，以公眾對預(yù)算的滿意度作為衡量績效的重要指標(biāo)。更為關(guān)鍵的是，參與式預(yù)算要在穩(wěn)固預(yù)算監(jiān)督和約束效果的同時(shí)，優(yōu)化民眾參與預(yù)算的程序，提高參與式預(yù)算的效率，以實(shí)現(xiàn)有效率的民主。

為了降低組織民眾以及民眾自身參與的成本，從法律上考慮，可以在預(yù)算法之下制定一些其他法律規(guī)范來明確參與式預(yù)算的基本原則和程序，而且這些法律文件的效力不能過低，以使民眾的參與更為規(guī)范化、法制化；從預(yù)算內(nèi)容上來說，還需要細(xì)化、精確化預(yù)算項(xiàng)目，確保民眾和人大代表能夠看懂、看清預(yù)算，既提高預(yù)算的執(zhí)行效率，也強(qiáng)化對預(yù)算的監(jiān)督效果。當(dāng)然，提高民眾的民主意識，鼓勵民眾積極參與到這種民主協(xié)商制中來，也有利于提高民眾的參與效率。

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