破除金融風險制度障礙的對策

藍海濤

防范化解金融風險攻堅戰(zhàn)位居2018年國家三大攻堅戰(zhàn)之首，事關國家經濟安全大局。2018年3月，筆者調研了湖北恩施州金融風險代表性比較強的恩施市、利川市、來鳳縣、建始縣、咸豐縣、宣恩縣6縣市，與縣市的公安局經偵大隊、工商局、銀監(jiān)局、人民銀行、經信局、商務局、金融辦等部門座談，明查暗訪了類金融公司、寄賣行、商業(yè)銀行、小貸公司、工業(yè)企業(yè)和非法集資居民等，為防范化解金融風險提供了有力支撐。

一、金融風險形勢異常嚴峻

（一）非法集資等涉眾型違法犯罪數量大、金額多、涉案群眾廣

近幾年來，恩施州涉案金額過千萬元、參與者上千人的非法集資類案件日趨增多，參與者隱蔽、影響范圍廣、社會危害大。2017年，恩施州非法集資案件飆升，非法集資案件數、涉案金額數、犯罪嫌疑人數和參與人數同比增幅都超過75%；全州涉眾型經濟犯罪案件14起，受害人6.2萬余人，涉案金額約26億元。非法集資、互聯網傳銷、非法證券期貨、非法校園貸等非法金融活動猖獗。截至2017年，來鳳民生能源集團公司多年累積非法集資近9億元，人數近6000人，有公職人員、下崗工人、低保戶、普通居民等，最少集資額1萬元，最多超千萬元。參與者怕露富，互相隱瞞、隱蔽性強，防不勝防。1位老太太怕子女知道自己有儲蓄，參與公司集資也不敢與子女商量；有的兄弟姐妹和親戚在登記債務現場才彼此知曉卷入非法集資。恩施市一家類金融公司負責人因非法集資資金鏈斷裂，2018年2月投案自首，涉案金額1.5億元，已有幾十位非法集資人討債上訪到州政府。此外，利川市和宣恩縣至少都有一家非法集資企業(yè)，涉案金額少則上千萬元，多則過億元。

（二）銀行業(yè)和民間借貸風險大增

2017年底，恩施州各家銀行不良資產實際較年初增加10.9億元。房地產不良貸款急劇上升，2017年末全州房地產不良貸款余額1.3億元，比年初增加4.3倍。銀行多頭授信風險加大，企業(yè)盲目投資、過度貸款，一些企業(yè)、集團利用關聯關系抽逃資金。部分企業(yè)參與非法集資或民間高息融資，嚴重影響銀行貸款正常還本付息。部分擔保公司經營不善，銀行呆壞賬率上升。恩施市一家民營擔保公司因違規(guī)從事短期高息拆借業(yè)務而破產倒閉，國有控股且擔保規(guī)模最大的恩施州某擔保公司2018年3月已代償8億多元，還有4億多元擔保余額無力代償。

據有關部門調查，全州48家企事業(yè)單位以借貸、集資、投資等名義向8164人（戶）以年息8%—60%不等，吸納資金30.7億元。全州煤炭企業(yè)涉及銀行貸款9億元，類金融機構借貸5610萬元，民間借貸25億元。2018年2月，恩施州有關機構暗訪發(fā)現，恩施市某小貸公司提供月息3%（年息36%）貸款，某類金融公司提供月息3%外加2%手續(xù)費（折年息60%）的車輛抵押貸款；利川市某寄賣行違規(guī)提供月息4%—5%的貸款。宣恩縣一包裝公司反映，由于湖北省縣域周轉資金2017年提前退出以及一些銀行斷貸、抽貸等原因，不少公司被迫借民間高息資金來渡過資金危機，有的企業(yè)陷入高利貸而瀕臨破產倒閉。

（三）互聯網金融風險點凸顯

恩施州經濟雖然處于工業(yè)化初期階段，但互聯網金融風險已出現。恩施市某企業(yè)咨詢類公司從未開展主業(yè)，而是主要從事互聯網貸款中介服務，收取貸款中介服務費。建始縣一家新能源設備公司，采取類似網上傳銷或消費返利等方式吸納社會公眾資金，其采取眾籌方式投資光伏電站也未經有關部門許可，建始縣一位建檔立卡貧困戶把政府給的10萬元扶貧資金用來購買云電站。宣恩縣一家企業(yè)借助互聯網平臺，采取購買購物卡、消費積分返利方式從事非法集資，買5000元購物卡、返利2500元，每天參與者100—200人，社區(qū)工作人員勸解無效。該公司互聯網平臺分布于重慶、廣東和湖北，在宣恩縣、建始縣、利川市和恩施市各開了一家網店，參與人員不斷增多，社會穩(wěn)定風險逐漸累積。

（四）類金融機構違規(guī)無證經營泛濫

近年來，恩施市、利川市、來鳳縣、建始縣、宣恩縣、咸豐縣等縣市投資公司、咨詢公司、理財公司、信息公司等類金融機構發(fā)展很快，它們普遍處于弱監(jiān)管或無監(jiān)管狀態(tài)，經營不規(guī)范，大多超范圍從事貸款類金融活動，風險很高且向體制內金融機構傳導。有人借客戶之名撥打了恩施市三個貸款小廣告手機號，除一個未通外，兩個都是恩施市從事貸款業(yè)務的類金融公司。

（五）違規(guī)放貸小廣告層出不窮

恩施市、利川市、來鳳縣的貸款類“牛皮癬”小廣告在城市街道、社區(qū)小巷時不時就可以發(fā)現，相當普遍。有的縣市2017年清理過小廣告，2018年又大量出現，屢禁不止。恩施州一家報紙2018年3月16日報道，某市城管部門專項整治涉嫌非法集資的小廣告，清理了80余處，但在繁華鬧市區(qū)的一條小巷里貸款小廣告依然密布。恩施市的2家寄賣行，一家用電子屏幕滾動播出“抵押放貸”，另一家在門臉兩側直接印刷出貸款類字樣。當地工商部門認為這些都是超范圍經營的違規(guī)廣告。

二、防控金融風險面臨多重制度障礙

（一）處置偽消費返利、網上類傳銷等新商業(yè)模式的金融業(yè)務活動缺乏法定依據

國家規(guī)定的傳銷依據是“其組織內部參與傳銷活動人員在三十人以上且層級在三級以上的”，互聯網傳銷企業(yè)鉆了該條款漏洞，層級控制在兩級以內，遍及全國、危害社會。消費全返、消費致富、購物高額返現等偽消費返利，已成為變相的非法集資。建始縣一家新能源設備公司借助互聯網平臺，銷售光伏微電站，每人花費36000元買一臺成本幾百元的微電站，每周返利860元，連續(xù)返利14個月，每人只能拉一級下線，可從下線消費額提成15%，上線人員通過微信等平行方式發(fā)展多個下線，層級數夠不上三級以上的傳銷認定標準。一些購買微電站的消費者已不再需要微電站，而是需要高額消費現金返利。此外，該公司依托互聯網平臺吸納公眾資金投資云電站，承諾固定回報，每1000瓦投資10萬元，年度投資返利22.5%，已在湖北恩施州、宜昌市和重慶市等地建立300多座云電站。微電站涉及萬人以上，云電站涉及1000人以上，人員遍及全國各地。2017年該公司已融資2億多元，但賬戶上只有200多萬元，資金除了還貸外，可能轉移到關聯企業(yè)賬戶中，涉嫌非法集資、類傳銷等非法金融活動。

（二）對類金融機構和非金融機構從事非法金融業(yè)務活動的監(jiān)管處罰形同虛設

許多類金融機構和非金融機構超范圍違規(guī)從事貸款或貸款中介服務活動，一些機構采取巧立服務收費項目和簽訂陰陽合同等辦法變相發(fā)放高利貸，為非法集資謀取高利提供了便捷通道，金融風險大增，金融環(huán)境惡化。中央駐地方銀監(jiān)部門認為該部門只負責監(jiān)管當地銀行機構，人民銀行地方分支機構又只負責支付、金庫、征信、信貸服務等金融業(yè)務，地方金融辦、工商等部門卻無認定和處罰非法金融業(yè)務活動的法定權限，導致類金融機構和非金融機構從事融資和放貸類非法金融業(yè)務活動愈演愈烈。駐地方的銀監(jiān)部門和人民銀行監(jiān)管職責不清，重要原因在于界定兩部門職責的現行法律法規(guī)和政策文件因機構改革和職能調整等原因而分布在多個文件中，彼此不盡一致，很容易被兩個部門的地方分支機構混淆。此外，雖然地方黨委和政府對垂直管理的中央銀監(jiān)部門和人民銀行有部分賦分考核權和執(zhí)紀問責權，但對其不履行監(jiān)管處罰責任等行為制衡較弱。

（三）查處違規(guī)信貸小廣告和網上信貸廣告面臨多頭監(jiān)管難題

2018年初，恩施市、宣恩縣和建始縣雖然通過社區(qū)網格員每周都采取涂刷和撕扯等方式清除貸款類小廣告，但也無濟于事，有些信貸“牛皮癬”小廣告故意貼的很高，讓有關人員難以清理。游擊戰(zhàn)式的“牛皮癬”小廣告挑戰(zhàn)了我國一些城市政府的治理能力，成為城管和治理違法小廣告之痛。據恩施州某縣三大手機運營商反映，公安部門對違規(guī)小廣告的手機用戶立案難，導致地方電信運營商無法對非法小廣告的手機用戶停機處理。事實上，江蘇南京市、四川瀘州市等不少城市已建立了城管、公安、電信運營商對違規(guī)小廣告進行停機處罰的聯動機制。目前城管部門對牛皮癬小廣告處罰太輕（違法小廣告?zhèn)€人罰款200元、單位罰款2000元），有些信貸小廣告是跨城市張貼，例如，在宣恩縣發(fā)布貸款小廣告的公司，大多數都是恩施市的類金融公司。宣恩縣工商局有人按照小廣告上的手機聯系出借資金方，發(fā)現對方公司設在恩施市。當前，跨城市的違規(guī)信貸小廣告聯合執(zhí)法機制尚未建立。此外，涉嫌超范圍經營的互聯網非法貸款廣告更是層出不窮、泛濫成災，工商部門不監(jiān)管互聯網廣告，人民銀行監(jiān)管互聯網金融也不監(jiān)管互聯網廣告，出現多頭監(jiān)管盲區(qū)，違規(guī)互聯網金融廣告已成為網上傳銷、詐騙和非法集資等互聯網金融亂象的溫床。據恩施州某縣工作人員反映，他曾在網上看到一則貸款廣告，就掃描了APP，借了3000元，幾個月時間就要求還7000—8000元，不還就受到暴力恐嚇，報警后因嫌疑人員在外地且金額小而未立案。

（四）公司注冊登記制度漏洞多

商事制度改革以來，因基層監(jiān)管力量薄弱、手段滯后，無法適應陡增的事中事后監(jiān)管任務，監(jiān)管漏洞增多。一是擁有金融牌照的全國性金融公司異地開展業(yè)務不需備案。此類金融企業(yè)在各地開辦分公司或辦事處，沒有要求到當地工商部門備案；這些公司分支機構是否具備開展金融業(yè)務資格，現場很難甄別。工商部門調查恩施市一家從事貸款中介服務的企業(yè)時就碰到此難題。

二是類金融公司辦公地址與注冊地址不一致較多。企業(yè)經營地址變動后不辦理變更手續(xù)，工商部門按程序只能先通知企業(yè)變更，企業(yè)拒不執(zhí)行才能處罰，且處罰偏輕，企業(yè)幾乎沒有動力變更注冊地址，大大降低了工商部門現場抽查企業(yè)的效率。隨機抽查的咸豐縣三家類金融公司的注冊地址和實際辦公地址都不一致，有的據說已改到家中辦公，有的不接電話、無法聯系到人。宣恩縣一家投資類企業(yè)由于注冊地址與實際辦公地址不一致，我們核實問題花了近3個小時。

三是金融詐騙企業(yè)依靠僵尸企業(yè)掩護來危害社會。國家有關部門把地方年度注冊登記企業(yè)數量作為政績考核，導致地方工商部門沒有意愿清理長期無實際經營活動的僵尸企業(yè)，這為一些注冊地址虛假甚至沒有辦公地址的不法企業(yè)從事金融詐騙活動提供了“藏身洞”。恩施市一家從事金融詐騙的地方分公司，其注冊地址、房屋租賃合同和人員都是假的。違法犯罪分子抓住法人和股東不到現場注冊的代理制度漏洞，用別人遺失的身份證注冊，線索中斷，作案之后公安部門很難查找。

（五）合法不合理的“高利貸”助推非法集資

2015年最高法院公布的合法年利率為24%，超過36%為無效年利率。固定的合法借貸利率與長期走低的基準借貸利率差距過大，成為非法集資重要制度誘因。24%的借貸年利率分別是2018年4月份1年期基準存款利率和1年期基準貸款利率的13.7倍和5.5倍。合法保護的過大利差空間導致不少百姓不愿在銀行存錢，而尋求高風險的合法借貸。來鳳縣一位參與非法集資的老人說，銀行存款利率太低，存的錢在貶值，想多掙點利息，賺些養(yǎng)老錢，減輕子女負擔，就取出14.5萬元銀行儲蓄借給了該公司。

三、盯準關鍵環(huán)節(jié)防范化解金融風險

（一）抓緊出臺非法“互聯網+”商業(yè)模式判定依據

1、抓緊修訂過時的傳銷罪認定依據

互聯網時代不能再以“三級”以上層級為必要條件，只要涉及上線人員以發(fā)展下線人員直接或間接獲取收益且人數達到30人以上，或公司上線人員從下線提成總金額超過標準（可參照企業(yè)非法集資標準50萬元設定）即為傳銷。

2、加快發(fā)布合法與非法消費返利的認定標準

合法的消費返利不能借助消費向公眾集資，防止資金鏈斷裂危害社會穩(wěn)定。商務和人民銀行等監(jiān)管部門要探索對商家的會員消費、購物返現等各種形式的預付費資金專戶監(jiān)管辦法；如果會員消費的商品價格明顯超出同類商品價格且進行返利，涉嫌變相集資，就可認定為非法消費返利。

3、明確界定線上貸款的合規(guī)邊界

線上直接貸款或為貸款提供中介服務均屬于互聯網金融業(yè)務，必須通過金融許可方式獲得合法性資格。此類互聯網金融企業(yè)注冊登記必須先取得銀保監(jiān)部門許可證，方可在工商部門登記注冊，強化銀保監(jiān)部門對線上放貸機構的監(jiān)管，做到線上線下貸款機構一體化監(jiān)管，不留監(jiān)管死角。

（二）加強類金融機構和非金融機構從事非法金融業(yè)務活動監(jiān)管和處罰

1、通過修訂《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》壓實銀保監(jiān)部門監(jiān)管職責

銀保監(jiān)會要盡快修訂1998年發(fā)布、2011年只修訂一句的《非法金融機構和非法金融業(yè)務活動取締辦法》，明確銀保監(jiān)部門監(jiān)管職責，大幅度提高非法金融機構和非法金融業(yè)務活動的罰款力度，消除20年通脹影響。此外，明確互聯網領域的非法金融機構和非法金融業(yè)務活動的監(jiān)管處罰職責也在銀保監(jiān)部門，人民銀行和網信辦等相關部門予以配合。

2、構建地方政府與銀保監(jiān)部門協同治理類金融機構和非金融機構從事非法金融業(yè)務活動機制

中央駐地方銀保監(jiān)部門、地方政府金融辦、行業(yè)主管部門、工商等市場監(jiān)管部門，可以采取一方牽頭、多方配合的聯合執(zhí)法方式，嚴厲打擊非法金融業(yè)務活動，既要依法嚴懲，又要穩(wěn)妥審慎，給相關企業(yè)停止非法金融業(yè)務活動合理的寬限期，因企分類施策，精巧化解金融風險。地方紀檢監(jiān)察部門與駐銀保監(jiān)的紀檢部門建立聯合執(zhí)紀問責機制，對地方銀保監(jiān)機構不作為、不擔當行為聯合問責。

（三）創(chuàng)新違規(guī)發(fā)布信貸小廣告和網上信貸廣告處罰機制

1、加快推廣和創(chuàng)新違規(guī)信貸小廣告聯合執(zhí)法機制

探索實施“公安+城管+電信運營商”附加市場監(jiān)管和銀保監(jiān)的多部門聯合執(zhí)法機制，城管部門負責收集非法張貼小廣告的手機號證據，經公安部門認定后交給電信運營商做暫停機處理，待機主向城管部門繳納罰款后再恢復通信。此外，市場監(jiān)管部門處罰發(fā)布信貸違法小廣告的企業(yè)；銀保監(jiān)部門對小廣告中發(fā)現的從事非法金融活動的企業(yè)給予處罰。城管部門和市場監(jiān)管部門要提高罰款水平，對信貸違法小廣告要按照張貼數量進行頂格處罰。此外，跨縣市張貼的非法信貸小廣告手機號碼證據，可以直接提交對應的兄弟縣市相關部門，函請屬地相關部門處罰；必要時地市（州）級市場監(jiān)管、公安或金融辦等部門協調處罰跨縣市違規(guī)信貸小廣告張貼問題。

2、創(chuàng)新互聯網金融廣告監(jiān)管機制

賦予市場監(jiān)管部門監(jiān)管互聯網廣告權限，實現線上線下廣告一體化監(jiān)管。市場監(jiān)管部門對發(fā)布非法金融廣告的互聯網平臺、中介機構以及廣告企業(yè)予以嚴厲處罰。人民銀行只負責互聯網金融業(yè)務監(jiān)管，必要時可聯合網絡安全監(jiān)管等部門，配合市場監(jiān)管部門對互聯網金融廣告監(jiān)管。

（四）封堵公司注冊登記制度漏洞

1、規(guī)定全國性金融公司異地開展業(yè)務實行屬地備案制

市場監(jiān)管部門會同銀保監(jiān)部門發(fā)布公告，明確擁有全國金融牌照的金融公司在注冊地之外的異地開展業(yè)務，必須到當地市場監(jiān)管部門和銀保監(jiān)部門備案。凡是未備案的全國性金融企業(yè)分支機構，要求其停業(yè)整頓并予以處罰。

2、對逾期不變更注冊地址的公司取消敦促環(huán)節(jié)而直接處罰

包括類金融公司在內的所有企業(yè)的經營地址發(fā)生變動后，要立即通過電話、短信、郵件等方式報備當地市場監(jiān)管部門，一個月內必須在網上或到窗口辦理注冊地址變更事宜。凡是未提前報備地址變更的企業(yè)，檢查發(fā)現時一律視為逾期未變更注冊地址，有關部門可直接罰款甚至暫扣營業(yè)執(zhí)照。

3、強化僵尸企業(yè)登記清理

要改變工商注冊登記重數量輕質量的考核指揮棒，要以實際運營的活躍型企業(yè)數量為考核政績。此外，至少要求類金融企業(yè)的法定代表人必須本人持身份證現場注冊登記，必要時附加個人征信證明，以堵塞借身份證代理注冊后行金融詐騙的制度漏洞。

（五）適當縮減合法保護利率范圍

改變24%這一剛性的合法借貸年利率標準，要以一年期基準貸款利率的4倍作為合法保護的年利率范圍；必要時，可以按一年期基準貸款利率的3倍作為合法保護的年利率范圍。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院產業(yè)所）