城市總體規(guī)劃與主體功能區(qū)規(guī)劃管制空間研究

張箭

摘 要：現(xiàn)如今，城市不斷發(fā)展壯大，為滿足更多人們需求，在城市建設(shè)于發(fā)展過程，應(yīng)該重視如何采取有效規(guī)劃，實現(xiàn)城市規(guī)劃的有效管控，本文基于城市總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃管控幾方面內(nèi)容，積極分析了如何實現(xiàn)科學(xué)規(guī)劃，促進(jìn)城市各項資源合理開發(fā)，提高規(guī)劃效率。

關(guān)鍵詞：城市總體規(guī)劃；功能區(qū)規(guī)劃；管制空間

引言

城市的功能區(qū)包括諸多內(nèi)容，為滿足人們需求和城市發(fā)展需要，需要對城市的各個部分進(jìn)行合理統(tǒng)籌，實現(xiàn)規(guī)劃的科學(xué)性。在開展城市規(guī)劃管理過程，要以城市的總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，充分完善每個主體功能區(qū)管控空間。力求提高管控效率，實現(xiàn)規(guī)劃的可行性于實用性。從而保證城市不斷發(fā)展，為人們提供更加美好的生活家園。

1“兩規(guī)”管制空間互補展示

城市總體規(guī)劃作為城市政府的法定規(guī)劃，以市域為基礎(chǔ)，以規(guī)劃區(qū)范圍為界限編制；主體功能區(qū)規(guī)劃作為國家實行空間管制和相關(guān)政策的規(guī)劃，以縣域為單位，描述的是區(qū)域開發(fā)的主導(dǎo)功能?！皟梢?guī)”各自在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮作用，彼此間尚未形成互相銜接的技術(shù)，也沒有互相配合的路徑設(shè)計和制度安排。為此，有專家提出：既有的體制框架不需要被先行打破，可以通過差別定位和互相協(xié)調(diào)而獲得升華并整合框架。通過對城市規(guī)劃區(qū)與主體功能區(qū)空間界限的比較分析，可以看出：兩類空間存在著比較大的范圍不一致性。城市規(guī)劃區(qū)主要應(yīng)用在市域范圍內(nèi)，相對于市域來說，屬于微觀層面；而主體功能區(qū)更多地應(yīng)用于國家與省級層面，雖然關(guān)于市縣等中微觀層面也有些涉及，但多屬探索階段，因此對于城市來說，它屬于宏觀層面；位于中間層面的市域范圍，是兩者范圍之外的空白部分，需要兩者相互配合，形成互補關(guān)系，而不是排斥關(guān)系。將城市規(guī)劃四區(qū)與主體功能四區(qū)表現(xiàn)在空間上，可以發(fā)現(xiàn)它們的對應(yīng)關(guān)系，但是圖中斜線部分不屬于“兩規(guī)”的空間管制范疇，因此有必要探討在這個層面的兩者之間的耦合關(guān)系。

2 P-C-L-E耦合空間模型

空間區(qū)劃在用地分區(qū)上堅持粗線條原則，關(guān)注的是終極開發(fā)容量，體現(xiàn)政策與戰(zhàn)略引導(dǎo)，可以為下一步城市規(guī)劃區(qū)層面的規(guī)劃留有彈性和余地。目前由于不同地域空間特點，市域空間分區(qū)并不存在統(tǒng)一模式，常見的分區(qū)有：城市建設(shè)發(fā)展區(qū)、農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)，也有根據(jù)需要劃分為嚴(yán)格保護(hù)區(qū)、控制保護(hù)區(qū)、規(guī)劃調(diào)控區(qū)等。因此，有必要研究市域空間統(tǒng)一模式，在此可以引入耦合概念，結(jié)合城市增長管理空間對市域進(jìn)行空間區(qū)劃，設(shè)定城市耦合空間。耦合空間主要指“三生一建”空間劃分，是在劃定禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)與優(yōu)化開發(fā)區(qū)的基礎(chǔ)上，依據(jù)土地、資源、生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，重點加強對資源環(huán)境的統(tǒng)籌，以保護(hù)市域生態(tài)環(huán)境、土地和水資源為目的，整合空間資源，將市域空間劃分為生態(tài)空間、生產(chǎn)空間、生活空間和已建空間四大部分，也可以說是主體功能區(qū)規(guī)劃在市域?qū)用婵臻g的延伸。這種空間區(qū)劃的范圍突破了城市總體規(guī)劃的規(guī)劃區(qū)，包括城市行政劃分區(qū)域，根據(jù)不同空間所承載的功能，提出空間發(fā)展思路和管制策略，其中：生態(tài)空間是規(guī)劃中以生態(tài)保護(hù)為主的空間；生活空間則是規(guī)劃中以生活為主的空間，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣城居民點現(xiàn)狀為主；生產(chǎn)空間是規(guī)劃中用于基本生產(chǎn)要素配置和重組、承載生產(chǎn)經(jīng)營活動的空間；已建空間則是已建成區(qū)占據(jù)的空間。

3市域空間的綜合評價指標(biāo)體系

為了定量與定性相結(jié)合進(jìn)行科學(xué)的區(qū)域劃分，需要建立空間的綜合評價指標(biāo)體系。主體功能區(qū)規(guī)劃偏重于宏觀的經(jīng)濟(jì)社會屬性，城市總體規(guī)劃的城市規(guī)劃區(qū)規(guī)劃偏重于微觀的社會和用地空間屬性，而作為處于兩者之間的市域空間規(guī)劃則應(yīng)偏重于中觀的綜合屬性。通過定性研究區(qū)位重要度、交通可達(dá)性、創(chuàng)新能力、自然災(zāi)害等，定量研究人口、用地、經(jīng)濟(jì)、水文、環(huán)境容量等，依托行政區(qū)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為劃分單元，分析地域資源環(huán)境承載能力，對土地資源、水資源、能源和環(huán)境等城市發(fā)展的基本要素進(jìn)行綜合分析，建立了市域空間管制指標(biāo)體系——確定了4個因素層（發(fā)展?jié)摿?、可開發(fā)強度、可持續(xù)發(fā)展力、環(huán)境承載力）、15個因子層，并對因子功能進(jìn)行界定，由此落實對市域空間的開發(fā)管制，促進(jìn)各層級規(guī)劃的相互配合，實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)與資源、生態(tài)、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

4堅持多元動力、體現(xiàn)因地制宜

城鎮(zhèn)化發(fā)展的初期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡單依靠工業(yè)化帶動，城市采取成本最低的“追隨戰(zhàn)略”，結(jié)果是國家提出鼓勵哪個產(chǎn)業(yè)、或者市場發(fā)現(xiàn)哪個產(chǎn)業(yè)的利潤大，所有的城市都跟風(fēng)發(fā)展這個產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)能立刻從稀缺變成過剩。這種均質(zhì)化發(fā)展模式，導(dǎo)致城市間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同，惡性競爭激烈。隨著城市發(fā)展步入工業(yè)化后期或后工業(yè)化時期，“在地性”發(fā)展，亦即依托自身資源稟賦尋求特色化、專業(yè)化的發(fā)展路徑，已成為城市在區(qū)域網(wǎng)絡(luò)中得以生存和發(fā)展的“立市之本”，因此，對于城市自身特色的挖掘和深刻理解已成為空間規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)強調(diào)“因地制宜”，按照自己特殊的區(qū)位條件、資源稟賦、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展階段制定差異化的城市發(fā)展道路。城市總體規(guī)劃的編制從來沒有固定的套路、沒有可復(fù)制的方法，必須針對特定城市對癥下藥，才能尋找到這個城市特有的“靈魂”。城市發(fā)展步入后工業(yè)化時期的另一個特征是，城市的發(fā)展驅(qū)動力將從工業(yè)化特征的要素與投資驅(qū)動，轉(zhuǎn)向后工業(yè)化特征的創(chuàng)新與財富驅(qū)動。應(yīng)當(dāng)通過規(guī)劃評估，從多方了解不同空間使用者的空間訴求，實現(xiàn)“城市空間”的供給側(cè)改革，將新的“空間產(chǎn)品”訴求落實到規(guī)劃用地布局，真正提供與時俱進(jìn)、符合未來發(fā)展需要的“空間產(chǎn)品”，滿足廣大人民群眾日益增長的精神和物質(zhì)生活的需求。

5走向一體化的空間規(guī)劃

基于上述市域空間耦合構(gòu)想，可以對城市總體規(guī)劃提出編制方法的創(chuàng)新，以基本滿足城市總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃對空間區(qū)劃的要求。建立不同主體功能開發(fā)區(qū)要求下的空間綜合評價指標(biāo)體系，將經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃和城市建設(shè)規(guī)劃有機結(jié)合起來，以資源環(huán)境承載能力為前提，提出合理的空間開發(fā)規(guī)劃設(shè)想，為提高城市總體規(guī)劃的科學(xué)性提供參考依據(jù)。這類空間規(guī)劃，來自于城市總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃，但又不是它們中的任何一個規(guī)劃，這也就是走向一體化的空間規(guī)劃。

結(jié)束語：

總之，重視城市空間規(guī)劃體系的建設(shè)十分必要，這與城市發(fā)展，人們生活質(zhì)量提高以及環(huán)境生態(tài)文明建設(shè)等等方面都有一定關(guān)系，為此，希望相關(guān)工作人員能夠不斷利用有效工作經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新城市規(guī)劃設(shè)計，力求做到與時俱進(jìn)，不斷豐富人們生活，保證城市主體空間的最優(yōu)化使用。從而進(jìn)一步實現(xiàn)城市的長效可持續(xù)發(fā)展。

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