京津冀城市群區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同的政策格局及評價

馬海濤,黃曉東,羅 奎

1 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所,北京 100101 2 河南大學(xué) 黃河文明與可持續(xù)發(fā)展研究中心,開封 475001

區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策會對區(qū)域發(fā)展方向產(chǎn)生關(guān)鍵影響,特別是對于“以城市間產(chǎn)業(yè)緊密聯(lián)系為顯著特征的”城市群區(qū)域而言[1],能否制定合理有效的區(qū)域管治與產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策,是城市群增強(qiáng)競爭力與可持續(xù)發(fā)展的重要保障。京津冀城市群是國家最重要的三大沿海城市群之一,由于行政區(qū)管理壁壘和協(xié)同體制機(jī)制不順等原因,造成區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作缺乏,產(chǎn)業(yè)空間聯(lián)系較為松散[2]。河北省長期以來是京津兩市礦產(chǎn)資源、工業(yè)原料、水資源、電力和農(nóng)產(chǎn)品的供應(yīng)地,缺乏主動利用京津兩市發(fā)展條件進(jìn)行具體謀劃[3],加上國家層面在京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展政策上的滯后及實(shí)施乏力,形成了目前產(chǎn)業(yè)極化明顯的空間格局。例如2017年京津兩市的地均產(chǎn)值分別為1.67億元/km2和1.64億元/km2,而河北僅為0.19億元/km2,河北與京津的經(jīng)濟(jì)差距依然相當(dāng)大。

京津冀產(chǎn)業(yè)格局是在區(qū)域協(xié)同政策的影響下逐漸形成的?？v觀京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策發(fā)展進(jìn)程,存在三個發(fā)展階段。第一階段是產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的醞釀提出階段(20世紀(jì)80年代至2004年),不管是天津市主推的“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)”,還是吳良鏞先生啟動的“大北京”規(guī)劃,都停留在學(xué)術(shù)研究層面,沒有形成區(qū)域?qū)用娴恼袆?。第二階段是產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的概念形成階段(2004至2014年),以2004年國家發(fā)改委推動的“京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略研討會”并達(dá)成“廊坊共識”為轉(zhuǎn)折點(diǎn),明確提出了京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的政策設(shè)計框架,期間國家層面先后啟動了《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》和《首都經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展規(guī)劃》兩個區(qū)域性規(guī)劃,并召開了第一次京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會,督促三地政府的合作,然而由于利益博弈無法平衡,雖然河北極力推動,但合作進(jìn)展緩慢、效果不佳。第三階段是產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的實(shí)踐落實(shí)階段(2014至今),以習(xí)近平總書記在京津冀協(xié)同發(fā)展工作座談會上的“七點(diǎn)要求”為轉(zhuǎn)折點(diǎn),之后一系列協(xié)同政策、文件、規(guī)劃、意見不斷推出,特別是成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組并通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》,極大地推動了京津冀協(xié)同發(fā)展的各個方面,為京津冀城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展提供了機(jī)遇和條件[4]。產(chǎn)業(yè)政策作為一種自上而下的引導(dǎo),運(yùn)用得當(dāng),對于促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)聯(lián)系有正向的激勵效應(yīng),可以優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)組織模式和結(jié)構(gòu),提高區(qū)域產(chǎn)業(yè)競爭力[5];運(yùn)用不當(dāng),又會造成新的資源、資金浪費(fèi),帶來新的不公平,給區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展增加新的障礙。雖然學(xué)術(shù)界開始關(guān)注產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策[6],但現(xiàn)有研究側(cè)重對單個政策的剖析[7-8],缺少對京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的系統(tǒng)梳理及效果評價的研究,這不利于推進(jìn)京津冀城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。

區(qū)域在資源要素配置上的不平衡性,必然會引起資源要素在區(qū)域之間的空間聯(lián)系,并在此基礎(chǔ)上發(fā)生關(guān)聯(lián)性和參與性的經(jīng)濟(jì)行為[9]。如何對這些經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行合理的疏導(dǎo)？一些學(xué)者認(rèn)為區(qū)域管治是引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)行為、實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要舉措。當(dāng)前區(qū)域管治的理論大致有傳統(tǒng)區(qū)域理論、公共選擇學(xué)派以及新區(qū)域主義三種視角,它們對區(qū)域整合及產(chǎn)業(yè)協(xié)同有不同的觀點(diǎn):傳統(tǒng)區(qū)域主義認(rèn)為區(qū)域(產(chǎn)業(yè))協(xié)同是地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化為形式的政府政策[10],是以政府為主導(dǎo)、自上而下的整合區(qū)域政府,避免之間存在不合作的競爭,能夠提高整體經(jīng)濟(jì)利益。公共選擇學(xué)派則強(qiáng)調(diào)市場的作用,其目標(biāo)在于維護(hù)市場制度,通過市場的整合把政府和企業(yè)作為公共服務(wù)提供者在區(qū)域內(nèi)相互競爭[11-12]。新區(qū)域主義試圖超越“國家干預(yù)”與“市場調(diào)節(jié)”的兩難選擇,放在大都市區(qū)/城市群區(qū)域協(xié)作與政治機(jī)構(gòu)的建設(shè)上,增強(qiáng)區(qū)域合作網(wǎng)絡(luò)和集體的認(rèn)識、行動與反應(yīng)能力[12-13]。綜合來看,傳統(tǒng)區(qū)域主義和公共選擇學(xué)派都過分強(qiáng)調(diào)了政策或者市場的單方面作用,不可避免的存在內(nèi)部的局限性;而新區(qū)域主義則作為一種中庸之道,既注重了市場調(diào)節(jié)的作用,又突出了政府的引導(dǎo)作用,對于目前我國國情有著深厚的契合度。我國經(jīng)濟(jì)體制決定了政府主體和市場主體存在天然的聯(lián)系與合作,因此協(xié)同一旦成為政府主體的自覺行為,那么政府主體就成為了合作的直接推手[14]。京津冀的產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策源于政府推動和市場需求兩種力量,其政策的適用性和貢獻(xiàn)度取決于兩者的契合度,與新區(qū)域主義的治理觀一致。

因此本文在新區(qū)域主義理論的支撐下,對京津冀城市群區(qū)域的產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策開展研究,梳理產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的發(fā)展脈絡(luò),明晰產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的格局演變,指出目前產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策具有的特征和存在的問題,為合理制定和實(shí)施京津冀城市群區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策提供參考借鑒,對從城市群層面理解與應(yīng)用新區(qū)域主義也有重要理論意義。

1 方法與數(shù)據(jù)

本文借助新區(qū)域主義理論,從政府和市場兩個主體間的相互作用關(guān)系出發(fā),從城市群區(qū)域?qū)用?、省際層面和城際層面3種空間尺度考慮,構(gòu)建多主體、多尺度的產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策分析框架,來探討京津冀區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同格局、演化及實(shí)施效果。

除了借助新區(qū)域主義理論構(gòu)建分析框架之外,還設(shè)計了兩個可視化方法。

其一,運(yùn)用GIS技術(shù)模擬京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策格局。獲取京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的空間數(shù)據(jù)是關(guān)鍵。第一步,確定政策檢索年份。根據(jù)前文階段劃分,分別選擇2008年之前、2008—2014年、2014—2016年3個時段作為檢索的時間標(biāo)尺。第二步,檢索地級市層面的產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策。分別檢索北京、天津和河北11個地級市層面3個時段的產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策,在所在地級市官網(wǎng)上能檢索到與京津冀其他地市的產(chǎn)業(yè)協(xié)同相關(guān)政策記為1,沒有記為0,形成13×3的地級市尺度空間數(shù)據(jù)。第三步,檢索區(qū)縣層面的產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策。分別檢索東城區(qū)、西城區(qū)等202個縣級行政單元3個時段的產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策,在所在區(qū)縣官網(wǎng)上能檢索到與京津冀其他區(qū)縣的產(chǎn)業(yè)協(xié)同相關(guān)政策記為1,沒有記為0,形成202×3的區(qū)縣尺度空間數(shù)據(jù)。第四步,運(yùn)用兩個尺度空間數(shù)據(jù),在京津冀行政區(qū)空間GIS底圖上生成產(chǎn)業(yè)政策格局圖。

其二,運(yùn)用PS軟件模擬城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策空間聯(lián)系格局。獲取京津冀區(qū)域所有城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的空間數(shù)據(jù)是關(guān)鍵。在對京津冀各行政單元產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的檢索中發(fā)現(xiàn),協(xié)同政策較多,但具體到對接城市的政策相對較少,因此不再按3個時段劃分,而是具體到每一年。第一步,將京津冀各行政單元產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策檢索過程中的有具體對接協(xié)同城市的城市對記錄下來;第二步,選擇中國政府網(wǎng)、北京市政府網(wǎng)、天津市政府網(wǎng)和河北省政府網(wǎng)四大政府門戶網(wǎng)站[15- 18],檢索公開的京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策,從所有政策中挖掘出建立產(chǎn)業(yè)協(xié)同關(guān)系的城市對記錄下來;第三步,將前兩步獲取的城市對累積并去重,在京津冀行政區(qū)域圖上,運(yùn)用PS軟件制作京津冀城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策空間聯(lián)系格局示意圖。

2 結(jié)果分析

2.1 京津冀區(qū)域?qū)用?/h3>

京津冀區(qū)域?qū)用娴漠a(chǎn)業(yè)協(xié)同政策最初出現(xiàn)在1982年的《京津唐國土規(guī)劃研究》,從1982到2014年的32年間共出臺了8個涉及產(chǎn)業(yè)協(xié)同內(nèi)容的政策事件,平均4年才出一個,而且執(zhí)行效果不佳,對京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的推動十分有限。從2014年習(xí)近平總書記提出關(guān)于京津冀協(xié)同發(fā)展的“七點(diǎn)要求”之后,京津冀區(qū)域?qū)用娴漠a(chǎn)業(yè)協(xié)同相關(guān)政策大量出現(xiàn),截至2016年底共出臺了15個政策文件,平均每年5個,而且這些政策的執(zhí)行得力、見效很快。從協(xié)同政策涉及的范圍來看,從前期的“2+7”、“2+8”逐步擴(kuò)展到京津冀三地的全部行政單元;從政策實(shí)施主體看,前期是國家發(fā)改委推動為主,后期形成發(fā)改委、工信部、科技部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部等多部委共同推動的局面(表1)。

在京津冀區(qū)域?qū)用娈a(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的積極推動下,北京多所高校、中關(guān)村多家企業(yè)與天津、河北各地開展了廣泛合作。例如,中關(guān)村企業(yè)在天津有穩(wěn)定合作關(guān)系的有1200家以上,393家重點(diǎn)企業(yè)在天津設(shè)立503家分支機(jī)構(gòu),用友軟件等476家企業(yè)在河北設(shè)立分支機(jī)構(gòu)1029家,神州數(shù)碼等393家企業(yè)在天津設(shè)立分支機(jī)構(gòu)503家[19]。僅北大就與天津各企事業(yè)單位、高校、科研機(jī)構(gòu)合作項目170余個,累計合同金額3200余萬元,與濱海新區(qū)共建新一代信息技術(shù)研究院,與河北各企事業(yè)單位、高校、科研機(jī)構(gòu)合作項目160余個。中科院北京分院與天津市科委、濱海高新區(qū)共建天津電子信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)園,曙光、藍(lán)鯨等一批重大產(chǎn)業(yè)化項目落地投產(chǎn)。

資料來源:中國政府網(wǎng)“京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施四年進(jìn)展綜述”[15];北京市人民政府官網(wǎng)“京津冀協(xié)同發(fā)展”政府信息公開專欄[16];新華網(wǎng)主辦、河北省協(xié)同辦協(xié)辦“河北省京津冀協(xié)同發(fā)展網(wǎng)”[17];天津市人民政府官網(wǎng)“京津冀一體化”專題專欄[18]

總體上看,京津冀區(qū)域?qū)用娴漠a(chǎn)業(yè)協(xié)同政策推動了產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展,但也存在不足。一方面缺少區(qū)域尺度獨(dú)立的、凌駕于3個省級單元之上的管治主體,影響產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的制定和執(zhí)行效果;另一方面缺少政策實(shí)施效果評價和監(jiān)測機(jī)制,產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的執(zhí)行效果并不清楚。

2.2 京津冀省際層面

京津冀三地都存在產(chǎn)業(yè)協(xié)同的條件和需求,在區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的推動下,京-冀、京-津、津-冀之間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策不斷拓展、逐步深化。

北京市與河北省的產(chǎn)業(yè)協(xié)同經(jīng)歷了河北單向?qū)印㈦p方部分對接、雙方全面對接的過程。河北省環(huán)抱首都北京,卻被行政邊界分開,難以享受首都各方面的優(yōu)越資源。一直以來,河北省主動與北京對接,雖然在1988年河北保定、廊坊等六市就與北京組建了環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū),并建立了市長專員聯(lián)席會制度;在1992年河北省政府提出了環(huán)京津的開放帶動戰(zhàn)略;但是北京的響應(yīng)態(tài)度并不明確。隨著北京大城市病愈來愈嚴(yán)重,迫切需要產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級,北京與河北的產(chǎn)業(yè)協(xié)同才開始實(shí)質(zhì)性合作,簽署了《北京市人民政府、河北省人民政府關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作備忘錄》、《北京市河北省合作框架協(xié)議》、《關(guān)于加快河北省環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》和《北京市河北省2013至2015年合作框架協(xié)議》等一系列框架協(xié)議,并強(qiáng)調(diào)要采取多種形式組織企業(yè)開展對接活動,對轉(zhuǎn)移到河北省的北京企業(yè)實(shí)行特殊政策、出臺相關(guān)實(shí)施細(xì)則,實(shí)現(xiàn)利益共享。兩地的產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展步伐開始加快,并向多個領(lǐng)域深入。

北京和天津的產(chǎn)業(yè)協(xié)同經(jīng)歷了從對抗博弈向合作探索再向重點(diǎn)深化方向發(fā)展。北京和天津過去有區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心之爭,產(chǎn)業(yè)競爭大于合作;在區(qū)域發(fā)展方向上,北京強(qiáng)調(diào)“首都經(jīng)濟(jì)圈”,天津則強(qiáng)調(diào)“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)”,區(qū)域雙核無法實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展。雖然京津城際高速鐵路的建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)一步加強(qiáng)了兩地產(chǎn)業(yè)聯(lián)系,但政府間仍少有實(shí)質(zhì)合作。直到2013年簽訂《北京市天津市關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作協(xié)議》,兩市協(xié)同發(fā)展才步入官方層面,開展全方位的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和對接合作,實(shí)現(xiàn)雙方互利共贏發(fā)展。之后兩地產(chǎn)業(yè)合作政策加快推進(jìn),加速了京津產(chǎn)業(yè)協(xié)同進(jìn)程。

天津與河北的產(chǎn)業(yè)協(xié)同經(jīng)歷了從合作需求不足到協(xié)同加快推進(jìn)的進(jìn)程。天津市與河北省的產(chǎn)業(yè)合作政策源于20世紀(jì)80年代提出的“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)”,但實(shí)際的產(chǎn)業(yè)合作因各自獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)體系和互補(bǔ)性弱等原因處于停滯狀態(tài);兩省市實(shí)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)合作是在濱海新區(qū)納入國家發(fā)展戰(zhàn)略之后,天津步入快速發(fā)展時期,政府部門與市場主體客觀上需要開展互補(bǔ)合作。例如:2008年共同簽署《加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作備忘錄》,支持和鼓勵符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目向河北省轉(zhuǎn)移,共建高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)加工制造基地、成果轉(zhuǎn)化基地、產(chǎn)品配套基地,鼓勵雙方大型服務(wù)業(yè)企業(yè)在兩地拓展提升服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺,促進(jìn)優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源跨區(qū)域流動和整合,加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和對接。之后,2010年簽署《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作會談紀(jì)要》,2013年簽署《深化經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展合作框架協(xié)議》,2014年簽署了5項協(xié)議及備忘錄,使得津冀產(chǎn)業(yè)合作在各項協(xié)同政策的推動下得到快速發(fā)展。

2.3 京津冀城際層面

在京津冀區(qū)域協(xié)同和3個省級單元合作加快的情境下,城市群內(nèi)部各城市間也開始了更為廣泛的產(chǎn)業(yè)合作。從城市制定產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策和城市間建立產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策聯(lián)系的空間格局來看,京津冀區(qū)域進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的全面推進(jìn)時期?？傮w上存在兩個重要特征。

一是城市產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策由北向南全面鋪開。以2008年召開第一次京津冀發(fā)改委區(qū)域工作聯(lián)席會和2014年習(xí)近平提出“七點(diǎn)要求”為時間節(jié)點(diǎn),制作京津冀城市群內(nèi)出臺產(chǎn)業(yè)協(xié)同相關(guān)政策的城際格局示意圖,反映地級市和區(qū)縣層面制定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)承接、產(chǎn)業(yè)合作等產(chǎn)業(yè)協(xié)同相關(guān)政策的情況(圖1)?？梢钥闯?2008年之前,除了京津兩直轄市制定了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級的相關(guān)政策之外,地級市和區(qū)縣層面唯有唐山市和曹妃甸區(qū)因首鋼搬遷有相關(guān)產(chǎn)業(yè)承接政策,其余地方是一片空白。在2008年之后京津之外地市、區(qū)、縣的產(chǎn)業(yè)政策陸續(xù)出現(xiàn),至2014年地級市增加了承德、保定,區(qū)縣增加了赤城、下花園、豐臺、濱海新區(qū)等。在2014年之后,產(chǎn)業(yè)協(xié)同相關(guān)政策覆蓋了京津冀整個區(qū)域,所有地級以上城市均制定了相關(guān)政策,區(qū)縣單元更是增加到47個,主要分布在京津兩地及周邊地區(qū),占202個區(qū)縣數(shù)量的23%,并且這些數(shù)據(jù)正在快速增加中。

圖1 京津冀城市群內(nèi)出臺產(chǎn)業(yè)協(xié)同相關(guān)政策的城際格局演變Fig.1 The pattern evolvement of Industrial coordination policy in Jing-Jin-Ji urban agglomeration

二是城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策聯(lián)系呈圈層擴(kuò)展?fàn)顟B(tài)。除了城市自身出臺產(chǎn)業(yè)承接/轉(zhuǎn)移政策推動產(chǎn)業(yè)協(xié)同之外,城市間還通過制定針對性產(chǎn)業(yè)對接協(xié)同政策來推動兩城的產(chǎn)業(yè)協(xié)同,這又是一個新特征、新趨勢。用產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策對接線連接簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議或其他產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的城市對,制作城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策空間聯(lián)系格局示意圖(圖2),可以看出城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策呈圈層擴(kuò)展?fàn)顟B(tài)。京津冀邊界緊鄰的廊坊北三縣及周邊京津地區(qū)是城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策最為密集的核心圈層;京津兩市及周邊河北縣市是目前城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策發(fā)生的“前沿陣地”,可稱之為拓展圈層;冀南及京津冀邊緣區(qū)縣目前的政策聯(lián)系較少,可稱之為輻射圈層。這種圈層結(jié)構(gòu)與京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的現(xiàn)實(shí)條件和實(shí)際需求是一致的,同時直觀反映了城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同狀態(tài)和趨勢,并預(yù)示京津冀區(qū)域未來產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展可能走向。

圖2 京津冀城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策空間聯(lián)系格局示意圖Fig.2 The schematic of spatial linkage pattern of industrial coordination policy in Jing-Jin-Ji urban agglomeration

3 討論

產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策可能會促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展,也可能會給區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展增加障礙。目前的各種產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策一方面促進(jìn)了地區(qū)、城市之間的合作,另一方面還要看到存在的問題,需要從不同空間尺度辯證地看待產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的實(shí)施效果。

3.1 產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策需要考慮不同等級行政單元的公平對等問題

雖然區(qū)域發(fā)展水平是不平衡的,但發(fā)展政策以及給予的發(fā)展機(jī)會應(yīng)該是平等的。京津冀區(qū)域目前的產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策,不管是區(qū)域?qū)用?、省際層面還是城際層面,受行政單元等級和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的影響太大,存在較多的不平等和不對等。北京是國家首都,具有較高的政治地位和政治優(yōu)勢;北京要向河北、天津疏解非首都功能,將低效益的經(jīng)濟(jì)部門和低影響的公共事業(yè)部門轉(zhuǎn)移出去,但卻沒有對承接非首都功能的區(qū)域給予相應(yīng)的用地和產(chǎn)業(yè)政策,會給承接非首都功能產(chǎn)業(yè)的地方產(chǎn)生壓迫感,使他們潛意識排斥北京遷出的不具優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)。北京和天津都是直轄市,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高,在京津冀區(qū)域中處于絕對優(yōu)勢地位,而河北的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較弱,這種差異導(dǎo)致了資源與人才呈現(xiàn)單向流動,從而進(jìn)一步加劇了發(fā)展的不平衡。在京、津與河北的產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策中,可以看出河北渴求借勢發(fā)展的迫切心情,但是北京只提“首都經(jīng)濟(jì)圈”,天津只講“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)”,而京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃卻遲遲得不到批復(fù),這與“雙城”博弈過于激烈,以及河北毫無話語權(quán)所帶來的結(jié)果。例如北京提出“京津冀高層次人才戶籍自由流動”的人才政策,而河北政府官員則認(rèn)為“這只能使三地人才向北京單向聚集,對津冀的發(fā)展非常不利。這是北京追求單方利益的表現(xiàn),而非實(shí)現(xiàn)三地互贏”[20]。城市間和省際產(chǎn)業(yè)合作不可避免的會受到政治的、經(jīng)濟(jì)的地位影響,但京津冀區(qū)域?qū)用娴漠a(chǎn)業(yè)協(xié)同政策需要充分考慮多方需求、協(xié)調(diào)多方利益,更重要的是要體現(xiàn)不同等級行政單元間的公平對等。

3.2 產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策評價需要考慮產(chǎn)業(yè)協(xié)同類型

產(chǎn)業(yè)協(xié)同存在轉(zhuǎn)移承接型、合作共建型、分工協(xié)作型和協(xié)同創(chuàng)新型等多種類型[21],不同類型的協(xié)同主體及合作內(nèi)容存在根本差異,在政策制定及評價時需要因類考慮、有所側(cè)重。轉(zhuǎn)移承接型,如北京的首鋼、批發(fā)市場、北汽集團(tuán)汽車制造廠分別搬遷到曹妃甸、白溝和滄州,可以減輕北京資源、環(huán)境、交通的壓力,為河北增加發(fā)展機(jī)會;評價此類政策時需要綜合考慮經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會效益。合作共建型,如正在推進(jìn)的涉縣循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)、曹妃甸示范區(qū)、北京新機(jī)場臨空經(jīng)濟(jì)合作區(qū)等一系列產(chǎn)業(yè)合作平臺,不同行政單元合作共同建設(shè);評價此類政策應(yīng)注重不同等級單元的協(xié)調(diào)機(jī)制。分工協(xié)作型,形成“總部在北京,生產(chǎn)在河北”、“研發(fā)在北京,轉(zhuǎn)化在天津,生產(chǎn)在河北”的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈,如首鋼總部在石景山,生產(chǎn)功能全部在曹妃甸;評價此類政策需要考慮是否符合市場規(guī)律。協(xié)同創(chuàng)新型,如中關(guān)村國家自主創(chuàng)新示范區(qū)與天津?qū)氎?、西青、石家莊正定、保定滿城、白洋淀、秦皇島和唐山共建的一批科技產(chǎn)業(yè)園,清華大學(xué)的固安中試孵化基地、北京大學(xué)的秦皇島科技產(chǎn)業(yè)園、中科院的廊坊中試基地等,通過借重北京創(chuàng)新資源,提升區(qū)域創(chuàng)新能力和產(chǎn)業(yè)層次;評價此類政策需要考察是否符合協(xié)同主體雙方的利益訴求。

3.3 產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策評價需要考慮政策尺度和區(qū)域發(fā)展需求

產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的評價關(guān)鍵是看政策是否與區(qū)域發(fā)展需求相一致。區(qū)域發(fā)展的需求是相對明確的,比如優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)、提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體競爭力、增強(qiáng)區(qū)域總體創(chuàng)新能力、降低發(fā)展對生態(tài)環(huán)境帶來的不利影響等;但目前區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策與這些需求的關(guān)系是不明確的。雖然目前的很多政策都是基于某種需求或目標(biāo)考慮的,但具體的政策安排因何得出？又能如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)？當(dāng)前只看到了層出不窮的各種政策,但政策產(chǎn)生的原由和推導(dǎo)過程卻不明確。目前三地的政策大都是基于自身利益和需求的考慮,缺少從區(qū)域利益出發(fā)考慮統(tǒng)籌兼顧。特別是城際層面的產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策,對兩個城市的發(fā)展是好事,可以優(yōu)勢互補(bǔ)共同發(fā)展,但對區(qū)域發(fā)展未必是好事。兩個城市開展合作的理由是什么？是否符合區(qū)域的整體利益？如果區(qū)域內(nèi)本來存在更好的A、B合作方,卻因A、C兩城的合作促進(jìn)政策,無形增加了A、B的合作成本,這種產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策利于A、B兩個城市,卻不利于包括A、B、C城市在內(nèi)的整個區(qū)域。建議加強(qiáng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)研究,為區(qū)域?qū)用娴漠a(chǎn)業(yè)協(xié)同政策決策提供支撐。

4 結(jié)論

本文借助新區(qū)域主義理論,從政府和市場兩個主體的相互作用關(guān)系出發(fā),論述了京津冀城市群區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的格局演進(jìn)及實(shí)施效果,對深入理解區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)同起到了很好的作用。研究認(rèn)為京津冀產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策在2014年習(xí)近平提出“七點(diǎn)要求”之后總體上進(jìn)入了快速發(fā)展期,這對京津冀城市群產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展和增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)整體競爭力是一個重要?dú)v史機(jī)遇;從不同空間尺度看,隨著區(qū)域尺度協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的頒布實(shí)施,省級政府間合作不斷深化,進(jìn)而帶動了城市間甚至區(qū)縣間的產(chǎn)業(yè)協(xié)同,推動了政府協(xié)同與市場協(xié)同的同步發(fā)展;在空間格局上城市間產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策呈現(xiàn)圈層狀梯度遞減擴(kuò)展的結(jié)構(gòu)特征,反映出產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的格局形勢和未來走向。同時,發(fā)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策尚沒有充分的科學(xué)論證,政策內(nèi)容與市場需求的關(guān)系不夠明確;產(chǎn)業(yè)協(xié)同管治距離新區(qū)域主義的要求還有差距,政策協(xié)同與市場調(diào)節(jié)都受行政壁壘的嚴(yán)重制約。因此,應(yīng)理性地、辯證地看待產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策的作用,處理好產(chǎn)業(yè)協(xié)同與社會、生態(tài)、文化的關(guān)系,處理好少數(shù)城市與整個區(qū)域的關(guān)系。目前的產(chǎn)業(yè)協(xié)同政策還處于剛剛起步和快速發(fā)展過程中,受部分資料保密的影響,收集到的資料和獲取的信息還有限;另外,也沒有對市場指導(dǎo)下的跨區(qū)域合作事件,以及各類政策對促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的績效評估,等相關(guān)問題做進(jìn)一步論述。