走向善治的杭州

文 余是乎

改革開放40年來(lái)，作為銳意先行者，杭州在政府自身改革中實(shí)踐了許多有益的創(chuàng)新，形成了一批高效的治理經(jīng)驗(yàn)。其中包括綜合考評(píng)、開放式?jīng)Q策、民主促民生工作機(jī)制、“最多跑一次”等。這些改革實(shí)踐使政府治理能力和治理水平得以顯著提升，讓杭城市民切實(shí)得到實(shí)惠和便利。在帶來(lái)獲得感的同時(shí)，改革背后還有哪些深意？如何看待杭州的這些創(chuàng)新探索，近日記者專訪了公共管理專家、浙江大學(xué)社科學(xué)部主任余遜達(dá)教授。

我認(rèn)為這項(xiàng)改革（綜合考評(píng)）對(duì)于杭州市最終走向中國(guó)的創(chuàng)新型城市，是一個(gè)內(nèi)在的決定性的力量。

記 者：關(guān)于社會(huì)治理，您心中理想的形態(tài)是什么樣子的？

余遜達(dá)：治理是自古都有的一種政治文明的形態(tài)，相對(duì)來(lái)說(shuō)階段比較低，就是通過(guò)國(guó)家權(quán)力的行使來(lái)保持社會(huì)的有序。而善治，是一種比較特定的治理方法，簡(jiǎn)單的說(shuō)就是社會(huì)多方主體共同參與社會(huì)秩序的建立和社會(huì)矛盾的解決，共同為社會(huì)的進(jìn)步提供動(dòng)力。善治，是人類社會(huì)文明程度比較高的時(shí)候的治理形態(tài)。多主體、共同建設(shè)、共同擔(dān)責(zé)、共同享受成果，實(shí)際上就是放大社會(huì)的自我治理。

記 者：您所說(shuō)的善治離我們的生活遠(yuǎn)嗎？

余遜達(dá)：善治可以是全局性的、整體性的，國(guó)家層面的，也可以是地區(qū)性的、領(lǐng)域性的。比如杭州當(dāng)下有大量的社會(huì)矛盾都是靠社會(huì)多樣化的機(jī)制來(lái)解決的。有部分是行政調(diào)解，有部分是司法調(diào)解，有部分是社會(huì)調(diào)解。這些都是一個(gè)善治過(guò)程。

大一點(diǎn)的事情，像“民生十件實(shí)事”，就是一個(gè)善治的典型。首先社會(huì)各方借助于公開的渠道來(lái)表達(dá)自己對(duì)于政府民生建設(shè)的訴求。途徑有好幾個(gè)：人民意見征集活動(dòng)，每年會(huì)征集到1萬(wàn)多條意見；綜合考評(píng)活動(dòng)，每年也會(huì)有幾萬(wàn)條意見。人大代表、政協(xié)委員的民意收集渠道，這里也會(huì)征集到很多意見；這幾萬(wàn)條意見經(jīng)過(guò)梳理，經(jīng)過(guò)討論，形成20條左右的建議，最后由人民代表大會(huì)通過(guò)票決的方式產(chǎn)生政府要辦的十件民生實(shí)事。

還有一個(gè)就是綜合考評(píng)，也是一個(gè)非常好的善治過(guò)程。政府作風(fēng)影響政府形象，影響政府效率，影響人民對(duì)政府的理解，怎么解決？杭州的解決辦法就是用綜合考評(píng)，借助多方的社會(huì)力量。一方面是政府的上級(jí)對(duì)下級(jí)的考核，另一方面就是社會(huì)考評(píng)。參與社會(huì)考評(píng)的有黨代表，有人大代表與政協(xié)委員，有基層干部，有監(jiān)督員，有專家學(xué)者，有企業(yè)家，有普通民眾，他們?cè)u(píng)價(jià)出來(lái)的結(jié)果，作為衡量政府作風(fēng)、績(jī)效的一個(gè)基本依據(jù)，它的權(quán)重超過(guò)了50%。評(píng)價(jià)出來(lái)的問(wèn)題經(jīng)過(guò)梳理，由考評(píng)部門再反饋給各個(gè)政府部門，要求政府部門就這些問(wèn)題進(jìn)行調(diào)查研究，作出整改的承諾，并且承諾的內(nèi)容要登在報(bào)紙上，作為下一輪評(píng)價(jià)的依據(jù)。經(jīng)過(guò)十幾年的自我革命，杭州市政府在樹立好良好的政府作風(fēng)，解決人民群眾關(guān)注的問(wèn)題，以及發(fā)展杭州公共事業(yè)，更好地保持黨委政府和人民群眾的關(guān)系上，都取得較好的成效。

記 者：今年是紀(jì)念改革開放40周年。改革開放以來(lái)，杭州在促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變方面也有許多改革舉措，您印象最深刻的案例或事件有哪些？

余遜達(dá)：我印象最深的是綜合考評(píng)。我一直認(rèn)為這是一個(gè)比較成功的改革，一定程度上解決了全世界在應(yīng)對(duì)官僚制、科層制時(shí)比較難解決的一個(gè)問(wèn)題——官僚作風(fēng)。它使一代干部不僅僅適應(yīng)了改革開放，而且學(xué)會(huì)了創(chuàng)新，并且引領(lǐng)他們所在的單位創(chuàng)新。我認(rèn)為這項(xiàng)改革對(duì)于杭州最終走向中國(guó)的創(chuàng)新型城市，是一個(gè)內(nèi)在的決定性的力量。

記 者：您以專家身份，長(zhǎng)期參與綜合考評(píng)工作，如何看待它在政府自身改革進(jìn)程中的作用？

余遜達(dá)：我覺得綜合考評(píng)可以說(shuō)是政府內(nèi)部管理體制改革的一個(gè)核心。目前，杭州主要通過(guò)綜合考評(píng)來(lái)提升政府公共服務(wù)的績(jī)效，從而創(chuàng)造好三個(gè)環(huán)境：投資環(huán)境、創(chuàng)業(yè)環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境，從而能夠把政府職能履行好。

綜合考評(píng)也就是績(jī)效評(píng)價(jià)，不是中國(guó)特有的，國(guó)際社會(huì)很多地方也做績(jī)效評(píng)價(jià)，但是杭州的績(jī)效評(píng)價(jià)加入了很多中國(guó)元素。具體來(lái)說(shuō)，它不單純是從財(cái)政績(jī)效的角度來(lái)考評(píng)政府，而是通過(guò)考評(píng)發(fā)現(xiàn)了政府在施政中存在的問(wèn)題；并且借助考評(píng)體系，把解決人民群眾的問(wèn)題作為綜合考評(píng)的動(dòng)力和最終的目標(biāo)，不是單純的抽象意義上來(lái)提升政府的運(yùn)作效率。所以這是一個(gè)很好的循環(huán)機(jī)制。這個(gè)循環(huán)機(jī)制已經(jīng)運(yùn)行了十六七年了。

↓ 城鄉(xiāng)融合不斷深入，造就“網(wǎng)紅”新氣象 ：東梓關(guān)村農(nóng)民回遷房成為新網(wǎng)紅

↑ 2017年度杭州市綜合考評(píng)總結(jié)講評(píng)大會(huì)會(huì)議現(xiàn)場(chǎng)及優(yōu)勝（滿意）單位上臺(tái)領(lǐng)獎(jiǎng)

開放式?jīng)Q策和民主促民生工作機(jī)制都是杭州市創(chuàng)造的治理經(jīng)驗(yàn)，在我看來(lái)，都代表了中國(guó)城市治理的最高水平。

記 者：您如何看待杭州市的“開放式?jīng)Q策”以及民主促民生工作機(jī)制？

余遜達(dá)：開放式?jīng)Q策是非常好的事情，是10多年前就開始推進(jìn)的一項(xiàng)改革。

開放式?jīng)Q策包含著三個(gè)方面內(nèi)容，一是議題的開放，政府到底決策哪些東西。民眾高度關(guān)注的問(wèn)題，只要經(jīng)過(guò)正當(dāng)?shù)那肋M(jìn)了政府，政府就應(yīng)該把它納入可以考慮的事項(xiàng)。二是決策過(guò)程的開放，比較典型的就是市政府常務(wù)會(huì)議對(duì)社會(huì)開放。每次會(huì)議都遴選一些人大代表、政協(xié)委員參加，用視頻對(duì)會(huì)議進(jìn)行直播，市民可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)向會(huì)議發(fā)送信息。三是決策的結(jié)果會(huì)后要公開。我一直認(rèn)為開放式?jīng)Q策是杭州政府自身改革創(chuàng)造的最好經(jīng)驗(yàn)之一。當(dāng)時(shí)，開放式?jīng)Q策還申報(bào)過(guò)聯(lián)合國(guó)的創(chuàng)新獎(jiǎng)。

杭州在開放式?jīng)Q策指引下做了大量成功的城市管理案例。比如說(shuō)背街小巷改造，我對(duì)這個(gè)感觸特別深。當(dāng)時(shí)，每個(gè)背街小巷改造的方案都和當(dāng)事人商量，你覺得怎么改對(duì)你最好？背街小巷改造這么大一個(gè)工程，觸動(dòng)那么多人的利益，竟然沒有批評(píng)意見，大家都覺得這個(gè)事情做成了，我也配合了政府，也很高興。另外一方面，經(jīng)過(guò)背街小巷改造，大家覺得小區(qū)環(huán)境和周邊環(huán)境變得比過(guò)去更好了，更舒服了。這是一個(gè)雙贏的局面，也是民主促民生工作機(jī)制帶來(lái)的結(jié)果。

民主促民生工作機(jī)制是把民生當(dāng)中出現(xiàn)的問(wèn)題拿到公共領(lǐng)域來(lái)討論。報(bào)紙討論、電視討論、以及私下的公共場(chǎng)所的討論，形成了一個(gè)很好的氛圍。凡是跟公眾相關(guān)的民生問(wèn)題，用民主的方法來(lái)討論，形成共識(shí)以后再來(lái)解決。這對(duì)于民主政治來(lái)講，是一大創(chuàng)新。

↑ 背街小巷改造

西方民主重點(diǎn)放在了選舉政策上，我們的民主重點(diǎn)放在怎么更好地解決民生問(wèn)題上。他們的民主就是選一個(gè)人，我們的民主是幫助人民群眾解決實(shí)際問(wèn)題。開放式?jīng)Q策和民主促民生工作機(jī)制都是杭州創(chuàng)造的治理經(jīng)驗(yàn)，在我看來(lái)，都代表了中國(guó)城市治理的最高水平。

記 者：您對(duì)現(xiàn)在政府重點(diǎn)推行的“最多跑一次”改革有什么解讀呢？

余遜達(dá)：首先，這個(gè)改革是促進(jìn)行政效率，來(lái)更好地向人民群眾提供公共服務(wù)的。其次，“最多跑一次”所體現(xiàn)的原則思想，就是最大限度地為人民提供便利，最大限度地以人民是否滿意作為政府施政的方針。在這個(gè)意義上講，就是在“最多跑一次”的精神指引下推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的改革，特別是公共服務(wù)領(lǐng)域，讓百姓少跑路，讓政府多跑路，從而實(shí)現(xiàn)用更低的成本來(lái)做事情。目前，杭州市在移動(dòng)通訊、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等方面走在全國(guó)前列，也為“最多跑一次”提供了技術(shù)支撐。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的目標(biāo)到位了，但是政府創(chuàng)新還是有很大的空間可以做的。

記 者：這些年杭州在推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變方面做了很多工作，同時(shí)也實(shí)施了很多創(chuàng)新。您覺得政府自身改革跟政府創(chuàng)新之間，是什么樣的關(guān)系？

余遜達(dá)：改革是和開放連在一起。改革本身有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就是必須適應(yīng)匹配于國(guó)際社會(huì)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中已經(jīng)達(dá)到的高度，對(duì)標(biāo)國(guó)際社會(huì)的最高水平。改革主要有這樣幾個(gè)導(dǎo)向，一是政府職能設(shè)置。改革主要就是遵循市場(chǎng)化原則，凡是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自身能做的，政府就不做了。需要政府做的，政府把它做好。這個(gè)是政府改革的一個(gè)重要方向。二是政府提供公共服務(wù)上，怎樣保證公共服務(wù)能夠更高效更公正。三是政府在做這些事情的時(shí)候，怎么樣降低成本，像現(xiàn)在的“最多跑一次”就是屬于這種改革。

創(chuàng)新有一部分就是這些改革，但是創(chuàng)新內(nèi)容要更多一些，創(chuàng)新可能是很多具體的改革。第一，因?yàn)槲覀儾粌H僅要改革這些，還要在國(guó)內(nèi)外爭(zhēng)取走在前列，甚至希望能夠?yàn)閲?guó)際社會(huì)發(fā)展提供中國(guó)的思路、中國(guó)的方案。同樣是在市場(chǎng)條件之下，政府為有效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行創(chuàng)造條件，政府為市場(chǎng)主體創(chuàng)造、提供服務(wù)，這里面有質(zhì)量上的差異，有程度上的差異，有品種上的差異，有效率上的差異。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的目標(biāo)到位了，但是政府創(chuàng)新還是有很大的空間可以做的。就是怎么才能保證我們的事業(yè)不僅僅是服務(wù)于一般意義上的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而且是在各種服務(wù)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的做法里面，服務(wù)得最好，最有效、最有質(zhì)量。

社會(huì)在不斷地變化，即便市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，即便法治國(guó)家建設(shè)，政府的職能配置基本到位了，但是政府創(chuàng)新仍然需要向前推進(jìn)。新的施政方式，新的做法，更好地滿足社會(huì)的要求。政府自身的隊(duì)伍建設(shè)也有很大的創(chuàng)新空間，就是用一種什么樣的隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，用一種什么樣的決策程序，用一種什么樣的執(zhí)行程序，用一種什么樣的監(jiān)督程序，才能使我們的事情做得更好？我相信還有一大類就是理念的創(chuàng)新，隨著社會(huì)發(fā)展，科學(xué)技術(shù)進(jìn)步，以及我們自己對(duì)于我們的事業(yè)的認(rèn)識(shí)的深化，我們理論會(huì)不斷地向前推進(jìn)。

改革有特指的含義，經(jīng)濟(jì)上主要指建立市場(chǎng)在資源配置當(dāng)中起決定作用的效果同時(shí)發(fā)揮政府作用。在發(fā)揮政府作用同時(shí)最大限度減少政府對(duì)資源的直接配置，最大限度減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)。政治上主要指推進(jìn)民主法制建設(shè)，更好、更高效地加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。這是改革的兩個(gè)重點(diǎn)。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面，第一個(gè)，資源配置的主體已經(jīng)市場(chǎng)化了。第二個(gè)是資源配置，總體上說(shuō)已經(jīng)市場(chǎng)化了。杭州是全國(guó)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的城市，最好的企業(yè)都是民營(yíng)的，這就是一個(gè)重要的標(biāo)志。第三個(gè)是政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系的梳理基本上還是到位的。第四個(gè)是杭州在這個(gè)體制之下，經(jīng)濟(jì)仍保持了持續(xù)的高速度或者中高速度的發(fā)展。

在民主政治方面，第一個(gè)就是基本民主制度，全國(guó)人民代表大會(huì)制度、政治協(xié)商制度、公民參與制度，這些制度還是穩(wěn)定的，也是有效運(yùn)行的。法治作為社會(huì)治理的基本方法，普遍為人們所認(rèn)知和接受，正在成為城市治理的基本手法。主要領(lǐng)域的法律法規(guī)也都有了。不僅是政府，其他的社會(huì)角色，比方說(shuō)社團(tuán)、媒體、企業(yè)，都能夠在政府改革中找到自己合適的位置，發(fā)揮它們的作用。在走向善治的路上，杭州已經(jīng)擁有了很好的基礎(chǔ)。