改革開放以來杭州政府治理創(chuàng)新實踐與思考

文 姜方炳

如果說，中國40年的改革歷程鋪展開來就是一幅絢麗多彩的歷史畫卷，那么杭州富有特色和成效的生動實踐，無疑是其中最吸引人駐足觀賞的重要圖景之一。在當(dāng)代中國，“最憶是杭州”，憶的已不僅是山水形勝、城湖合璧的秀美風(fēng)景，更是繁榮富足、精致和諧的品質(zhì)生活。當(dāng)然，在這幅發(fā)展圖景的勾勒過程中，政府這只“看得見的手”有著主導(dǎo)性的地位和作用，其治理理念和改革實踐深刻形塑了整座城市的治理體系，繼而涵養(yǎng)出了杭州獨特的城市氣質(zhì)和良善的社會生態(tài)。改革創(chuàng)新是一切組織體系的活力之源，政府治理體系也不例外。圍繞政府治理這一議題，回顧、梳理和思考杭州過去40年的改革發(fā)展歷程，既是對這段崢嶸歲月的最好紀(jì)念，同時也是推進(jìn)杭州深化改革的思想基礎(chǔ)。

改革創(chuàng)新是一切組織體系的活力之源，政府治理體系也不例外。圍繞政府治理這一議題，回顧、梳理和思考杭州過去40年的改革發(fā)展歷程，既是對這段崢嶸歲月的最好紀(jì)念，同時也是推進(jìn)杭州深化改革的思想基礎(chǔ)。

改革開放以來杭州政府治理創(chuàng)新的歷史演進(jìn)

改革開放40年作為一個完整的歷史階段，是相對于計劃經(jīng)濟年代而言的，它構(gòu)成了中國社會大轉(zhuǎn)型的最為重要的時代背景。當(dāng)然，在這個偉大的歷史進(jìn)程中，不同的城市很可能會因為不同的發(fā)展機遇而演化出不同的歷史分期，并逐漸形成關(guān)于政府改革創(chuàng)新的不同實踐模式和地方經(jīng)驗。基于此，通過回溯杭州40年的政府治理改革進(jìn)程，我們大致可以將其劃分為三大歷史時期：

（一）走出“政社合一”體制的摸索徘徊期（1978年—1991年）

在“政社合一”的計劃經(jīng)濟年代，基于城鄉(xiāng)二元分割體制以及單位制的影響，社會和市場力量普遍被禁錮于封閉性和同質(zhì)化的政治體制之中，長期缺乏生存和發(fā)育的合法性空間。而改革開放進(jìn)程的啟動，就是對這種體制反思和超越的結(jié)果。

改革開放之初，和其它許多城市一樣，杭州雖已萌生走出計劃體制窠臼的種種跡象，但總體而言，企業(yè)、集體等單位辦“社會”仍是當(dāng)時社會建設(shè)的主流。在城市，最為典型的是每個企業(yè)還基本是一個“大包大攬”的小社會，提供職工吃、喝、拉、撒、生、老、病、死、休等“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊粩堊由鐣＠瑤缀趺總€人都是一個被體制化的“單位人”。在大多數(shù)農(nóng)村，雖然1983年以后已開始推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，但“農(nóng)村公共物品及農(nóng)民的各種福利保障等社會事業(yè)基本上仍由集體供給，其本質(zhì)上還是一種集體辦社會體制”。在這一歷史時期，農(nóng)民城鄉(xiāng)間的流動被視為“盲流”，社會和市場力量并未被有效釋放和激發(fā)出來，政府治理模式還徘徊于“政社合一”舊有體制的出口，單向垂直化的指令性管理還是構(gòu)成政府工作的主要內(nèi)容。

（二）加快適應(yīng)市場化改革的積極試點期（1992年—2001年）

自1992年春鄧小平同志南巡講話后，我國社會思想加快解放，社會主義市場經(jīng)濟體制也隨之逐步確立。也就在這一年，杭州為加快經(jīng)濟體制改革步伐，開展了政府機構(gòu)改革試點，為企業(yè)走向市場創(chuàng)造必要的外部條件。例如，成立杭州市機構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，選擇市紡織化纖工業(yè)公司實行由行政性公司轉(zhuǎn)向經(jīng)濟實體的試點；成立杭州市股份制試點工作協(xié)調(diào)小組及其辦公室，開展企業(yè)股份制試點；等等。此后，杭州在教育、就業(yè)、醫(yī)療、住房等領(lǐng)域的相關(guān)政策也發(fā)生了重大調(diào)整，社會事業(yè)逐漸步入市場化和社會化發(fā)展階段，教育產(chǎn)業(yè)化、公共事業(yè)市場化、勞動保障市場化、醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化趨勢日趨明顯。

與此同時，越來越多“鐵飯碗”“大鍋飯”被打破，“單位人”向“社會人”轉(zhuǎn)變，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間以及行業(yè)之間的社會流動不斷加速。在此背景下，“社區(qū)”逐漸成了承載城市人群生活的主要空間，并面臨著諸多城市管理新問題。由此，杭州政府高度重視社區(qū)工作，并將其納入政府工作的重要議程。2000年8月，杭州成立“杭州市城市管理體制改革和社區(qū)建設(shè)協(xié)調(diào)小組”，并在深入開展調(diào)研的基礎(chǔ)上形成了《杭州市城市社區(qū)建設(shè)五年發(fā)展規(guī)劃（2001-2005年）》和《關(guān)于進(jìn)一步加強城市社區(qū)建設(shè)的若干意見》初稿，成為指導(dǎo)杭州社區(qū)工作的基礎(chǔ)性和綱領(lǐng)性文件。

隨著體制外就業(yè)人數(shù)的不斷增加，加強政民之間的溝通和互信越來越成為政府治理工作的重要內(nèi)容。為此，杭州市政府積極拓寬與公眾的互動渠道，依托制度和技術(shù)等手段鼓勵市民參與公共治理。例如，1999年6月，杭州在國內(nèi)首創(chuàng)“12345”市長公開電話，“12345，有事找政府”的服務(wù)口號家喻戶曉；2000年，杭州創(chuàng)建“滿意不滿意”市民評議政府工作機制，為構(gòu)建政府工作績效綜合考評體系奠定了基礎(chǔ)；2000年6月，杭州市成立人民建議征集辦公室，并在政府網(wǎng)站開設(shè)“建言獻(xiàn)策”欄目，向市民廣開言路。這一時期杭州的政府治理工作雖存在不少摸索的成分，但加快適應(yīng)市場化改革的立場和方向已然十分明確。

（三）精心打造“杭州經(jīng)驗”的銳意進(jìn)取期（2002年至今）

2002年是杭州政府治理史上的關(guān)鍵一年。這一年，杭州西湖向游客免費開放，實現(xiàn)了“還湖于民”的目標(biāo)；杭州市政府開始向社會公開征集辦實事項目方案，從此該項工作成為市政府的“常規(guī)動作”；建立“黨政機關(guān)服務(wù)態(tài)度和效能投訴中心”，開設(shè)“9666”效能監(jiān)督和投訴電話。同時，也是在這一年，杭州在向社會廣泛征求意見的基礎(chǔ)上，確立了“精致和諧，大氣開放”的新人文精神，為杭州堅定城市治理理念，打造服務(wù)型政府奠定了重要的思想基礎(chǔ)。

2003年后，在中央工作精神和浙江省委提出的“八八戰(zhàn)略”的指引之下，杭州立足地方實際開展政府治理創(chuàng)新實踐，打造了一系列富有杭州特色的城市治理品牌：和諧創(chuàng)業(yè)（2004）、開放式?jīng)Q策（2007）、民主促民生戰(zhàn)略（2007）、共建共享“生活品質(zhì)之城”（2007）、社會復(fù)合主體（2008）、“兩家兩中心”（2009）、“公述民評”電視問政（2013）、“城市數(shù)據(jù)大腦”（2016）、基層治理“四個平臺”（2017），等等。當(dāng)然，這些工作品牌的打造不是孤立的，而是存在前后承繼、互動融合的關(guān)系。例如，2009年，為深入實施“民主民生”戰(zhàn)略，進(jìn)一步推進(jìn)和深化權(quán)力陽光運行機制建設(shè)，杭州開展了建設(shè)“兩家兩中心”的工作部署，以更好地解決“辦事難”問題；2017年，杭州以“城市大腦”為依托，大力推動“最多跑一次”改革和“四個平臺”建設(shè)的深度融合。

可以說，這一時期杭州在政府治理創(chuàng)新方面呈現(xiàn)出銳意進(jìn)取的發(fā)展態(tài)勢，并在激烈的城市競爭格局中取得了令人矚目的榮譽。例如，2004年入選中國十大協(xié)調(diào)發(fā)展城市（榜首），2004-2008年入選中國大陸最佳商業(yè)城市榜；2012年、2015年，杭州先后兩次榮登“中國公共服務(wù)小康指數(shù)”調(diào)查之“15城市公共服務(wù)滿意度”排行榜榜首；2017年，杭州成為全國唯一連續(xù)十一年入選“中國最具幸福感城市”榜單城市。

改革開放以來杭州在政府治理方面存在著一個由被動適應(yīng)向自覺創(chuàng)新、由摸索徘徊向堅定自信逐漸轉(zhuǎn)化的過程，并重點從兩個向度展開：一方面，開展自我約束式的內(nèi)向改革，通過簡政放權(quán)、完善法制、強化監(jiān)督等方式防止政府錯位、缺位和越位，努力打造一個法治、高效、廉潔的服務(wù)型政府；另一方面，加強力量整合式的外向關(guān)聯(lián)，通過政策引導(dǎo)、平臺搭建、技術(shù)融合等多種手段，形成一種多元合作、共治共享的社會治理格局。

杭州政府治理創(chuàng)新的主要特色

通過上文的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，改革開放以來杭州在政府治理方面存在著一個由被動適應(yīng)向自覺創(chuàng)新、由摸索徘徊向堅定自信逐漸轉(zhuǎn)化的過程，并重點從兩個向度展開：一方面，開展自我約束式的內(nèi)向改革，通過簡政放權(quán)、完善法制、強化監(jiān)督等方式防止政府錯位、缺位和越位，努力打造一個法治、高效、廉潔的服務(wù)型政府；另一方面，加強力量整合式的外向關(guān)聯(lián)，通過政策引導(dǎo)、平臺搭建、技術(shù)融合等多種手段，形成一種多方合作、共治共享的社會治理格局。如果要歸納其特色，我認(rèn)為集中體現(xiàn)在以下三個方面：

（一）注重培育和發(fā)揚“共同體”精神

在政府治理創(chuàng)新過程中，杭州十分注重深入百姓日常，堅持民生為先，通過議題設(shè)置、平臺搭建和民主協(xié)商等制度化流程，將多方利益主體有序納入復(fù)合型的治理體系之中，從而激發(fā)廣大市民參與治理的主體性和自覺性，促進(jìn)共建共治共享。這突出體現(xiàn)在通過優(yōu)化新聞媒體在信息溝通和傳播方面的優(yōu)勢，不斷增強其吸納多方主體參與公共事務(wù)的議事功能。例如，開辦《我們圓桌會》電視節(jié)目，邀請專家、部門、媒體、市民代表走進(jìn)演播室圍繞圓桌就某一民生話題進(jìn)行共同探討，從而“培育和鞏固我們大家都應(yīng)具有的互相依存、休戚與共的社會意識”。

（二）注重治理理念和機制的有機更新

堅持一張藍(lán)圖畫到底，梯次推進(jìn)，久久為功，是杭州歷屆黨委政府在政府治理和城市發(fā)展中逐漸形成的一個思想共識，這有效促進(jìn)了杭州城市治理的精細(xì)化、城市面貌的精致化、城市品牌的精品化。特別是自黨的十八大以來，杭州秉承和弘揚“精致和諧，大氣開放”的城市人文精神，堅持將“共建共治共享”等發(fā)展理念充分融入到城市創(chuàng)新發(fā)展的每一領(lǐng)域、每個細(xì)節(jié)之中,凝聚民心民智，創(chuàng)新體制機制，促進(jìn)社會公平，增進(jìn)民生福祉，從而在群星閃耀的中國城市發(fā)展圖景中大放異彩，成為當(dāng)之無愧的東方品質(zhì)之城。

（三）注重與現(xiàn)代信息技術(shù)的融合創(chuàng)新

順應(yīng)時代潮流，發(fā)揮資源優(yōu)勢，積極推進(jìn)信息技術(shù)與城市融合發(fā)展，從而不斷提高杭州城市治理的智慧化水平，也是杭州政府治理的突出特點。早在2004年，杭州就專門召開全市電子政務(wù)應(yīng)用推進(jìn)大會，加快統(tǒng)一的電子政務(wù)平臺建設(shè)。近年來，杭州更加重視提升信息技術(shù)的創(chuàng)新和應(yīng)用能力，并將社會管理綜合信息系統(tǒng)建設(shè)納入《“智慧杭州”建設(shè)總體規(guī)劃》，積極建構(gòu)多方參與、聯(lián)動協(xié)作、便捷高效的社會服務(wù)管理機制。特別是2016年以來，為響應(yīng)省委省政府的工作部署，杭州以便民服務(wù)和營商環(huán)境為兩大著力，通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)優(yōu)勢深化“最多跑一次”改革。為此，2017年11月杭州還成立了數(shù)據(jù)資源管理局，按照“無條件集中、有條件使用”的原則，打破信息壁壘，保障信息安全，強力推進(jìn)政府治理效能。

杭州政府治理創(chuàng)新的經(jīng)驗與反思

杭州40年的改革創(chuàng)新將“美麗天城”推向了一個新的文明高度，為地方政府治理及其與社會調(diào)節(jié)、居民自治之間的良性互動提供了有益的“杭州經(jīng)驗”。如果歸納而言，我認(rèn)為以下四點尤其值得關(guān)注和傳承：一是要立足當(dāng)?shù)貙嶋H，挖掘人文資源，激發(fā)創(chuàng)新政府治理的地方性精神力量；二是要堅持民生為先，發(fā)揚協(xié)商民主，形成“以民主促民生”政府治理機制；三是要注重制度整合，加強法治保障，促進(jìn)政府治理理念和機制的有機更新；四是要依托信息技術(shù)，加強融合創(chuàng)新，增強“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下的治理效能。

2016年G20峰會的順利召開，無疑為政府治理創(chuàng)新的“杭州經(jīng)驗”提供了一個絕佳的展示窗口，而世界為之驚嘆。發(fā)展無止境，改革無窮期。當(dāng)前的杭州正處于“后峰會、前亞運”的重大歷史機遇期，唯有改革創(chuàng)新、銳意進(jìn)取，方能勇立潮頭、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。當(dāng)我們在強調(diào)改革創(chuàng)新重要性的同時，也要清醒地意識到其本身所潛藏著的風(fēng)險。特別是對于政府治理創(chuàng)新而言，面臨著的往往是牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，我們在總結(jié)經(jīng)驗的同時，也需要進(jìn)一步思考如何建立健全相應(yīng)的風(fēng)險評估機制和試錯容錯機制，為深化改革創(chuàng)造有利的實踐空間。在此，我們不妨期待杭州下一個更加美好的40年！