棚改貨幣化政策對(duì)三四線城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的影響

謝云峰

摘 要：當(dāng)前，棚改貨幣化政策已成為影響三四線房地產(chǎn)市場(chǎng)走勢(shì)的關(guān)鍵因素。通過(guò)對(duì)江西轄內(nèi)四個(gè)設(shè)區(qū)市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，棚改貨幣化安置政策既有正向效應(yīng)，如帶動(dòng)住房銷(xiāo)售、加快去庫(kù)存、拉動(dòng)消費(fèi)等，也產(chǎn)生了負(fù)向效應(yīng)，如推升房?jī)r(jià)上漲、加重地方政府債務(wù)、擠壓實(shí)體領(lǐng)域貸款等。對(duì)此，應(yīng)密切關(guān)注其負(fù)向效應(yīng)，采取相關(guān)措施予以應(yīng)對(duì)。

關(guān)鍵詞：棚改貨幣化 正負(fù)效應(yīng) 三四線城市

2017年以來(lái)，全國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控趨嚴(yán)，但房地產(chǎn)市場(chǎng)明顯分化，一二線城市降溫，而三四城市呈熱銷(xiāo)態(tài)勢(shì)，多地面臨無(wú)房可賣(mài)。分析發(fā)現(xiàn)，拉動(dòng)三四線房地產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)鍵因素是棚戶區(qū)改造（以下簡(jiǎn)稱(chēng)棚改）貨幣化安置政策。為了解棚改貨幣化安置政策對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)以及經(jīng)濟(jì)金融的影響，我們對(duì)江西省贛州、吉安、宜春、新余等四個(gè)設(shè)區(qū)市開(kāi)展實(shí)地調(diào)研。

一、棚改貨幣化政策基本情況

自2005年棚改實(shí)施以來(lái)，我國(guó)棚改安置模式可大體劃分為兩個(gè)階段：第一階段為2005—2014年，棚改安置模式以實(shí)物安置和貨幣安置模式并重，以實(shí)物安置為主。第二階段為2015年至今，自2015年6月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2015]37號(hào)），提出積極推進(jìn)棚戶區(qū)改造貨幣化安置，即對(duì)棚戶區(qū)改造采用貨幣化補(bǔ)償而非實(shí)物安置以來(lái)，棚改安置模式重心逐漸轉(zhuǎn)向貨幣化安置。

（一）棚改貨幣化安置的進(jìn)展

2015年以來(lái)，棚改貨幣化安置的比例和規(guī)模明顯提升，構(gòu)建起保障房與商品房市場(chǎng)的橋梁。以江西省為例，2015年棚改貨幣化安置率為31.8%，2016年快速升至59.2%，2017年預(yù)計(jì)達(dá)80%，安置規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)19.4萬(wàn)套①。

棚改貨幣化安置率趨升，主要原因是中央及地方均出臺(tái)政策鼓勵(lì)貨幣化安置，且安置周期較短。中央政策層面，多次明確將繼續(xù)支持提高棚改貨幣化安置比率，如2017年5月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議聽(tīng)取棚戶區(qū)改造工作匯報(bào)，強(qiáng)調(diào)將在商品住房庫(kù)存量大、市場(chǎng)房源充足的市縣，進(jìn)一步提高貨幣化安置比例；地方政策層面，多地出臺(tái)措施助力棚改貨幣化安置率抬升。如江西吉安市對(duì)于在一年內(nèi)購(gòu)買(mǎi)本地商品房的貨幣化安置戶，再獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)償款的5%；江西宜春市推出以房票為主的貨幣化安置政策，如果選擇購(gòu)買(mǎi)商品房，則補(bǔ)償原房屋評(píng)估價(jià)的1.3倍的房票，如果選擇現(xiàn)金，只補(bǔ)償原房屋評(píng)估價(jià)等量的現(xiàn)金。

（二）棚改貨幣化安置的資金來(lái)源

從資金來(lái)源上看，棚改貨幣化資金來(lái)源有中央補(bǔ)助金、地方財(cái)政安排資金、政策性銀行專(zhuān)項(xiàng)貸款、商業(yè)銀行貸款等方式，但是以政策性銀行專(zhuān)項(xiàng)貸款為主。以調(diào)研的某市為例，全市2017年棚改開(kāi)工涉及的總投資額為160.7億元，其中政策性銀行專(zhuān)項(xiàng)貸款占比達(dá)70.87%。棚改專(zhuān)項(xiàng)貸款規(guī)模的快速擴(kuò)張，對(duì)各地棚改貨幣化安置比例和規(guī)模的大幅提升起到了有力支撐。除政策性銀行專(zhuān)項(xiàng)貸款外，中央補(bǔ)助資金和地方財(cái)政安排資金也對(duì)棚改貨幣化起到一定的支持作用。該市2017年棚改開(kāi)工涉及的總投資中，地方財(cái)政安排資金占比20%；中央補(bǔ)助資金占比6.02%。

二、棚改貨幣化政策對(duì)三四線城市的正向效應(yīng)

（一）拉動(dòng)住宅銷(xiāo)售較快增長(zhǎng)

2017年以來(lái)，三線及以下城市與一二線城市商品房銷(xiāo)售走勢(shì)出現(xiàn)“分化”。對(duì)于這種“分化”現(xiàn)象，一種可能的解釋是一二線城市需求外溢、帶動(dòng)周邊三四線城市銷(xiāo)售。但分區(qū)域看，2017年，我國(guó)中部和西部地區(qū)住宅銷(xiāo)售增速分別為12.8%和10.7%，而東部地區(qū)僅為2.9%，②意味著三四線商品房熱銷(xiāo)并不能簡(jiǎn)單歸因于一二線城市需求外溢效應(yīng)，而其關(guān)鍵因素可能是棚改貨幣化帶來(lái)的定向貨幣寬松，從而拉動(dòng)三四線城市住宅銷(xiāo)售快速增長(zhǎng)。

從實(shí)際調(diào)研情況看，棚改貨幣化對(duì)住宅銷(xiāo)售貢獻(xiàn)率明顯提升。以贛州市為例，2015年、2016年贛州市實(shí)際改造的棚戶區(qū)住房分別為10126套、28068套，其中采用貨幣化形式安置的為4431套、19705套，貨幣化安置比例分別為43.8%和70.2%。根據(jù)測(cè)算，2015年、2016年貨幣化安置帶動(dòng)的住宅銷(xiāo)售面積分別為14.0萬(wàn)平方米和118.2萬(wàn)平方米，占當(dāng)年全市住宅銷(xiāo)售面積的比例分別為6.1%和17.1%，2017年，該比例上升至20.8%。調(diào)研的吉安市、宜春市該比例也有所提升，分別為21.8%和21.3%，比2016年提高3.5和8.7個(gè)百分點(diǎn)。2017年，上述三個(gè)城市住宅銷(xiāo)售面積同比分別增長(zhǎng)18.9%、14.1%和20.6%。

（二）加快房地產(chǎn)去庫(kù)存

棚改貨幣化刺激房地產(chǎn)銷(xiāo)售持續(xù)火爆，帶動(dòng)部分城市住宅庫(kù)存量大幅下降。如贛州市新建商品住宅可售面積自2015以來(lái)持續(xù)下滑，2015年、2016年、2017年分別同比下降20.01%、56.4%、14.0%。一些三四線城市由“去庫(kù)存”向“補(bǔ)庫(kù)存”轉(zhuǎn)變。新余市住宅去化周期由2015年的13個(gè)月下降至2017年的2.3個(gè)月，面臨補(bǔ)庫(kù)存壓力。據(jù)了解，全省縣級(jí)以上城市中，僅有2個(gè)城市住宅庫(kù)存消化周期高于12個(gè)月，有56個(gè)城市的住宅庫(kù)存消化周期低于4個(gè)月。

（三）促進(jìn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資較快增長(zhǎng)

2017年贛州市當(dāng)年開(kāi)工的棚改項(xiàng)目總投資與全市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資額之比為57.8%。調(diào)研的宜春市、吉安市該比例分別為16.9%、38.1%。未來(lái)三年，棚改項(xiàng)目將繼續(xù)拉動(dòng)這些地區(qū)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資。如贛州市2018—2020年將計(jì)劃改造棚戶區(qū)78280套，涉及總投資為495億元，比2015—2017年分別增長(zhǎng)24.5%和30.3%；宜春市2018—2020年將計(jì)劃改造棚戶區(qū)65000套，涉及總投資為292億元，比2015—2017年分別增長(zhǎng)27.2%和67.4%。

（四）激發(fā)消費(fèi)需求，拉動(dòng)相關(guān)行業(yè)發(fā)展

棚改戶大多為中低收入家庭，貨幣化安置使其獲得的現(xiàn)金量增加，其消費(fèi)能力增強(qiáng)，尤其對(duì)裝潢和家具需求大幅增加，將帶動(dòng)建材、裝修、家電等行業(yè)發(fā)展。如宜春市目前家裝行業(yè)直接受益明顯，裝修單價(jià)從2015年1000元/平米上漲至目前的1300—1400元/平米，家裝企業(yè)從2015年的200家，增加至目前的309家。據(jù)測(cè)算，贛州市2017年棚改貨幣化安置拉動(dòng)的住宅銷(xiāo)售面積，將釋放30.3億元的新房裝修消費(fèi)需求，占全市社會(huì)消費(fèi)品零售總額的4%左右。

三、棚改貨幣化政策對(duì)三四線城市的負(fù)向效應(yīng)

（一）造成供需失衡，助推房?jī)r(jià)上漲

從供給端看，棚改貨幣化直接減少了市場(chǎng)上的存量住宅，而住宅供應(yīng)具有剛性滯后，難在短期內(nèi)形成有效供給；從需求端看，棚改貨幣化安置將提前“透支”并集中釋放大量購(gòu)房需求，基于貨幣保值的考慮，棚改貨幣化的資金大部分將轉(zhuǎn)化成為現(xiàn)實(shí)購(gòu)買(mǎi)力，勢(shì)必加劇房地產(chǎn)市場(chǎng)供給不足的現(xiàn)狀，助推價(jià)格上漲；加上各地貨幣安置成本均高于實(shí)物安置成本和當(dāng)?shù)刈》烤鶅r(jià)，在一定程度上會(huì)形成漲價(jià)預(yù)期。從實(shí)際調(diào)研情況看，大部分三四線城市房?jī)r(jià)在2016年以來(lái)出現(xiàn)持續(xù)大幅上漲趨勢(shì)。如根據(jù)70個(gè)大中城市新建商品住宅價(jià)格指數(shù)，贛州市2017年新建商品住宅價(jià)格指數(shù)比2015年上漲16.2%。

（二）可能加重地方政府債務(wù)壓力

目前貨幣化安置成本高企，一般為實(shí)物安置成本的1.4倍以上。據(jù)調(diào)查，為保障被征收人選擇貨幣補(bǔ)償后能夠購(gòu)買(mǎi)到類(lèi)似地段的普通商品房，調(diào)研的某市貨幣化安置成本是實(shí)物安置成本的2.29倍。

貨幣化安置成本較高，資金要求一步到位，造成地方政府棚改資金缺口較大，大多只能依靠外部負(fù)債融資來(lái)解決，主要是銀行貸款，這使得市縣級(jí)財(cái)政繼續(xù)承壓。上述調(diào)研的城市2017年棚改涉及總投資占當(dāng)年財(cái)政總收入的47.7%。隨著貨幣化安置比例進(jìn)一步提高，地方政府未來(lái)償債壓力將持續(xù)上升。

（三）帶動(dòng)房地產(chǎn)貸款增長(zhǎng)，擠壓實(shí)體領(lǐng)域信貸投放

長(zhǎng)期以來(lái)，房地產(chǎn)等相關(guān)領(lǐng)域的貸款一直被銀行視為優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。在貨幣化安置推動(dòng)下，棚改拆遷改造進(jìn)度加快，房地產(chǎn)市場(chǎng)快速發(fā)展，使保障性住房開(kāi)發(fā)、居民購(gòu)房等領(lǐng)域的資金需求持續(xù)較強(qiáng)。受規(guī)模限制，金融機(jī)構(gòu)可能進(jìn)一步壓縮在制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)等實(shí)體領(lǐng)域的信貸投放。2017年末，江西省房地產(chǎn)貸款余額同比增長(zhǎng)32.1%，增速比去年同期提高3.5個(gè)百分點(diǎn)，其中，個(gè)人購(gòu)房貸款余額同比增長(zhǎng)31.4%；保障性住房開(kāi)發(fā)貸款余額同比增長(zhǎng)75.5%。而制造業(yè)貸款余額同比僅增長(zhǎng)6.5%，批發(fā)和零售業(yè)貸款余額同比下降0.5%。

四、對(duì)策建議

（一）多措并舉平抑棚改貨幣化安置對(duì)房?jī)r(jià)的影響

一是當(dāng)務(wù)之急，加快對(duì)去化周期低于6個(gè)月城市的土地投放力度，增加住宅供給，以緩解目前房地產(chǎn)市場(chǎng)的供求矛盾。二是地方政府牽頭，加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，監(jiān)控棚改貨幣化安置對(duì)房?jī)r(jià)的影響。合理確定棚改后的土地價(jià)格，綜合運(yùn)用土地、信貸和稅收等政策，對(duì)房?jī)r(jià)上漲較快地區(qū)適時(shí)調(diào)節(jié)，防止房?jī)r(jià)繼續(xù)大幅上漲。三是抓緊建立健全房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，堅(jiān)持“房子是用來(lái)住的，不是用來(lái)炒的”定位，強(qiáng)化住房居住屬性，促進(jìn)區(qū)域房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

（二）密切關(guān)注棚改貨幣化安置相關(guān)地方政府債務(wù)

一是提高棚改貨幣化安置相關(guān)債務(wù)的透明度，使隱性債務(wù)顯性化，及時(shí)掌握債務(wù)增長(zhǎng)情況，做到心中有數(shù)。二是結(jié)合地方財(cái)力、房地產(chǎn)價(jià)格變化合理確定安置成本，統(tǒng)籌推進(jìn)棚戶區(qū)拆遷進(jìn)度，防止拆遷貪快冒進(jìn)，造成安置成本高企、推高政府債務(wù)。三是推進(jìn)實(shí)施棚改PPP模式，積極引進(jìn)社會(huì)資本參與棚戶區(qū)改造，降低棚改資金來(lái)源中貸款比重。四是設(shè)立利息周轉(zhuǎn)金和還款周轉(zhuǎn)金，以應(yīng)對(duì)相關(guān)債務(wù)償付壓力。

（三）金融機(jī)構(gòu)要把握好支持棚改和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的平衡

更加強(qiáng)調(diào)各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和職能，開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)要全力滿足好棚改資金需求，商業(yè)銀行可適當(dāng)參與，但應(yīng)牢牢把握服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)這一堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)一步加大對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信貸投放。同時(shí)針對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目貸款期限長(zhǎng)、金額大等客觀因素，金融機(jī)構(gòu)需在貸款管理中做好防范預(yù)案，防范可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，避免因信貸質(zhì)量惡化影響實(shí)體領(lǐng)域信貸投放。

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