村鎮(zhèn)規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的政策關(guān)系建議

施秀林

【摘要】：隨著我國城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，村鎮(zhèn)規(guī)劃，已經(jīng)成為了城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的重要部分。筆者結(jié)合了自身所在單位，即云南省曲靖市會(huì)澤縣紙廠鄉(xiāng)村建所的實(shí)際情況，分析了村鎮(zhèn)規(guī)劃在城鄉(xiāng)管理化的政策關(guān)系，指出了目前村鎮(zhèn)規(guī)劃還存在的問題，并針對(duì)性地提出了相關(guān)政策建議，最后在結(jié)語部分做了歸納總結(jié)。

【關(guān)鍵詞】：村鎮(zhèn)規(guī)劃；城鄉(xiāng)規(guī)劃；政策關(guān)系

1、村鎮(zhèn)規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃化理中的政策關(guān)系

1.1村鎮(zhèn)規(guī)劃的行政從屬關(guān)系

現(xiàn)階段，我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制已建立完備，法律法規(guī)、部門規(guī)章制度逐漸健全，保障了城鄉(xiāng)規(guī)劃從編制，到審批，再到實(shí)施與監(jiān)督，都有一個(gè)完善的程序和制度，基本適應(yīng)了目前的現(xiàn)實(shí)情況，以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求。但是，諸如《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》這樣的規(guī)章制度，都是從屬于《土地法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》這兩部上位法律，這在一定程度上，對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)施形成了一定的限制。

1.2城市對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)與管轄

現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)管理體制，就是城市對(duì)農(nóng)村進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)與管轄。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，是現(xiàn)階段城鄉(xiāng)規(guī)劃的一個(gè)重點(diǎn)。而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，依賴政府的指導(dǎo)與調(diào)控，這與現(xiàn)有的體制相吻合。但是，農(nóng)村對(duì)城市的從屬關(guān)系，必然會(huì)導(dǎo)致兩者之間的利益矛盾。領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)和功能的不對(duì)等、責(zé)任與義務(wù)的不對(duì)等，往往導(dǎo)致城市對(duì)農(nóng)村的利益掠奪。盡管在原則上，城市對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)與管轄，和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌并不矛盾，但是具體到解決問題方面，依然存在的阻礙。

1.3城鄉(xiāng)空間形態(tài)差異

城市與農(nóng)村，除了在利益上的沖突關(guān)系外，在空間形態(tài)上的差異，也是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃政策中需要考量的問題?，F(xiàn)行體制下，在技術(shù)和操作層面上，面臨著規(guī)劃管理對(duì)象在行政級(jí)別空間形態(tài)差異上的矛盾。城市和農(nóng)村，是進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃管理的整體對(duì)象，但是，城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村落又是由不同級(jí)別的行政部門所管轄，其中存在著重疊部分以及公共空間。對(duì)于這部分空間的管理和銜接，很容易產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清混亂關(guān)系，需要投入很多的精力。

2、當(dāng)前村鎮(zhèn)規(guī)劃存在的問題

2.1空間形態(tài)差異與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的矛盾

前文提到，我國行政體系的總體導(dǎo)向，就是城市對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)與管轄，而城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌，需要兼顧兩者之間的利益。但是在實(shí)際上，城市化的進(jìn)程中，拆遷、新建項(xiàng)目、土地變性、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等等活動(dòng)中，都是由城市主導(dǎo)，統(tǒng)籌的出發(fā)點(diǎn)和決策者，都是以城市為中心。所以，城市與農(nóng)村之間，必然存在著利益沖突，而且農(nóng)村往往處于弱勢(shì)地位，城市在進(jìn)行決策與管理時(shí)，總是會(huì)有意識(shí)無意識(shí)地向?qū)ψ约河欣姆较騼A斜。矛盾激化的結(jié)果，就是城中村的出現(xiàn)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃的停滯。

2.2土地利用、管理權(quán)限對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃的制約

土地規(guī)劃，實(shí)際上就是對(duì)土地資源的綜合利用和管理，本身是一種技術(shù)手段，可實(shí)際上，在我國現(xiàn)行的行政體制下，變成了一種行政手段。依據(jù)《土地法》建立的一套土地利用規(guī)劃體系，基本上就是按照行政級(jí)別的順序，由省及市、到縣、到鄉(xiāng)，層層推進(jìn)。低級(jí)別行政單位，只能在高級(jí)別行政單位制定的框架內(nèi)進(jìn)行規(guī)劃。這就導(dǎo)致了，最低行政級(jí)別的村鎮(zhèn)，無法提出自己的要求。并且，規(guī)劃的審批需要分級(jí)進(jìn)行，村鎮(zhèn)土地的規(guī)劃，在內(nèi)容上有很大的不確定性。理論上，這種不確定性，需要通過技術(shù)手段解決，可是實(shí)際上，取決定作用的，往往是上級(jí)的行政命令。

2.3其他方面的空間矛盾

前文提到，村鎮(zhèn)規(guī)劃的從屬特性，導(dǎo)致了村鎮(zhèn)自身沒有多少調(diào)整的空間。出于城鄉(xiāng)規(guī)劃的整體性要求，村鎮(zhèn)的規(guī)劃必須服從和配合城市的規(guī)劃，沒有任何自主規(guī)劃的權(quán)利。當(dāng)需要結(jié)合自身情況進(jìn)行調(diào)整時(shí)，或者想要實(shí)施既不違反上級(jí)規(guī)定，又在上級(jí)的規(guī)劃范圍之外的項(xiàng)目時(shí)，缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和政策支持，需要經(jīng)歷層層審批，導(dǎo)致大量?jī)?yōu)秀的項(xiàng)目，遭到擱置或延誤，甚至夭折。

3、村鎮(zhèn)規(guī)劃，在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的政策建議

3.1在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與村鎮(zhèn)規(guī)劃之間實(shí)現(xiàn)對(duì)接

以推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，將城鎮(zhèn)和農(nóng)村的發(fā)展視為一個(gè)整體，深入研究?jī)烧咴诎l(fā)展中遇到的問題，協(xié)調(diào)兩者之間的利益關(guān)系，統(tǒng)籌解決。一方面，要發(fā)揮城市的輻射作用，以自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，也要發(fā)揮農(nóng)村的促進(jìn)作用，比如提供勞動(dòng)力、農(nóng)產(chǎn)品等，實(shí)現(xiàn)兩者之間的良性互動(dòng)。就拿筆者所在的會(huì)澤縣紙廠鄉(xiāng)來說，雖然只有一條低等級(jí)的中紙公路與外界相連，但仍然與外界有的頻繁的經(jīng)濟(jì)交流。

3.2因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃

統(tǒng)籌規(guī)劃，一方面是指城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌，將農(nóng)村與城市作為一個(gè)整體，規(guī)劃管理要落實(shí)到每一個(gè)鄉(xiāng)，每一個(gè)村。另一方面指區(qū)域自然環(huán)境、地理?xiàng)l件、氣候因素等要素的統(tǒng)籌考慮，根據(jù)區(qū)域的自身?xiàng)l件，找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展點(diǎn)，以此展開規(guī)劃工作。此外，對(duì)于村鎮(zhèn)的空間管理、資源調(diào)配、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、自然災(zāi)害防護(hù)，需要進(jìn)行系統(tǒng)而全面的綜合考量。林果、冬早蔬菜、畜牧業(yè)是我鄉(xiāng)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在自然災(zāi)害防護(hù)方面，防旱、防澇是重點(diǎn)。

3.3提供完善的村鎮(zhèn)規(guī)劃政策保障

前文提到，由于我國城鄉(xiāng)規(guī)劃的從屬特性，上級(jí)行政機(jī)構(gòu)，對(duì)下級(jí)行政機(jī)構(gòu)，擁有絕對(duì)的控制權(quán)。這對(duì)村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，起著明顯的抑制作用。因此，需要對(duì)這些體制進(jìn)行改革，為村鎮(zhèn)規(guī)劃提供政策保障。比如，促進(jìn)戶籍制度改革，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力就業(yè)體系；創(chuàng)新農(nóng)村稅費(fèi)制度，保障農(nóng)民利益；改革村鎮(zhèn)土地制度，簡(jiǎn)化審批程序，發(fā)揮村鎮(zhèn)的自主性，提高規(guī)劃效率；設(shè)立專門的技術(shù)部門與監(jiān)督部門，確保城鄉(xiāng)規(guī)劃的科學(xué)有序。以筆者所在的會(huì)澤縣紙廠鄉(xiāng)為例，我們需要結(jié)合自身實(shí)際，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引進(jìn)核桃、大樹青花椒支柱產(chǎn)業(yè)的精深加工，在穩(wěn)糧，壯大畜牧產(chǎn)業(yè)上下功夫，充分發(fā)揮自主性，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。

結(jié)語

在我國行政體制的影響下，村鎮(zhèn)規(guī)劃在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理中的政策關(guān)系，就是村鎮(zhèn)規(guī)劃處于從屬地位，城市對(duì)農(nóng)村具有絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)與管轄權(quán)，而且，城市規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃，存在著重疊部分與公共空間。村鎮(zhèn)規(guī)劃的從屬地位，導(dǎo)致了自主權(quán)的缺乏，同時(shí)伴隨著利益的犧牲，阻礙了城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌規(guī)劃。因此，在進(jìn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，我們需要找到城鄉(xiāng)一體性與村鎮(zhèn)規(guī)劃的結(jié)合點(diǎn)，因地制宜，進(jìn)行適合自身特點(diǎn)的規(guī)劃。另外，還需要促進(jìn)體制的改革，發(fā)揮村鎮(zhèn)的自主性，保障農(nóng)民的切身利益，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的同步發(fā)展。

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