我經(jīng)歷的金山撤縣建區(qū)

劉國勝 曹建坤 刁慧慧 金宏 馮秋萍

劉國勝：1951年2月生。曾任中共上海市委副秘書長、上海市委組織部副部長，寶山區(qū)委書記，寶鋼集團有限公司副董事長、黨委書記。1997年4月至2003年2月任金山區(qū)委書記。在其任職期間，大力推動金山區(qū)整體規(guī)劃和建設，是金山撤縣建區(qū)的帶頭人和見證者。

1958年11月，原金山縣由江蘇省劃歸上海市管轄，縣城坐落于朱涇鎮(zhèn)。1972年，經(jīng)國務院批準，在縣境南部金山衛(wèi)海灘興建上海石油化工總廠（簡稱石化總廠）及市政、生活服務、文化等配套設施，并逐步成立相應的管理機構(gòu)。

上海原來的行政區(qū)劃是10個區(qū)，10個縣。10個縣中，近郊4個縣，遠郊6個縣。1997年，金山成為遠郊第一個撤縣建區(qū)的縣，這與中央企業(yè)的改革發(fā)展和上海工業(yè)經(jīng)濟布局的調(diào)整密切相關(guān)。

呼應時代：政企分離拉開建區(qū)帷幕

1972年，經(jīng)國務院批準，中國石油化工總公司直屬的上海石化總廠在金山衛(wèi)海灘上興建。在當時的歷史背景下，同步建設了市政、生活服務、教育衛(wèi)生文化等配套設施。這些設施和機構(gòu)建起來后，當時是由企業(yè)自己管，成立了相應的管理機構(gòu)——上海石化總廠地區(qū)辦事處。上海石化總廠實行政企合一的領導體制。但從上世紀90年代開始，這種在一個縣行政區(qū)域內(nèi)并立兩套行政管理機構(gòu)的行政管理體制越來越不適應企業(yè)和地方的發(fā)展。有時在金山轄區(qū)內(nèi)遇到問題，很難絕對劃分問題是發(fā)生在金山縣還是石化地區(qū)，這就帶來了管理上的諸多不便。另外，企業(yè)覺得要花很大精力管理社會事業(yè)和公共事務，無法集中精力發(fā)展生產(chǎn)。

1992年12月，準備實行股份制改革的上海石化總廠，分別向市政府和中國石油化工總公司并轉(zhuǎn)報國家體制改革委員會提出《關(guān)于上海石化總廠股份制改造后地區(qū)建政和有關(guān)政策的報告》，要求將原企業(yè)承擔政府行政管理職能的部門和單位劃轉(zhuǎn)地方政府，實行政企分開。1993年，上海石化進行股份制改制，主業(yè)部分成立上海石油化工股份有限公司，非主業(yè)部分成立上海金山實業(yè)公司。隨著改革深化，中石化決定開始剝離企業(yè)辦社會的職能，將直屬的上海金山實業(yè)公司轉(zhuǎn)交地方。從而解決兩個問題，一是原來要政企協(xié)調(diào)的事務，現(xiàn)在只需一個機構(gòu)處理；二是企業(yè)順利剝離政府職能，聚焦自身發(fā)展。1993年2月，金山縣政府也向市政府提出，為理順大型企業(yè)和地方行政管理體制，希望結(jié)束長達20年的廠、縣行政管理機構(gòu)并立局面。由此可見，中央企業(yè)深化改革是金山撤縣建區(qū)最主要的歷史背景。

其次，是上海工業(yè)經(jīng)濟布局的調(diào)整。當時，開發(fā)金山和奉賢交界處的上?；瘜W工業(yè)區(qū)（始稱漕涇化工區(qū)）的前期工作已經(jīng)展開，需要一個良好的社會經(jīng)濟環(huán)境。綜合考量，企業(yè)涉及的政府職能和社會職能應該直接讓地方來辦。金山縣的行政建制已不能適應現(xiàn)實需要，這也是金山撤縣建區(qū)的契機之一。

金山撤縣建區(qū)勢在必行，最終明確由上海市人民政府和中國石油化工總公司負責，中石化上海金山實業(yè)公司和上海市金山縣聯(lián)合建政，設立金山區(qū)。

1996年4月20日，金山聯(lián)合建政工作協(xié)調(diào)小組在金山賓館舉行第一次會議，會議就聯(lián)合建政需協(xié)調(diào)的主要問題進行討論和協(xié)商，通過《金山聯(lián)合建政工作協(xié)調(diào)小組第一次會議紀要》（簡稱《紀要》）?！都o要》認為，石化地區(qū)歷年來由于政企不分的體制所帶來的城區(qū)基礎設施欠賬及社會事業(yè)管理薄弱的問題需要妥善解決；建立社會主義市場經(jīng)濟運行機制和現(xiàn)代企業(yè)制度客觀上要求實行政企分開，改變石化地區(qū)目前由企業(yè)管社會的現(xiàn)狀；60萬噸乙烯工程即將上馬和漕涇化工區(qū)開發(fā)需要一個統(tǒng)一良好的社會經(jīng)濟環(huán)境。因此，實業(yè)公司與金山縣聯(lián)合建政是金山地區(qū)改革開放、經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的必然趨勢，也是金山縣和石化地區(qū)人民的共同愿望。

1997年3月21日，國務院第142次總理辦公會議原則同意金山縣撤縣建區(qū)方案。5月16日，金山區(qū)委、區(qū)人大常委會、區(qū)政府、區(qū)政協(xié)揭牌儀式在石化工人影劇院舉行。

攻堅克難：打好開局第一戰(zhàn)

金山撤縣建區(qū)的模式是一個大企業(yè)與地方聯(lián)合建政，在上海獨一無二。從而對金山區(qū)籌備領導小組主要領導的選擇相應地提出三方面的要求：一是既熟悉大企業(yè)運作又了解區(qū)縣特點；二是既熟悉城市工作又了解農(nóng)村情況；三是職務層次相對比較高。我恰恰具備這三方面條件，曾相繼擔任上鋼五廠黨委書記、寶山區(qū)委書記。寶山區(qū)在1988年由吳淞區(qū)和寶山縣撤二建一，屬于上海第一個區(qū)縣合并的區(qū)，在市郊各縣中城市化或城鎮(zhèn)化水平比較高，同時農(nóng)業(yè)仍然是重要產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村人口也不少。此外，我擔任過市委組織部副部長，時任市委副秘書長。因此，當市委醞釀金山撤縣建區(qū)事宜時，我就有到金山工作的思想準備了。1997年4月2日晚上快10點，時任市委副書記的孟建柱來電：“明天上午黃菊同志找你談話?！蔽乙呀?jīng)心中有數(shù)：很可能要派我去金山了。談話后，我被任命為金山區(qū)籌備領導小組組長，開始著手金山撤縣建區(qū)的一系列工作。

金山撤縣建區(qū)過程中，最困難的事情莫過于三方面。一是領導干部安排問題，這與區(qū)級機構(gòu)設置息息相關(guān)。說它難，首先難在數(shù)量多，兩套人馬要合成一套，究竟用什么思路合，是求表面暫時穩(wěn)定，把原先兩方的領導干部都安排下來，多就多一點，留待以后再解決；還是一開始就用改革思路，選擇精干配備？我當時的想法比較明確，就是按照改革的思路做。我和時任區(qū)委副書記、區(qū)長的周耘農(nóng)及其他領導一起研究后決定選擇后者，決不因人設事，務求配備精干班子。領導干部安排難，還難在原先的干部級別和薪酬待遇不一樣，建區(qū)后要不要拉平？干部級別，是以新的職務定級別，還是以原有級別配干部？我們堅持以前者為主，兼顧后者（新的職務級別未安排到位的保留原級別）。薪酬待遇，拉平還是在一段時期內(nèi)保留原先薪酬待遇？我們選擇了前者，盡量不給后面的工作帶來麻煩?？傊覀冏プ‰y以重現(xiàn)的撤縣建區(qū)契機，在領導干部安排方面把道理向大家講清楚，把工作盡可能做到位，總體實施效果不錯，沒有留下后遺癥。

二是財政困難問題。建區(qū)時，金山的財政困難問題非常突出，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)不出工資，不僅欠發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)工作人員工資，更要命的是欠發(fā)教師工資，有的欠發(fā)幾個月。原來縣里的一些同志當時跟我說，這個問題蠻嚴重的。我們解決這個問題分兩步走，第一步，先救急，舉全區(qū)之力統(tǒng)籌安排，盡快把欠發(fā)工資發(fā)下去。但問題是一時可以救急，長久之計怎么辦？這就帶來第二步，積極營造有競爭力的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，盡可能加快經(jīng)濟發(fā)展，促進財政收入增加，從源頭解決財政困難問題。

第三個問題是落后的經(jīng)濟發(fā)展水平和人民群眾改善生活的強烈愿望存在矛盾。由于地理環(huán)境等因素制約，金山經(jīng)濟發(fā)展整體水平在全上海是相對低的，大致與崇明并列。建區(qū)后，不少群眾有一種錯覺：中石化給了金山財力物力支持，短時期內(nèi)人民群眾的生活水平就能明顯改善。然而，這是不現(xiàn)實的。中石化財力方面的轉(zhuǎn)移支付，只限于企業(yè)分離出來人員的相關(guān)費用。

總之，金山在撤縣建區(qū)過程中，我們遇到不少問題，也解決了不少問題，基本實現(xiàn)順利過渡。因此，市委、市政府充分肯定，金山建區(qū)“開局很好”。

深謀發(fā)展：科學規(guī)劃筑夢新金山

建區(qū)后，面臨的主要問題是發(fā)展經(jīng)濟。發(fā)展是硬道理，經(jīng)濟發(fā)展不好，要解決所有其他問題都沒有基礎。但發(fā)展經(jīng)濟并不是一個孤立的問題，而是綜合性工作。我們在協(xié)調(diào)處理區(qū)與上海石化和化工區(qū)關(guān)系的同時，集中精力謀劃自身發(fā)展，從打基礎入手，逐步加快金山強區(qū)富區(qū)建設的步子。重點從以下幾個方面著手：

總體規(guī)劃方面，制定一個既體現(xiàn)解放思想又切合實際的發(fā)展戰(zhàn)略。建區(qū)后，區(qū)委、區(qū)政府提出的總口號是“把握歷史機遇，加快金山發(fā)展”。怎么加快？歸根結(jié)底還是要從金山實際出發(fā)。我們堅持不唱高調(diào)，建區(qū)當年（1997年）提出了“平穩(wěn)過渡、有所進展”的方針。1998年，金山區(qū)召開第一次黨代會，金山未來五年發(fā)展定位于“打基礎階段”，實行“穩(wěn)中求進、有所突破”的方針。

干部隊伍建設方面，在領導干部中倡導形成積極進取的精神狀態(tài)和務實創(chuàng)新的工作作風。由于歷史上金山多風調(diào)雨順，經(jīng)濟發(fā)展水平雖然偏低，但與全國大多數(shù)地區(qū)相比，許多人的日子不算太難過。時間長了，人們往往滿足于自給自足、小富即安，缺乏一種奮發(fā)向上的精神風貌。加上金山地理位置相對偏僻，不少干部不同程度存在自我封閉的問題，缺乏敢于探索、敢于創(chuàng)新的勇氣。另外，金山長時期經(jīng)濟社會發(fā)展相對滯后，不少領導干部產(chǎn)生了一種自卑感——感到“金山搞不好了”。

如何提升干部士氣？區(qū)委始終堅持把領導班子和領導干部隊伍建設放在全區(qū)工作首位，弘揚積極進取的精神，號召金山干部“走在上海新一輪思想解放的前列”，強調(diào)“不進則退”“失去了進取精神，最終將失去一切”。這種宣傳思想工作并不是空對空，而是具體的、實在的。我到鄉(xiāng)鎮(zhèn)去調(diào)研，開始時發(fā)現(xiàn)一種現(xiàn)象：有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導滔滔不絕講理論，我不客氣地打斷這些同志的話：“你們要講存在什么問題，準備怎么解決?！蔽覀儼阎贫ㄕ叩倪^程作為解放思想的過程。區(qū)委、區(qū)政府提出要制定“除崇明之外最優(yōu)惠的招商引資政策”，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部想不通，有人提出“大頭都給了投資者，自己留這么一點點不合算”。我們耐心解釋溝通：如果你沒有這個政策，你連一點點都沒有，你有了一點點以后，一點點加一點點不是會多一點么？這么一說，大家就想通了。通過一系列專題大討論，最終統(tǒng)一了思想。

5月12日是金山建區(qū)日，區(qū)委每年在這一天召開領導干部思想作風講評會。我們不搞慶?；顒?，而是回顧一年的工作得失，實實在在地開展表揚和批評。同時，加強對領導干部、尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作業(yè)績的考核。總體來看，金山建區(qū)后，各級領導干部的精神面貌是有變化的，這就為各項工作的開展創(chuàng)造了最重要的條件。

經(jīng)濟發(fā)展方面，制定能夠解決實際問題的經(jīng)濟政策和措施，運用以點帶面的工作方法來推進。金山建區(qū)后，我們在及時提出“把金山建成城鄉(xiāng)一體的上海南翼濱海新城”戰(zhàn)略構(gòu)想的同時，較快制定了一系列具體政策和措施。突出反映在招商引資領域，在制定較為優(yōu)惠的招商引資政策的基礎上，采取了兩項配套措施來改善投資環(huán)境：一是加快把投資者“引進門”，主要是實行“三個一”，即一門式服務，一站式審批，一口子收費；二是敢于為投資者“保駕護航”，堅決克服影響投資環(huán)境的消極行為，嚴肅處理破壞投資環(huán)境的錯誤行為。招商引資從相對容易的商貿(mào)企業(yè)入手，迅速形成熱潮，財政收入大幅度增加，三年翻了一番，解了燃眉之急。時任市委副書記的王力平來金山調(diào)研時，看到我兩鬢有了白發(fā)，對我說：“財政收入三年翻一番，值了。”招商引資以發(fā)展民營企業(yè)為重中之重，著力發(fā)展實體經(jīng)濟。為進一步推動經(jīng)濟發(fā)展，我們總結(jié)推廣朱涇鎮(zhèn)大力發(fā)展商貿(mào)企業(yè)的“珠龍經(jīng)濟小區(qū)”經(jīng)驗，在全區(qū)產(chǎn)生了強大的示范效應。

農(nóng)村工作方面，著力增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民生活水平。金山是一個農(nóng)業(yè)大區(qū)，區(qū)委、區(qū)政府的重大職責之一就是加快提高農(nóng)民收入。主要采取兩大措施：一是在大力發(fā)展商貿(mào)企業(yè)的基礎上，重點發(fā)展能夠大量吸收農(nóng)民就業(yè)的實體企業(yè)。為了盡可能引進大項目落戶金山，我多次直接出面招商引資。當時，有一家大型企業(yè)對到底選擇來金山還是松江，始終搖擺不定。我立即帶隊去臺州拜訪企業(yè)老板，多方溝通表示誠意，最終將這家企業(yè)成功引進金山。在實體經(jīng)濟方面，我們總結(jié)推廣呂巷鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)開發(fā)的經(jīng)驗。農(nóng)民進企業(yè)，農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，這兩項是增加農(nóng)民收入最重要的措施。二是從金山實際出發(fā)，搞好農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。少種麥子和油菜，多種西瓜、甜瓜和蔬菜。當時的畝均收益，大麥、小麥和油菜分別為165元、35元和70元；而西瓜、甜瓜和蔬菜分別為1500元、3800元和3700元，相差非常大。區(qū)里大力倡導農(nóng)民種植經(jīng)濟作物，我也花了很多功夫研究農(nóng)業(yè)。在走訪金山農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)時，建議他們帶頭推廣農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，一調(diào)整情況就大不一樣了。此外，加大對農(nóng)戶支持力度，實行“家家富工程”，重點推廣配套設施，主要是建設塑料大棚，解決農(nóng)民缺少資金投入的問題。當時的想法是要引導農(nóng)民調(diào)，指導農(nóng)民種，幫助農(nóng)民銷，帶領農(nóng)民富。由于采取吸引農(nóng)民到企業(yè)就業(yè)和調(diào)整農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的措施，一定程度上切實改善了農(nóng)民的生活水平。

基礎設施和社會事業(yè)方面，積極爭取上級支持，大力發(fā)展基礎設施和社會事業(yè)。金山建區(qū)后，市委、市政府和有關(guān)部門對金山都是很支持的。建區(qū)前兩年，我擔任金山區(qū)委書記的同時，還兼任市委副秘書長，便于協(xié)調(diào)方方面面的關(guān)系。我們主動向上爭取政策支持，主要是基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展兩方面。教育方面的效果比較明顯，按照市里的政策要求，重點改善郊區(qū)的中小學硬件建設。當時區(qū)內(nèi)絕大多數(shù)中小學基本都實現(xiàn)了改建，改建水平都不低。從基礎設施建設來看，有“大化工”在金山發(fā)展的背景，是應該加快配套的。從社會事業(yè)發(fā)展來看，市里有扶持農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展的政策，金山是農(nóng)業(yè)大區(qū)，又在加快城市化、城鎮(zhèn)化步伐，有理由多爭取一點政策支持。經(jīng)過一段時期建設，金山這兩方面迅速發(fā)展起來，反過來也帶動了全區(qū)的經(jīng)濟繁榮。

金山建區(qū)已經(jīng)快21年了。我在金山工作了近6年，這是前期打基礎階段。撤縣建區(qū)，對金山區(qū)而言，最直接的變化是加快了城市化、城鎮(zhèn)化的進程。一是金山的基礎設施建設超前推進，為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了良好條件，越來越多的中外企業(yè)愿意到金山來投資，為人民群眾的生活帶來了更多便利。經(jīng)過幾年加強村級道路建設，建區(qū)初部分村不通汽車的情況基本沒有了。二是金山的社會事業(yè)健康發(fā)展。尤其在教育方面，金山的中小學校舍大都是新建的，成為全區(qū)最好的建筑群的組成部分；上海石化工業(yè)學校成為在全市有影響的高等職業(yè)學校，得到德國拜爾公司的肯定，并成為該公司在中國的實訓基地。撤縣建區(qū)，對上海石化而言，在全國的中央企業(yè)中率先解決了剝離企業(yè)辦社會職能的問題，比大多數(shù)中央企業(yè)早了20多年。建區(qū)后不久，中石化總經(jīng)理李毅中來到金山，專門向金山區(qū)委、區(qū)政府表示感謝。

除了金山的經(jīng)濟建設和社會發(fā)展以外，當時我在金山還曾想把旅游業(yè)做大做強。我離開后關(guān)注到近年來金山致力于打造成為長三角知名的濱海鄉(xiāng)村休閑旅游目的地，也取得了一系列可喜的成果，包括城市沙灘、金山嘴漁村、楓涇古鎮(zhèn)、廊下郊野公園等，我感到非常高興，希望金山百尺竿頭更進一步。

責任編輯：沈 潔